S-324
Derecho de Asociación
El inciso 13) del artículo 2º de la
Constitución reconoce, concretamente, por un lado, el derecho de asociación,
como atributo de todas las personas, naturales o jurídicas, a asociarse
libremente, sin autorización previa y con arreglo a la ley, con el objeto de
participar en la vida política, económica, social y cultural de la Nación,
conforme se especifica en el inciso 17) del mismo artículo de la Carta. Y, de
otro lado, configura la garantía institucional de la Asociación, como forma de
organización jurídica constituida como consecuencia del ejercicio del derecho
de asociación, limitado en los fines que se propone, los que no serán de lucro.
Exp. 004-96-I/TC
Vaso de Leche
Lima
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a tres de enero de mil novecientos
noventa y siete, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional,
con la asistencia de los señores Magistrados:
Nugent, Presidente,
Acosta Sánchez, Vicepresidente,
Aguirre Roca,
Díaz Valverde,
Rey Terry,
Revoredo Marsano,
García Marcelo
actuando como Secretaria la doctora María
Luz Vásquez, emite la siguiente sentencia; con el voto singular del Magistrado
Señor Aguirre Roca,
ASUNTO:
Acción de Inconstitucionalidad interpuesta
por treinta y tres Congresistas contra la Ley 26637, que modifica la
administración del programa municipal del vaso de leche.
ANTECEDENTES:
Treinta y tres Congresistas de la República,
debidamente acreditados, interponen demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 26637, que modifica la administración del programa municipal del vaso de
leche.
Amparan su pretensión en lo dispuesto por
los artículos 2º, incisos 2 y 13, 78º, 191º, 200º y 203º, inciso 4, de la
Constitución; en lo dispuesto por los artículos 20º, 21º, y 22º de la Ley
26435, Orgánica del Tribunal Constitucional; así como en lo previsto por las
Leyes 26618, 26619 y en el Reglamento del Congreso de la República.
Sostienen los demandantes que la Ley 26637
es inconstitucional por vulnerar los artículos 2º, incisos 2º y 13º, 78º y 191º
de la Carta Magna, que reconocen los derechos de igualdad y de asociación, así
como la facultad de iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo en materia
presupuestal y la autonomía administrativa de las municipalidades,
respectivamente. Los fundamentos en que apoyan su pretensión son los
siguientes:
a) Refieren, en primer lugar, que el segundo
párrafo del artículo 4º de la Ley 26637, al facultar a las municipalidades
provinciales, en los distritos capital de la provincia, y las municipalidades
distritales en su jurisdicción, a que "organicen y determin(e)n" los
clubes de madres o comités del vaso de leche que se encargarán de la atención
del referido programa, vulnera la libertad de asociación, pues las
municipalidades no pueden inmiscuirse en los asuntos privados, organizándolos,
ya que su constitución se debe a una decisión autónoma de las madres de
familia.
b) Sostienen, igualmente, que el segundo
párrafo del artículo 4ºde la ley cuestionada, vulnera el derecho a la igualdad,
previsto en el inciso 2º del artículo 2º de la Constitución, pues su redacción
abre las puertas a la posibilidad que los comités de vaso del leche que no
reúnan los requisitos exigidos por el grupo político a cargo de la municipalidad
distrital correspondiente, o los no organizados en los comités o clubes de
madres, sean discriminados en el reparto de leche. Aluden que dicha situación
no ocurría con los alcances de la Ley 24059, pues allí no se estableció el
requisito de la inscripción previa en algún comité o club de madres, ni tampoco
la necesidad de cumplir ciertos requerimientos ante las municipalidades.
c) Asimismo, señalan que la Ley 26637 viola
la autonomía administrativa de las municipalidades, consagrada en el artículo 191º
de la Constitución y desarrollada por el artículo 2º de la Ley 23853, Orgánica
de Municipalidades, ya que de conformidad con ella se permite a los gobiernos
locales que, de acuerdo a sus particularidades geográficas, demográficas,
económicas y culturales, determinen la forma y el modo en que se organizan para
administrar sus recursos y brindar los servicios que requieren sus vecinos.
Dicha ley, en el primer párrafo del artículo 4º, al prever que "en cada
Consejo Distrital se organizará un Comité de Administración del Programa del
Vaso de Leche, aprobado por Decreto de Alcaldía", no está desarrollando
una norma general de funcionamiento para el sector público, sino invadiendo la
autonomía administrativa de las municipalidades en asuntos de su competencia,
señalándosele la manera conforme a la cual se deberá de organizar para brindar
dicho servicio.
Adicionalmente a ello, y dada la naturaleza
propia de la ley, dichos gobiernos locales se verán obligados a efectuar gastos
de infraestructura y administración, por lo que entienden que la partida
presupuestal asignada al programa del vaso de leche se verá disminuida, y en
consecuencia serían atendidos menos beneficiarios.
d) Recuerdan, de otro lado, que la Ley
26637, al modificar el artículo 33 de la Ley del Presupuesto del sector público
vigente, y aprobar una reestructuración del programa del vaso de leche, que
transfiere asignaciones que estaban destinadas a las unidades ejecutoras
constituidas por las municipalidades provinciales de Lima y Callao, para que el
Ministerio de Economía y Finanzas las subdivida y gire fondos a las
municipalidades distritales de las referidas provincias, convertidas en nuevas
unidades ejecutoras presupuestales, tiene vicios formales de
inconstitucionalidad, pues, conforme lo dispone el artículo 78º de la
Constitución, la iniciativa en la formación y en la modificación de las normas
presupuestarias las tiene el Poder Ejecutivo, y no los representantes del
Congreso de la República. Vulnera, además, el artículo 79º de la Constitución,
pues allí se prevé que los congresistas no tienen iniciativa para crear ni
aumentar gastos públicos, salvo los que se refieren a su presupuesto.
Pues bien, aducen que la Ley 26637 que se
cuestiona, tuvo su origen en el Proyecto de Ley Nº 1405/95-CR, por iniciativa
de las congresistas Martha Chávez Cossío de Ocampo y Carmen Lozada de Gamboa, y
no en un proyecto remitido por el Poder Ejecutivo. Del mismo modo, recuerdan,
no se ha respetado lo previsto en el segundo párrafo del artículo 43º de la Ley
26199, de Marco del Proceso Presupuestal, que contempla la obligación de que
las transferencias de asignaciones sean autorizadas por las Jefaturas del Programa
de la Unidad Ejecutora de actividades y proyectos, que en el caso de autos
deberían haber sido realizadas por los jefes de los programas del vaso de leche
de las municipalidades provinciales de Lima y el Callao.
e) De otro lado, aluden que durante el
proceso de formación de la Ley 26637, la Comisión de Presupuesto y Cuenta
General del Congreso violó la ley marco del proceso presupuestal, signada con
el número 26199, ya que en transgresión de los artículos 11 y 19 de ella, la
aprobación y sanción de la ley cuestionada rompió la unidad de la ley de
presupuesto y el principio de periodicidad anual al darle una vigencia
indeterminada, cuando la ley del presupuesto debía de concluir el treinta y uno
de diciembre de mil novecientos noventa y seis; y porque no se cumplió con
recabar la opinión del director general de presupuesto público respecto del
proyecto de ley, cuando tales asuntos se encuentran entre sus competencias.
f) Finalmente, refieren que en el proceso de
formación de la ley cuestionada se incumplió con el artículo 75 del Reglamento
del Congreso, que exige el acompañamiento de los proyectos de ley, de una
exposición de motivos donde se detalle los fundamentos, el efecto de la
vigencia de la norma que se propone en la legislación nacional, el análisis de
costo-beneficio de la futura norma-legal y la fórmula legal respectiva. Tal
transgresión se habría producido como consecuencia de no haberse acompañado al
proyecto 1405/95-CR presentado por las congresistas Martha Chávez y Lozada de
Gamboa, los fundamentos técnicos, el análisis de costo-beneficio y el impacto
que provocaría dicha norma.
Absolviendo el trámite de contestación de la
demanda, el Congreso de la República, debidamente presentada por la Congresista
Martha Chávez Cossio, la niega y contradice en todos los fundamentos de hecho y
derecho, en los siguientes términos:
a) Porque la sanción de la Ley 26637,
completó el proceso de distritalización a nivel nacional de la administración
del programa del vaso de leche, pues en la tercera de las disposiciones finales
y transitorias de la ley de presupuesto del sector público del año mil
novecientos noventa y cuatro, se había previsto que a partir de aquel año
serían los municipios distritales los que tendrían la responsabilidad de
administrar tales recursos. Con la aprobación de la Ley 26637, que no ha
significado incrementar mayores gastos, sino desdoblar un programa, se ha
perfeccionado el proceso de distritalización, y al mismo tiempo, cumplido con
lo previsto en el artículo 188 de la Constitución, que establece que la
descentralización es un proceso permanente que tiene por objetivo el desarrollo
integral del país.
b) La Ley 26637, en ninguna de sus
disposiciones, impide, prohibe o limita la existencia de los clubes de madres o
comités del vaso de leche, y por tanto no afecta el derecho de asociación
previsto en el inciso 13º del artículo 2º de la Constitución. Refieren que el
segundo párrafo del artículo 4º de la ley cuestionada, en realidad pretende
distinguir entre la gestión administrativa, que debe quedar bajo la autoridad y
responsabilidad del Alcalde y del Concejo, y la organización social encargada
de la atención del programa, previendo a tal efecto una serie de reglas,
requisitos y exigencias con el objeto de asegurar una utilización eficiente y
honesta de los recursos que el programa demande. Aún si el sentido del referido
artículo 4º de la ley fuese el que esgrimen los accionantes, ello no significa
que se impida o limite que personas (naturales o jurídicas), puedan igualmente
crearlas, y que dichas organizaciones continúen funcionando sin problema
alguno; ni tampoco que se limite el acceso de la población a obtener las
prestaciones provenientes del programa, ya que continuarían recibiéndoles a
través de las entidades organizadas.
c) En el mismo sentido, alega que no se
viola el derecho de igualdad, pues la Ley 26637 elimina el tratamiento
diferenciado que existe respecto a la administración y gestión de los recursos
del vaso de leche entre los municipios distritales de todo el país, excepto los
de las provincias de Lima y Callao, que tenían un régimen transitorio,
impidiéndose y mediatizándose la fiscalización ciudadana.
d) Observa que tampoco existe violación a la
autonomía administrativa de las municipalidades previsto en el artículo 191º de
la Constitución, pues precisamente la Ley 26637 al haber dado a las
municipalidades distritales la administración del programa, lo que en realidad
ha hecho es perfeccionar el pleno cumplimiento de las previsiones
constitucionales.
e) Refiere que tampoco se han violado los
artículos 78º y 79º de la Constitución, pues con la aprobación de la Ley 26637
no se ha generado o aumentado gasto alguno que repercuta en el Presupuesto de
la República, ya que lo único que se ha hecho es que el programa presupuestal
del vaso de leche de estas provincias se haya desdoblado en tantos
sub-programas como distritos tengan; no constituyendo, por tanto, una ley que
fomente créditos suplementarios, habilitaciones o transferencias de partidas
entre distintos pliegos presupuestales, pues constituye una subdivisión dentro
de un mismo pliego presupuestal.
f) Finalmente, resalta que en nuestro
ordenamiento jurídico no existe norma alguna que obligue al Congreso de la
República que para el ejercicio de sus atribuciones legislativas, tenga que
recabar previamente la opinión de algún otro ente, salvo en aquellos supuestos
a los que se alude en el segundo y tercer párrafo del artículo 79º de la
Constitución, pero que no son aplicables al caso de autos pues allí se alude a
normas de tipo tributario. En el mismo sentido, recuerda que el proyecto de ley
prevé una parte considerativa donde se aprecia no sólo la atención a un
problema existente sino también a la fundamentación técnico económica y el
análisis de costo-beneficio pertinente.
Habiéndose visto la causa el día veintiuno
de noviembre de mil novecientos noventa y seis, los autos son sometidos al
Pleno Jurisdiccional para su deliberación.
FUNDAMENTOS:
Considerando:
1. Naturaleza de los asuntos del petitorio
Que, del petitorio de la Acción de
Inconstitucionalidad interpuesta, se desprende que con ella se persigue obtener
de este Colegiado un pronunciamiento sobre la validez constitucional de la Ley
26637, la que se alega ser inconstitucional, de un lado, por la forma, pues
dicha norma legal habría transgredido el procedimiento de iniciativa y
aprobación al que se encuentra sujeto la ley del presupuesto, ya que habría
modificado ésta; y, de otro, por el fondo, en lo que respecta a la violación de
los derechos de igualdad y de asociación, y a la garantía institucional de la
autonomía administrativa de las municipalidades.
2. Análisis de las cuestiones de forma
a) La Ley del Presupuesto, en cuanto acto
legislativo mediante el cual se prevé la planificación de la actividad
económica y financiera del Estado, detallándose los gastos que el Poder
Ejecutivo podrá realizar en el año presupuestal, y los ingresos necesarios para
cubrirlos, de conformidad con los artículos 77º y 78º de la Constitución, la
aprueba el Congreso tras la remisión del proyecto a éste por el Presidente de
la República, encontrándose vedada la facultad de iniciativa de los
representantes ante el Congreso para crear o aumentar gastos públicos, salvo en
lo que se refiere a su presupuesto, según dispone el artículo 79º de la Carta
Magna. En el mismo sentido, el artículo 80º de la Constitución prescribe que
los créditos suplementarios, las habilitaciones y transferencias de partidas
presupuestales se tramitan ante el Congreso, respetándose las mismas
previsiones establecidas para la aprobación de la Ley del Presupuesto.
b) El Congreso de la República aprobó y
sancionó la Ley 26637, por la cual, en sus artículos 1º, 2º y 3º, realiza una
modificación de la administración del programa municipal del vaso de leche, que
de conformidad con el segundo párrafo del artículo 33º de la Ley 26553, se
encontraba a cargo de las municipalidades provinciales de Lima y el Callao.
Desde el primero de octubre del mismo año, pasó a ser administrado
conjuntamente por las municipalidades distritales, previéndose a tal efecto que
el Ministerio de Economía y Finanzas apruebe los fondos que se transferirán a
dichos gobiernos locales, aplicando los índices que se utilizan para las demás
municipalidades del país, los que en ningún caso podrán ser menores a los
aprobados en la Ley del Presupuesto vigente.
c) Que, la modificación en la administración
del programa del vaso de leche prevista por la Ley 26637, no modifica la Ley
del Presupuesto de mil novecientos noventa y seis, porque no ha significado que
se produzca una transferencia de partidas en los niveles de estructura del
presupuesto, a los que se refieren los artículos 5º, 29º y 40º de la Ley 26199,
norma marco del proceso presupuestario para el sector público, para cuyo caso,
conforme se estipula en el tercer párrafo del artículo 80º de la Constitución,
se exige seguir el mismo procedimiento para la aprobación de la Ley del
Presupuesto; pues, respetándose las asignaciones económicas previstas por dicha
Ley del Presupuesto al programa municipal del vaso de leche, lo que la ley
cuestionada ha hecho, es incluir en el ámbito de la titularidad del ejercicio
de las unidades ejecutoras del programa a las municipalidades distritales, las
que ahora, conjuntamente con las municipalidades provinciales de Lima y el
Callao, se encargarán de administrar la prestación de dicho servicio.
d) En ese sentido, este Colegiado estima que
no se ha producido una reestructuración del programa del vaso de leche el cual
se haya transferido asignaciones que administraran las municipalidades provinciales
de Lima y el Callao al Ministerio de Economía, para que sea este órgano de la
Administración Pública quien gire los fondos necesarios para la prestación del
servicio a las municipalidades distritales, sin que estos gobiernos locales se
conviertan en "nuevas" unidades ejecutoras presupuestales del
programa. Pues, aún antes de promulgarse la Ley 26637, y encontrarse vigente el
segundo párrafo del artículo 33º de la Ley 26553, era el Ministerio de Economía
y Finanzas el que "autorizaba los calendarios de compromisos y los giros
de los recursos asignados al programa del vaso de leche", tanto en el
nivel de concejos distritales y provinciales de toda la República, como en el
caso de las municipalidades provinciales de Lima y el Callao, cuyos índices de
distribución se encontraban sujetos a un régimen de excepción.
Tampoco las municipalidades distritales, por
virtud de la Ley 26637, se han convertido en "nuevas" unidades
ejecutoras del programa tantas veces mencionado, en desmedro o sustitución de
las municipalidades provinciales de Lima y el Callao, pues, además de lo que ya
se ha anotado, de ninguno de los artículos de la ley cuestionada se desprende
la intención del legislador de sustituir, negar o desplazar a estos gobiernos
locales de la administración del programa del vaso de leche, en los ámbitos
propios de su jurisdicción; ya que, conforme fluye específicamente de su
artículo 2º, la administración y ejecución del programa, previa aprobación y
transferencia de fondos, las realizarán las municipalidades provinciales
aludidas, conjuntamente con las de carácter distrital, para cuyo efecto el
Ministerio de Economía deberá aplicar los índices que para el caso se utiliza
en las demás municipalidades del país.
e) Que, en tal virtud, la iniciativa
legislativa que ejercieron las congresistas Martha Chávez Cossio y Carmen
Lozada de Gamboa, al amparo del primer párrafo del artículo 107º de la
Constitución que les reconoce tal facultad, y que se materializará con el
proyecto de ley signado con el número 1405/95-CR, al no haber contemplado la
creación ni el aumento de gastos públicos en la Ley del Presupuesto, cuya
iniciativa únicamente corresponde al Poder Ejecutivo, conforme lo prevén los
artículos 78º y 79º de la Constitución, y los artículos 27º y 28º de la Ley 26199;
ni tampoco haber previsto créditos suplementarios, habilitaciones y
transferencias de partidas, cuya iniciativa también es una facultad del Poder
Ejecutivo que se encuentra sujeta al mismo procedimiento previsto para la
aprobación de la Ley del Presupuesto, según dispone el artículo 80º de la Carta
Magna; no ha vulnerado ninguno de los preceptos de la Constitución aludidos,
por lo que no se ha incurrido en alguno de los vicios previstos en el inciso 2º
del artículo 21º de la Ley Orgánica de este Tribunal.
f) Que, asimismo, tampoco se ha vulnerado el
principio de periodicidad anual al que se encuentra sometida la misma Ley del
Presupuesto, y que se desprende del primer párrafo del artículo 77º de la
Constitución y del artículo 11º de la Ley 26199, pues conforme con aquellas el
período de vigencia de la Ley del Presupuesto es anual y coincide con el año
calendario, por lo que la Ley 26637 extiende su vigencia al mismo período en
que rige la Ley 26553.
g) Finalmente, ha de observarse que las
alegaciones en torno a la transgresión de las formas previstas en la Ley 26199,
referidas a la omisión de haberse recabado la solicitud de la opinión del
director general del presupuesto público y la de otros funcionarios, así como
la vulneración del artículo 75 del Reglamento del Congreso, que especifica el
cumplimiento de determinados requisitos a los efectos de ejercitarse la
facultad de iniciativa legislativa por los Congresistas, al no encontrarse
comprendidas dentro del ámbito de aquellas normas que determinan la competencia
o las atribuciones de los órganos del Estado, no forman parte del "bloque
de constitucionalidad", según lo previsto en el artículo 22º de la Ley
Orgánica de este Colegiado, por lo que la evaluación de su alegada vulneración,
es una cuestión que no se encuentra dentro de las competencias asignadas por el
artículo 202º a este Supremo intérprete de la Constitución.
3. Análisis de las cuestiones de fondo:
3. 1.Derecho de Asociación
a) El inciso 13º del artículo 2º de la
Constitución reconoce, concretamente, por un lado, el derecho de asociación,
como atributo de todas las personas, naturales o jurídicas, a asociarse
libremente, sin autorización previa y con arreglo a la ley, con el objeto de
participar en la vida política, económica, social y cultural de la Nación,
conforme se especifica en el inciso 17º del mismo artículo de la Carta. Y, de
otro lado, configura la garantía institucional de la Asociación, como forma de
organización jurídica, constituida como consecuencia del ejercicio del derecho
de asociación, limitado en los fines que se propone, los que no serán de lucro.
Se trata pues, de una organización protegida por la Constitución, que, a
diferencia de los órganos constitucionales, cuya regulación se hace en el
propio texto constitucional, y su desarrollo se deja al ámbito de la ley
orgánica, en ésta la configuración constitucional concreta de ella se ha dejado
al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el respeto del núcleo
esencial de la institución que la Constitución garantiza
b) Pues bien, el petitorio de la demanda
interpuesta se encuentra dirigido a impugnar el segundo párrafo del artículo 4º
de la Ley 26637, por un lado, porque se estima vulnera el contenido esencial de
la asociación en cuanto institución protegida, y de otro, el derecho de
asociación de las personas que libremente quisieran constituir clubes de madres
o comités del vaso de leche. Tal cuestionamiento, proviene del hecho, como
subrayan los accionantes, que por mandato de dicho precepto se facultaría a
organizar y determinar a las municipalidades provinciales y distritales los
clubes de madres o comités del vaso de leche.
c) En primer lugar, es de señalarse que,
cuando el segundo párrafo del artículo 4º atribuye a las municipalidades
provinciales o distritales la facultad de "organizar y determinar"
los clubes de madres o comités del vaso de leche que se encargarán de la
atención al programa, no está confiriéndole la atribución de sustituirse a la
iniciativa individual en la constitución de dichos clubes de madres o comités
del vaso de leche (organizaciones de base, como las denomina la Ley 25307) que
importaría un mandato legal constitucionalmente inválido. Por el contrario,
cuando dicho precepto alude a que los mencionados gobiernos locales
"organizan" y "determinan" los clubes de madres o comités
del vaso de leche, se está refiriendo a las atribuciones que se les ha confiado
para establecer o reformar ciertas reglas, términos y condiciones a las que
necesariamente se deberán de sujetar tales organizaciones, no con el objeto de
reformar su estructura institucional, lo cual significaría una injerencia
intolerable, arbitraria y desproporcionada de un ente extraño a la propia
organización, y por tanto inconstitucional; sino a las condiciones mismas de
acceso a la prestación del programa, cuya administración se les ha confiado.
d) Tal conclusión también se desprende de la
concordancia armónica de los artículos 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley 25307 que, en
general, dispone que las organizaciones de base, entre las que se encuentran
los clubes de madre y los comités del vaso de leche, tienen per se existencia
legal y personería jurídica propia, encontrándose obligadas, a efectos de que
se les reconozca como tales, a inscribirse en los registros públicos regionales
y provinciales, según sea el caso. Más aún, de conformidad con el referido
artículo 2º de esta ley, la inscripción en los registros públicos correspondientes
es un acto meramente declarativo y no constitutivo de su existencia legal y de
su personería jurídica; lo que indudablemente demuestra que la utilización de
los verbos organizar y determinar que utiliza el segundo párrafo del artículo
4º de la Ley 26637 no tiene por objeto facultar a las municipalidades
provinciales o distritales a abolir, modificar, reestructurar o disolver la
estructura de tales organizaciones de base, y vulnerar así, la garantía
institucional de la Asociación o el propio derecho de asociarse.
3.2. Derecho de igualdad
a) Se alega, igualmente, que cuando el
segundo párrafo del artículo 4º de la Ley 26637 dispone que las municipalidades
provinciales y distritales "determinan" los clubes de madres o
comités del vaso de leche que se encargarán de la atención del programa, se
abre la posibilidad de que tales organizaciones de base que no reúnan los
requisitos o condiciones que habrán de desarrollar dichos gobiernos locales, o
los beneficiarios que no se encuentren organizados, serían discriminados en el
acceso a la prestación del contenido del programa del vaso de leche, por lo que
se vulneraría el inciso 2º del artículo 2º de la Constitución, que reconoce el
derecho y el principio constitucional de la igualdad.
b) Pues bien, en primer lugar, se tiene que
rescatar que cuando el párrafo del precepto impugnado persigue que las unidades
ejecutoras presupuestales del programa del vaso de leche, esto es, las
municipalidades provinciales y distritales, fijen el cumplimiento de
determinados requisitos o condiciones a efectos de que puedan acceder a la
prestación de dicho servicio, lo hace con la finalidad, legal y
constitucionalmente válida, que de esa manera se produzca un control legítimo
sobre la forma y el modo en que se emplean las asignaciones económicas que el
Estado autoriza, pues tales unidades ejecutoras del programa del vaso de leche,
al final del año presupuestal, de conformidad con el artículo 82º de la
Constitución, deberán ser supervisadas por la Contraloría General de la
República.
c) En segundo lugar, precisar que, conforme
se prevé en el artículo 1º de la Ley 24059, el programa municipal del vaso de
leche no tiene por objeto asistir a los comités del vaso de leche o los clubes
de madres, que son personas jurídicas, sino a la población materno - infantil,
y, en general, a las personas que requieran de dicho servicio; constituyendo
dichas organizaciones de base no los directamente beneficiados, sino entes que
agrupan, ayudan y canalizan que el programa llegue en forma eficaz a los sectores
más pobres. En consecuencia, no se discrimina en la asistencia del programa a
quienes integran los clubes de madres o comités de leche, pues, conforme se
tiene dicho, la previsión de dicho programa por el Estado está configurado para
atender las necesidades urgentes de las personas naturales a quienes la ley
estima como beneficiarios, independientemente de su pertenencia (o no) a una u
otra organización de base.
3.3. Autonomía administrativa de las
municipalidades
a) Que, del mismo modo, se alega que el
artículo 4º de la Ley 26637, al disponer que "En cada Concejo Distrital se
conformará un Comité de Administración del Programa del Vaso de Leche, aprobado
mediante Resolución de Alcaldía, con acuerdo del Concejo Municipal",
habría vulnerado el artículo 191º de la Constitución, que garantiza la
autonomía administrativa de las municipalidades.
b) El artículo 191º de la Constitución
reconoce la garantía institucional de la autonomía municipal, en tres aspectos
concretos: política, económica y administrativa. Se trata pues, de una garantía
que el constituyente ha querido preservar para las municipalidades,
confiriéndole protección constitucional contra su supresión y vaciamiento de
sustancia, al limitar la intervención de los órganos legislativo y ejecutivo en
la regulación de los asuntos públicos que son de su competencia. Como toda
garantía institucional, la autonomía municipal es susceptible de ser objeto, en
virtud de una ley, de desarrollo, regulación y limitaciones en su contenido,
siempre que ellos se realicen dentro de los limites del orden competencial que
la Constitución prevé y en respeto del contenido esencial de la institución,
que no puede ser alterado.
c) Pues bien, a juicio de este Colegiado, el
artículo 4º de la Ley 26637 no vulnera la autonomía administrativa de las
municipalidades, pues el no impone ni establece un determinado sistema de
organización administrativa conforme al cual han de prestar el servicio del
programa del vaso de leche, sino que se limita únicamente a enunciar la
conformación de un Comité de Administración del citado programa, en términos
tan amplios, de manera tal que les permita, a cada uno de ellos, conjunta o
indistintamente, concretizar entre otros aspectos, aquellos que se refieren a
su composición y las atribuciones de éstos, con el único afán de mejorar los
mecanismos de control y fiscalización por el órgano rector del sistema nacional
de control, conforme se prevé en el tercer párrafo del artículo 33º de la Ley
26553.
En ese sentido también se inscribe el hecho
de que el Comité de Administración del vaso de leche, que prevé el artículo 4º
de la Ley 26637, tenga que ser aprobado por acuerdo del Concejo Municipal,
mediante resolución de alcaldía, es decir, con la libre autodeterminación de
los órganos de gobierno de las municipalidades, y no con la intervención,
instrucción o tutela de alguna institución extra-municipal.
d) Al no tener la garantía institucional de
la autonomía administrativa de las municipalidades el carácter de absoluto,
sino encontrarse sometido a limitaciones, en cuanto órganos del Estado de
carácter vecinal, el órgano legislativo se encuentra en la libertad de dar
formar, acuñar, estructurar y concretizar los términos en los que debe
entenderse tal autonomía, sin que ello importe, naturalmente, que el Estado les
imponga instrucciones y les preste tutela, en la facultad de las
municipalidades de autodeterminación responsable, esto es, en la libertad de
decisión para hacer frente a las tareas que son de su competencia; como, en
efecto, en el caso de autos se ha respetado.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, en uso de las atribuciones que la Constitución y su Ley
Orgánica le confieren,
FALLA:
Declarando infundada, en todos sus extremos,
la demanda interpuesta por treinta y tres congresistas contra la Ley 26637, y
dispuso la publicación de esta sentencia en el diario oficial "El
Peruano".
S.S.
NUGENT
ACOSTA SANCHEZ
DIAZ VALVERDE
REY TERRY
REVOREDO MARSANO
GARCIA MARCELO
VOTO
SINGULAR DEL SR. MAGISTRADO MANUEL AGUIRRE ROCA
Por los sólidos fundamentos de hecho y de
derecho de la demanda, complementados en los correspondientes informes orales,
presentados a la vista de la causa a mi juicio no desvirtuados por los
importantes argumentos, muy dignos de consideración, de la parte demandada; y,
especialmente:
Considerando: Que el servicio del Vaso de
Leche que la ley impugnada pretende modificar radicalmente, ha venido siendo
organizado, promovido, dirigido y supervisado -durante largos años- por los
Concejos Provinciales de Lima y del Callao; que las modificaciones que la Ley
Nº 26637 pretende introducir, no cuentan con el apoyo de dichas comunas, las
cuales, antes por el contrario, las cosideran lesivas a los derechos de
autonomía que la Constitución les otorga en sus artículos 191, 192 y concordantes,
así como en las disposiciones complementarias de la Ley Orgánica de
Municipalidades; Que no es razonable que, de un momento a otro, en forma
improvisada, y de modo inconsulto y unilateral, mediante la ley impugnada, por
consideraciones carentes de mayor sustento técnico, se pretenda arrebatar la
organización, dirección, promoción y supervisión de un servicio tan importante,
que viene funcionando eficazmente, y en contra de su voluntad, a los
correspondientes concejos; Que, además, el trastorno que los cambios, tan
súbitos como profundos, que la Ley 26637 pretende introducir, no sólo tienen
que afectar la prestación del servicio mismo, sino que, por repercusión,
afectan, también, a los órganos creados -y en funcionamiento desde hace largos
años- para su mejor atención, como son los clubes de madres y las coordinadoras
o comités; Que, por otro lado, al otorgarse a los municipios distritales los
derechos de "organizar y determinar los clubes de madres o comités del
vaso de leche ...", surge el grave peligro de que, en ejercicio de los
mismos, se afectan y lesionen los derechos de asociación y contratación
consagrados en el artículo 2º, incisos 13º, 14º y ss. de la Carta Magna; Que
los trastornos inevitales que tales cambios han de originar -habida cuenta de
la ostensible inexistencia de un adecuado régimen transitorio-, no pueden sino
afectar los derechos fundamentales de los destinatarios finales del servicio,
esto es, en último análisis, de la persona humana, cuya defensa constituye el
fin principal del Estado, de conformidad con el artículo 1º de la Constitución,
y la protección de cuya salud está consagrada, así mismo, en el artículo 7º del
mismo cuerpo legal;
Mi voto es porque se declare fundada la
demanda, e inconstitucional, en consecuencia, Ley Nº 26637, que modifica el
Programa Municipal del Vaso de Leche en las provincias de Lima y Callao.
S.S.
AGUIRRE ROCA