S-321
Que la Sexta Disposición Transitoria,
Complementaria y Final da facultades a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial
para separar a los magistrados que no observen conducta e idoneidad propias de
su función, lo cual implica una destitución; que la facultad de destituir es
función exclusivamente otorgada por el artículo 150º de la Constitución al
Consejo Nacional de la Magistratura; que, en cambio, es constitucional la
facultad de separación concedida al Consejo de Coordinación, amparada en lo
dispuesto en el artículo 214º de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Que la Cuarta Disposición Transitoria,
Complementaria y Final en su inciso j) da facultades a la Secretaría Ejecutiva
del Ministerio Público para separar a los fiscales que no observen conducta e
idoneidad propias de su función; que separar por inconducta en el desempeño de
la función de administrar justicia equivale a destituir, que la destitución es
función exclusivamente otorgada por la Constitución en su artículo 150º al
Consejo Nacional de la Magistratura.
Exp. N º 001-96-I/TC
Lima
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los veintinueve días del mes de
octubre de mil novecientos noventa y seis, reunido el Tribunal Constitucional
en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores:
Nugent, Presidente,
Acosta Sánchez, Vicepresidente,
Aguirre Roca,
Díaz Valverde,
Rey Terry,
Revoredo Marsano,
García Marcelo.
Emite la siguiente sentencia en la Causa Nº
001-96-I/TC vista en la sede institucional de la ciudad de Arequipa el día
dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y seis.
ASUNTO:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta
por el Colegio de Abogados de Arequipa y por la Junta Nacional de Decanos de
los Colegios de Abogados de la República, contra las Disposiciones
Transitorias, Complementarias y Finales de la ley veintiséis mil seiscientos
veintitrés.
ANTECEDENTES:
Admitida por el Tribunal con fecha
diecinueve de julio de mil novecientos noventa y seis, por cuanto el Colegio de
Abogados de Arequipa acreditó su legitimación activa, se ordenó el traslado
legal correspondiente al Congreso de la República; habiéndose otorgado un plazo
prudencial a la codemandante para que, en caso de pretender calidad de actora
en el proceso, cumpliera con acreditar su legitimación, sin que la misma lo
hiciera, razón por la cual el proceso continuó solamente entre el Colegio de
Abogados de Arequipa y el Congreso de la República.
En su escrito de demanda, la parte actora
alega, principalmente, que las Disposiciones Complementarias, Transitorias y
Finales de la ley impugnada son inconstitucionales por otorgar mayores
atribuciones a un transitorio Consejo de Coordinación Judicial, las mismas que
exceden de lo previsto en los artículos primero al quinto de la mencionada ley,
y que, por ese motivo, se violan distintas disposiciones constitucionales;
señalando, puntualmente, lo siguiente:
1. Que la Primera Disposición Transitoria,
Complementaria y Final crea un transitorio Consejo de Coordinación Judicial,
que es el que regirá los destinos de las instituciones involucradas en la
administración de justicia, como son el Poder Judicial, Ministerio Público y
Consejo Nacional de la Magistratura; y que el Consejo está dirigido por el
Presidente de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, integrándose con el
representante del órgano de gobierno del Ministerio Público y el Presidente del
Consejo Nacional de la Magistratura y un Secretario Ejecutivo, a quienes se les
ha concedido atribuciones de administración, dirección, gobierno y evaluación,
con respecto a los asuntos internos y propios de las entidades conformantes,
que exceden los objetivos y atribuciones netamente de coordinación,
establecidos en los artículos primero y segundo de la ley;
2. Que la Segunda Disposición Transitoria,
Complementaria y Final, dispone que el Consejo de Coordinación Judicial será el
encargado de declarar la reorganización del Ministerio Público durante el plazo
que lo considere, violando lo establecido en el artículo ciento cincuenta y
ocho de la Constitución;
3. Que la Sexta Disposición Transitoria,
Complementaria y Final, le otorga, en forma expresa, a la Comisión Ejecutiva
del Poder Judicial, facultades de iniciativa legislativa, contraviniendo lo
establecido en el artículo ciento siete de la Constitución;
4. Que la Décima Disposición Transitoria,
Complementaria y Final, ha desnaturalizado la esencia educativa de la Academia
de la Magistratura, al haberle asignado la facultad de evaluación de la
idoneidad técnica de jueces y fiscales hasta la instancia superior, con la
finalidad de que la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial y el Secretario
Ejecutivo del Ministerio Público, separen de la Magistratura a los jueces y
fiscales, por no observar conducta e idoneidad propias de su función, siéndole
esta función totalmente ajena, si se tiene en cuenta que la Constitución ha
creado el Consejo Nacional de la Magistratura;
5. Que la Sétima Disposición Transitoria,
Complementaria y Final, ha recortado, en forma inconstitucional, las atribuciones
de la Sala Plena de la Corte Suprema, contraviniendo el artículo ciento
cuarenta y cuatro de la Constitución.
En tal sentido, solicitan al Tribunal
Constitucional que se sirva declarar la inconstitucionalidad de la Primera,
Segunda, Sexta, Sétima y Décima Disposiciones Transitorias, Complementarias y
Finales de la ley veintiséis mil seiscientos veintitrés; así como de aquellos
preceptos de la citada ley que, no obstante no haber sido impugnados, guardan
conexión con la materia de la presente causa, y además, respecto de aquellas
normas inconstitucionales que se invoquen durante el proceso, o, de oficio, el
Tribunal las determine, en ejercicio de su función de control de la
constitucionalidad.
Absolviendo el trámite de contestación a la
demanda, el Congreso, a través de su apoderado, señor Jorge Muñiz Siches,
Congresista de la República, la niega y contradice en todas sus partes, por los
siguientes fundamentos:
Que las Disposiciones Transitorias,
Complementarias y Finales: Primera, Segunda, Sexta, Sétima y Décima, de la ley
veintiséis mil seiscientos veintitrés no contravienen la Constitución Política
del Perú, en el fondo ni en lo referido a su aprobación, promulgación ni
publicación, y, consiguientemente, no se configuran las causales establecidas en
los incisos uno y dos del artículo veintiuno de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional.
1. Que las cuatro atribuciones específicas,
señaladas en la Primera Disposición, que se reconocen al Consejo de
Coordinación Judicial, no invaden funciones exclusivas y excluyentes, propias
del Poder Judicial y de cada órgano constitucional. Que el establecimiento de
"lineamientos de política para la reorganización de los organismos
relacionados con la administración de justicia", no importa dirigir el
gobierno de cada institución o condicionar su actividad jurisdiccional,
persecutoria o de nombramiento y control disciplinario, sino simplemente
significa establecer, de común acuerdo, marcos de acción (planes y programas)
para dar unidad de sentido a la reorganización institucional, y estructurar
ideas comunes respecto a la modernizaciónde las instituciones vinculadas a la
administración de justicia.
2. Que la Segunda Disposición cuestionada,
establece que la reorganización ha sido declarada por la propia ley, ya que no
es función o atribución del Consejo hacerlo, pues éste se limita a fijar el
plazo de duración del proceso de reorganización, y que esta disposición, y el
reglamento de organización y Funciones de la Comisión Ejecutiva del Ministerio
Público, tienen las siguientes atribuciones: a) Que la Comisión Ejecutiva del
Ministerio Público, integrada por funcionarios de la propia institución o que
ella designe, que es el caso del Secretario Ejecutivo, asume funciones de
gobierno y gestión institucional. b) Que el Secretario Ejecutivo asume
atribuciones de personal y presupuestales correspondientes a la Titularidad del
Pliego Presupuestal de este sector y del Instituto de Medicina Legal. c) Que la
Comisión Ejecutiva aprobará el Plan de reestructuración y reforma del Ministerio
Público, así como reordenará el sistema de Fiscales, sin perjuicio de la
actividad de gestión, administración, supervisión y reforma que se confiere al
Secretario Ejecutivo.
Que la Disposición cuestionada y también el
Reglamento citado, integran el bloque normativo común que rige la ley
institucional de la reforma del Ministerio Público, y se limitan a instituir un
proceso de reforma institucional profunda, y señala las áreas comprometidas en
la misma.
Que la fijación del plazo y, de ser el caso,
sus respectivas ampliaciones, no vulneran el contenido necesario y esencial del
autogobierno fiscal, pues esa facultad no integra el ítem de las reformas, ni
decide los cambios que se van a producir.
3. Que respecto a la Sexta Disposición, se
señala que, siendo el Poder Judicial un poder del Estado, y según lo dispuesto
en el artículo ciento cuarenta y tres de la Constitución, está integrado por
órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación: Corte
Suprema de Justicia y las demás Cortes y juzgados que determine la Ley Orgánica
del Poder Judicial; y por órganos que ejercen su gobierno y administración,
estableciendo su Ley orgánica a qué órgano u órganos del Poder Judicial, le
corresponde el derecho de iniciativa en la formación de leyes, es claro que tal
iniciativa no es propia de los órganos jurisdiccionales, sino de los órganos de
gobierno del Poder Judicial, por lo tanto, no se vulneran los artículos ciento
siete y ciento cuarenta y tres de la Constitución.
4. Respecto a la Décima Disposición, señalan
que la Academia de la Magistratura, como corresponde a su naturaleza, sin
perjuicio de su función permanente de formación y capacitación de los jueces y
fiscales, también tiene una función evaluativa. Que la selección para el ascenso,
la promoción y, como es propio, la permanencia en el cargo, impone como una
necesidad lógica y funcional de la Academia, la evaluación de quienes integran
las carreras judicial y fiscal, esto es, de medir sus conocimientos jurídicos y
sus habilidades técnicas para el ejercicio del cargo y que los resultados de la
evaluación son puestos en conocimiento del Poder Judicial y del Ministerio
Público. Así, la Academia no es quien decide el alejamiento de un Magistrado de
la carrera judicial o fiscal.
5. Señalan de la Sétima Disposición, que
ésta no infringe la Constitución al redefinir las atribuciones de la Sala Plena
del Supremo Tribunal. Que si bien es cierto que el artículo ciento cuarenta y
cuatro de la Constitución establece que tiene la última palabra, cuyos acuerdos
no pueden ser revisados por otro órgano judicial, la nueva organización del
Poder Judicial concibe órganos de gobierno concompetencias marcadas y propias.
Lo dispuesto por la Comisión Ejecutiva no es revisable por la Sala Plena,
porque ésta tiene atribuciones en áreas específicas que le son propias, con lo
que se busca mayor dinamismo en el gobierno y gestión judicial.
FUNDAMENTOS:
Habiendo examinado los argumentos expuestos
en la demanda y en la contestación a la misma, así como los arguidos a la vista
de la causa, y los propios de los señores magistrados; encontrándose los
miembros del Tribunal en aptitud de emitir su voto, y habiéndose efectuado la
votación en el Pleno convocado, para tal efecto, por el Presidente del
Tribunal, el día veintiocho de los corrientes; el Tribunal Constitucional,
haciendo uso de las atribuciones que le confiere la Constitución y su Ley
Orgánica y, Considerando:
1.- Respecto a la Primera Disposición
Transitoria, Complementaria y Final:
1.a) Que el establecimiento y la
conformación del Consejo de Coordinación Judicial regulado en la Primera
Disposición Transitoria, Complementaria y Final no viola la autonomía que la
Constitución reconoce al Poder Judicial, al Ministerio Público y al Consejo
Nacional de la Magistratura en sus artículos 143º, 158º y 150º,
respectivamente.
1.b) Que la forma en que se toman los
acuerdos dentro del Consejo de Coordinación Judicial no viola la autonomía
constitucional de las instituciones representadas en él;
1.c) Que en la Primera Disposición
Complementaria, Transitoria y Final la reorganización contemplada debe tener
plazo legal definido, sin que pueda ser prorrogado a criterio sólo del
organismo encargado de la reorganización.
2.- Respecto a la Sexta Disposición
Transitoria, Complementaria y Final.
2.a) Que la Sexta Disposición Transitoria,
Complementaria y Final otorga facultades de iniciativa legislativa a la
Comisión Ejecutiva del Poder Judicial la cual no está comprendida en el
artículo 107º de la Constitución.
2.b) Que la Sexta Disposición Transitoria,
Complementaria y Final da facultades a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial
para separar a los magistrados que no observen conducta e idoneidad propias de
su función, lo cual implica una destitución; que la facultad de destituir es función
exclusivamente otorgada por el artículo 150º de la Constitución al Consejo
Nacional de la Magistratura; que, en cambio, es constitucional la facultad de
separación concedida al Consejo de Coordinación, amparada en lo dispuesto en el
artículo 214º de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
3.- Que la Cuarta Disposición Transitoria,
Complementaria y Final en su inciso j) da facultades a la Secretaría Ejecutiva
del Ministerio Público para separar a los fiscales que no observen conducta e
idoneidad propias de su función; que, separar por inconducta en el desempeño de
la función de administrar justicia equivale a destituir; que la destitución es
función exclusivamente otorgada por la Constitución en su artículo 150º al
Consejo Nacional de la Magistratura.
4.- Respecto a la Segunda y Tercera
Disposiciones Transitorias, Complementarias y Finales:
Que la asunción del gobierno y gestión del
Ministerio Público por la Comisión Ejecutiva del mismo, no vulnera la autonomía
que le reconoce la Constitución al Ministerio Público ni viola los artículos
80º y 160º de la Constitución.
5.- Que la Sétima Disposición Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley 26623, al modificar los artículos 76º y 80º de
la Ley Orgánica del Poder Judicial, no viola la Constitución, pues aquélla ha
sido aprobada en el Congreso con la votación requerida para la conformación de
leyes orgánicas.
6.- Que la Décima Disposición Transitoria,
Complementaria y Final se refiere a la evaluación de jueces y fiscales por la
Academia de la Magistratura por considerar que dicha evaluación se circunscribe
a los conocimientos que imparte dicha institución y no al desempeño funcional
en la administración de justicia.
Por estos fundamentos el Tribunal
Constitucional en ejercicio de las atribuciones que la Constitución y su Ley
Orgánica le confiere
FALLA:
Declarando fundada en parte la demanda
interpuesta por el Colegio de Abogados de Arequipa, y en consecuencia
inconstitucional: a) La prórroga del plazo previsto a criterio del Consejo
transitorio, en cuanto dispone: "pudiendo prorrogarlo por acuerdo del
Consejo," que en consecuencia queda derogado; b) La Sexta Disposición
Transitoria, Complementaria y Final en la parte que atribuye a la Comisión
Ejecutiva del Poder Judicial la facultad de iniciativa legislativa, disponiendo
que: "la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial tiene derecho de iniciativa
legislativa en los asuntos de su competencia", disposición que queda
derogada. c) En cuanto la misma Disposición Sexta da facultades a la Comisión
Ejecutiva del Poder Judicial para destituir a los jueces disponiendo que
"podrá separar a magistrados que no observen conducta e idoneidad propias
de su función, quedando derogada dicha parte de esta disposición y
constitucional en lo que a separación del cargo se refiere por falta de
idoneidad técnica. d) La Cuarta Disposición Transitoria, Complementaria y Final
en cuanto da facultades en su inciso j) a la Secretaria Ejecutiva del
Ministerio Público para destituir a los fiscales "que no observen conducta
e idoneidad propias de su función", quedando derogada dicha parte de esta
disposición, y constitucional en lo que a la separación del cargo se refiere
por falta de idoneidad técnica; e Infundada la demanda en lo demás que contiene
y dispusieron la publicación de la sentencia en el Diario Oficial "El
Peruano", así como los votos singulares que a continuación se transcriben.
Nugent
Acosta SAnchez
Aguirre Roca
Diaz Valverde
Rey Terry
Revoredo Marsano
GarcIa Marcelo
FUNDAMENTO
SINGULAR DEL VOTO DE LOS SEñORES NUGENT,
AGUIRRE
ROCA, DIAZ VALVERDE, REY TERRY Y REVOREDO MARSANO
Respecto a los preceptos contenidos en los
acápites 1.a), 1.b), 4 y 5 en los que sólo se han alcanzado los cinco (05)
votos de los suscritos, y, por tanto, no se han alcanzado los seis votos que
exige el artículo 4º de la Ley 26435, para declarar la inconstitucionalidad,
los Señores Nugent, Aguirre Roca, Díaz Valverde, Rey Terry y Revoredo Marsano
expresan que:
En cuanto al Considerando 1.a) la
Constitución en su artículo cuarenta y tres consagra el principio de la
división de poderes como instrumento central para la organización política del
Estado democrático lo que en realidad es la atribución de determinadas
funciones a diferentes órganos del Estado respecto a los cuales se consagra la
autonomía institucional.
La autonomía es la capacidad jurídica
reconocida en un organismo o entidad para ejercer ciertas atribuciones que le
permitan definir y decidir lo concerniente a las líneas políticas de su
gobierno, al manejo administrativo, a la gestión económica y a la previsión de
medidas disciplinarias. Nuestra Constitución reconoce al Poder Judicial, al
Ministerio Público y al Consejo Nacional de la Magistratura un conjunto de
atribuciones particulares a cada uno, exclusivas y excluyentes de cada uno, de
modo tal que no podrían conferirse a otro organismo sin desvirtuar gravemente
la naturaleza constitucional de la institución.
La Primera Disposición Transitoria,
Complementaria y Final establece que el Poder Judicial, el Ministerio Público y
el Consejo Nacional de la Magistratura están representados por el Presidente de
la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, por el Representante del Organo de
Gobierno del Ministerio Público y por el Presidente del Consejo Nacional de la
Magistratura. El título de estas representaciones, salvo el caso del Consejo
Nacional de la Magistratura, no emana de la Constitución, pues en ella no hay
texto que así lo exprese ni principio del cual pueda colegirse. Las
instituciones, para ser autónomas, deben conservar el derecho para nombrar por
sí mismas a sus representantes.
En lo que concierne al Considerando 1.b) el
transitorio Consejo toma sus acuerdos por mayoría simple, como lo dispone el
artículo dieciséis del Reglamento del Consejo de Coordinación Judicial. Al no
exigirse el consenso o acuerdo unánime de sus integrantes, los representantes
del Consejo Nacional de la Magistratura y del Ministerio Público podrían
imponer sus decisiones a todo el Poder Judicial, inclusive en oposición de
quien representa, en el Consejo, a este Poder del Estado; análogamente, puede
ocurrir lo mismo con los representantes del Ministerio Público o del Consejo
Nacional de la Magistratura.
En cuanto al Considerando 4, la Segunda
Disposición Transitoria, Complementaria y Final sustrae las funciones de gobierno
y gestión del Ministerio Público encargándoselas a la Comisión Ejecutiva del
Ministerio Público o a quien ésta designe. Ni la Comisión Ejecutiva, ni tampoco
sus órganos o personas están previstos en la Constitución, por lo que carecen
de título constitucional para gobernar y administrar a todo el Ministerio
Público. Las funciones de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público
establecidas en la Tercera Disposición Transitoria, Complementaria y Final, en
particular la del inciso h) violentan la autonomía del Ministerio Público.
Que la Sétima Disposición Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley 26623, comentada en el Considerando 5, al
modificar los artículos 76º y 80º de la Ley orgánica del Poder Judicial viola
los artículos 143º y 144º de la Constitución, pues recorta al Presidente de la
Corte Suprema la facultad de representar al Poder Judicial y a la Sala Plena la
atribución de ser el órgano de máxima deliberación en lo que concierne al
gobierno y administración del Poder Judicial.
Respecto a los mismos preceptos los
suscritos se pronuncian en el sentido que al no haberse conseguido los seis
votos conformes que exigeel artículo 4º de su Ley Orgánica 26435 para declarar
su inconstitucionalidad, y considerando además que aún no se ha resuelto la demanda
en que el 25% del número legal de Congresistas solicitan, precisamente, que se
declare inconstitucional la exigencia acotada y que, de otro lado, el Tribunal
se encuentra obligado a pronunciarse, sin posibilidad de reservar el fallo o
dejarlo en suspenso, se ven obligatoriamente precisados a considerar en
vigencia las disposiciones que no alcanzaron los seis votos conformes para
declararlas inconstitucionales.
S.S.
Nugent
Aguirre Roca
DIaz Valverde
Rey Terry
Revoredo Marsano
VOTO
SINGULAR DEL SEñOR MANUEL AGUIRRE ROCA
En los casos en que no se ha alcanzado la
mayoría de los seis (06) votos exigidos por el artículo 4º de la Ley Orgánica
de este Tribunal, pero en que sí se ha logrado una clara mayoría de cinco (05)
votos a dos (02), favorable a la demanda, es decir, en el sentido de la
inconstitucionalidad de las correspondientes Disposiciones impugnadas, estimo
discrepando, así, del parecer y del fallo de mis colegas- que no pueden
declararse "constitucionales" dichas Disposiciones, ni infundada, por
tanto, en esos extremos, la demanda, pues ello equivaldría a hacer prevalecer
la opinión de la minoría sobre la de la mayoría, lo cual no sólo llevaría al
absurdo de hacerle decir, al órgano colegiado, precisamente lo contrario de lo
que piensa, permitiendo, de paso, que la opinión de sólo dos (02) de sus
miembros triunfe sobre la de sus cinco (05) miembros restantes, como si el voto
de unos magistrados tuviera más valor que el de los otros, y no obstante que
existen los mecanismos legales y constitucionales apropiados para impedir
semejante antinomia; sino que, además, resultaría incompatible con la sabia
regla del artículo 139º, inciso 8º, de la Constitución, concordante con los
numerales 51º, 138º y 201º del mismo cuerpo legal, y, especialmente, con la grave
e insoslayable obligación jurisdiccional que impone el precitado artículo 138º
-sobre todo a los jueces constitucionales- de preferir, en todo caso, la norma
constitucional a la legal. Sin embargo, considero que tampoco procede, a estas
alturas, declarar inconstitucionales las Disposiciones impugnadas que han
obtenido cinco votos en tal sentido, toda vez que se encuentra en trámite, en
este Tribunal, una demanda en que se solicita que se declare la
inconstitucionalidad, precisamente, de la regla de los seis (06) votos del
artículo 4º, precitado, de la Ley Nº 26435, razón por la cual, en tales casos,
juzgo que debe reservarse el pronunciamiento, mientras no se resuelva la
mencionada demanda; máxime, si se tiene presente que pronunciar sentencia
respecto de dichas Disposiciones -es decir, declararlas, ora constitucionales,
ora inconstitucionales-, en estas circunstancias, entrañaría, de un lado, un
adelanto de opinión respecto de la mencionada demanda de inconstitucionalidad
pendiente de fallo, adelanto de opinión reñido, en mi criterio, con los
principios generales del derecho - y, especialmente, del derecho procesal
constitucional-, y que, de otro lado, debemos ser exquisitamente prudentes en
nuestros pronunciamientos, ya que, por virtud del categórico mandato del
artículo 55º de la misma Ley Nº 26435, este Tribunal está terminantemente
prohibido de modificar su jurisprudencia, si no cuenta, para ello, con siquiera
seis (06) votos conformes.
Aguirre Roca
MARIA LUZ VASQUEZ
Secretaria Relatora