S-327
Que, conforme se desprende del petitorio
de las demandas acumuladas en la Acción de Inconstitucionalidad contra el
Decreto Legislativo Nº 817, el objeto de éstas es que se declaren
inconstitucionales diversos artículos de la Ley del Régimen Previsional a cargo
del Estado, por cuanto habrían transgredido a la Carta Magna, bien por la forma
o bien por el fondo.
Exp. Nº 008-96-I/TC
Lima
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los veintitrés días del mes de
abril de mil novecientos noventisiete, reunido el Tribunal Constitucional en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores Magistrados:
Nugent, Presidente,
Acosta Sánchez, Vicepresidente,
Aguirre Roca,
Díaz Valverde,
Rey Terry,
Revoredo Marsano; y,
García Marcelo,
actuando como Secretario Relator(e) el Dr.
José Luis Echaíz Espinoza, emite la siguiente sentencia en la Causa Nº
008-96-I/TC vista en la sede institucional de la ciudad de Lima el día diez de
marzo de mil novecientos noventisiete.
ASUNTO:
Demandas de Inconstitucionalidad acumuladas
por resolución de fecha veinte de diciembre de mil novecientos noventiséis,
interpuestas por 9,941 ciudadanos representados por Maximiliano Cárdenas Díaz y
Jorge Bejar Rivera; 6,622 ciudadanos representados por Jesús Hermes Jerí
Céspedes; 32 señores congresistas; 5,000 ciudadanos Cesantes y Jubilados de
Enapu S.A. representados por Jorge Ruiz Juárez y Pedro Carrasco Narváez; 5,300
ciudadanos representados por Percy Rodríguez Mendoza; contra diversos artículos
del Decreto Legislativo Nº 817, Ley del Régimen Previsional a cargo del Estado.
ANTECEDENTES:
Admitidas por el Tribunal y acumuladas por
resolución de fecha veinte de diciembre de mil novecientos noventiséis, por
cuanto los demandantes acreditaron su legitimación activa, corriéndose traslado
al Congreso de la República y al Poder Ejecutivo habiéndose designado como
apoderados al Señor Congresista de la República Oscar Medelius Rodríguez -
Acuerdo Nº 179-96-I/MESA-CR- y al Doctor Fernando De Trazegnies Granda - R.S.
240-96-JUS-, respectivamente.
Los demandantes fundamentan el pedido de
inconstitucionalidad de diversos artículos del Decreto Legislativo 817 bajo los
siguientes argumentos comunes:
a) Argumentos de Forma
Se afirma que el contenido normativo
incluido en el Decreto Legislativo Nº 817, excede la materia específica que fue
objeto de la delegación legislativa por parte del Congreso de la República. El
Poder Ejecutivo ha transgredido el principio de especificidad en materia de delegación
legislativa consagrado en el artículo 104º de la Constitución Política del
Estado dado que incluye contenidos normativos no autorizados por la ley de
delegación Nº 26557.
El artículo 20º del Decreto Legislativo 817
crea el Tribunal de Administración Pública atribuyéndose competencias
legislativas que la Constitución reservaba en exclusiva al Congreso de la
República, tal como lo señala el inciso 1) del artículo 102º;
Los artículos 26º, 27º y 28º legislan
materia concerniente al ámbito de administración de justicia en tanto que
establecen normas dirigidas a orientar la conducta funcional y la capacidad de
los jueces para resolver cuestiones relacionadas al Decreto Ley 20530,
imponiendo restricciones a la actuación de los jueces en las causas relacionadas
con el citado decreto ley, restricciones que son materia de la Ley Orgánica del
Poder Judicial; asimismo, la Segunda Disposición Complementaria modifica la
mencionada Ley Orgánica y de conformidad con el artículo 101º inciso 4) y 104º
de la Constitución, no pueden delegarse materias relativas a las leyes
orgánicas;
La Segunda Disposición Complementaria al
facultar a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial a crear las instancias
judiciales especializadas necesarias para la aplicación del Decreto Legislativo,
modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial.
La Novena Disposición Complementaria deroga
la Ley Nº 10772 y demás normas complementarias relativas al régimen previsional
que corresponde a los ex-trabajadores de las ex-Empresas Eléctricas Asociadas (ex
- ELECTROLIMA) y de la Compañía Nacional de Tranvías, llegando a declarar -con
pretendidos efectos retroactivos- nulos y sin valor legal, los acuerdos y
resoluciones que extendieron los alcances de la indicada ley.
Además se excede la delegación cuando elimina
el plazo de prescripción legal establecido por el artículo 110º del Texto Unico
Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos para
que el Estado anule sus propias resoluciones.
La Ley autoritativa faculta a que se legisle
en la imposición de un tope máximo a las pensiones comprendidas en el Decreto
Ley 20530; sin embargo, el Decreto Legislativo 817 creó una nueva e integral
ley previsional, incluso la denominó "Ley del Régimen Previsional a Cargo
del Estado", la cual recrea toda la legislación en materia previsional,
desconociendo por completo las leyes anteriores que están respaldadas por la
actual Constitución en su Primera Disposición Final.
El Procurador Ad-hoc del Poder Ejecutivo
señala:
En cuanto al artículo 20º del Decreto
Legislativo 817 que crea el Tribunal de Administración Pública, precisa que las
facultades delegadas no están circunscritas en términos de poderes o sectores
del Estado sino a una materia respecto de la cual se pueden dar normas que
regulen diversos aspectos o sectores, es una mera instancia administrativa que
permite un mejor conocimiento de la situación conflictiva cuyas decisiones
pueden ser siempre discutidas ante el Poder Judicial. No se ha establecido
jurisdicción sino solamente una forma administrativa de dar mejor atención a
los reclamantes.
En cuanto a los artículos 26º, 27º y 28º de
los cuales se afirma que legislan materia concerniente al ámbito de
administración de justicia y debieron ser tratadas en la Ley Orgánica del Poder
Judicial puesto que no se trata de materia delegable; en relación al artículo
26º, se trataría en todo caso de una redundancia dado que los jueces siempre
deben resolver de acuerdo a la Constitución y a las leyes; al artículo 27º los
impedimentos de los jueces están normados por el Código Procesal Civil que no
es una ley orgánica, agregar este impedimento no es violar la autonomía e
independencia del Poder Judicial sino por el contrario asegurarlas, la norma
citada no está modificando los requisitos para ser juez sino simplemente crea
una presunción de interés de parte en el proceso y, por consiguiente establece
un impedimento más para conocer ciertos casos. Todo lo que se hace es añadir un
impedimento a los que contemplan los artículos 305º y 307º del Código Procesal;
al artículo 28º éste se limita a las exigencias presupuestales, nadie puede
pretender que el Estado pague al margen del Presupuesto. De manera que legislar
sobre este punto es facilitar la aplicación y el funcionamiento eficiente del
régimen de pensiones.
Respecto a la Segunda Disposición
Complementaria se aduce que incursionaría en el área de la Ley Orgánica al
facultar a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial para crear instancias
especializadas. En este punto no estamos ante una competencia exclusiva de una
ley orgánica, y no podemos estarlo porque si el propio Poder Judicial no
pudiera crear en su interior salas especializadas y requiriera cada vez una
modificación de su Ley Orgánica para hacerlo, no habría manera de organizar
seriamente la administración de justicia; es por ello que la propia Ley
Orgánica facultó en su artículo 80º inciso 18) a la Sala Plena de la Corte
Suprema para crear y suprimir Distritos Judiciales, Salas y Juzgados, cuando
así lo requiera para la rápida y eficaz administración de justicia. La misma
Ley orgánica, en su artículo 82º incisos 28) y 29) establece como atribuciones
del Concejo de Gobierno del Poder Judicial las de proponer a la Sala Plena la
creación de Salas Superiores y la creación y reubicación de Salas y Juzgados
especializados. Estas facultades fueron más tarde encargadas a la Comisión
Ejecutiva del Poder Judicial en virtud de la Ley Nº 26546, por todo ello no
existe ningún impedimento legal para que el Decreto Legislativo 817 inste al
Poder Judicial para ejercer esas facultades y proceda a crear instancias para
resolver mas rápidamente y mejor los casos de previsión social. El Decreto
Legislativo se limita a ratificar esa facultad que ya tenía por efecto de su
propia Ley Orgánica y demás disposiciones sobre la materia.
En lo que respecta a la Novena Disposición
Complementaria que deroga la Ley Nº 10772 se trata de una materia directamente
comprendida en la facultad legislativa y no puede ser objetada. Sus efectos no
son hacia el pasado sino hacia el futuro: a partir de la fecha no se admiten
nuevas incorporaciones a ese régimen. No cabe duda que quienes estaban
incorporados desde antes y tenían un derecho legalmente adquirido, lo mantienen
sin problema alguno.
Respecto al plazo de prescripción
establecido en el artículo 110º de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos, cabe precisar que no es una norma constitucional; por
consiguiente, la supresión de ese plazo en una cierta área de la actividad
administrativa del Estado no constituye per se violación constitucional alguna,
la mencionada ley tampoco es ley orgánica, por lo que su modificación para un
aspecto específico dentro del área de materias delegadas no se encuentra
prohibida por el segundo parágrafo del artículo 104º de la Constitución.
El apoderado del Congreso señala que:
La Ley Nº 26557 señala como materia
específica de la delegación el régimen de pensiones, aplicable al personal de
los organismos e instituciones de los volúmenes de 1 al 6 de la ley de
presupuesto, señalando además que ese régimen debe establecer como tope el
sueldo de un Congresista, por lo tanto y como puede apreciarse en el Decreto
Legislativo 817, al normar el régimen previsional de todo el personal activo y
cesante de todos los organismos regulados por la Ley General de Presupuesto no
ha desbordado la ley autoritativa, se ha mantenido en la materia precisa sobre
la que se le otorgaron facultades, por lo tanto, en ese extremo la ley
cuestionada es absolutamente constitucional.
En cuanto al artículo 20º del Decreto
Legislativo 817 que crea el Tribunal de Administración Pública, éste forma
parte del sistema previsional, esto es del régimen de pensiones, no es
exactamente un órgano jurisdiccional sino que reemplaza al anterior "Tribunal
del Servicio Civil", es la "última instancia administrativa respecto
de las reclamaciones y controversias que versen sobre derechos y deberes
previsionales de los servidores públicos", si no existiera, los servidores
públicos que se rigen por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, caerían
en una indefensión de sus derechos frente a su empleador, esto es el Estado.
Respecto a los artículos 26º, 27º y 28º de
los cuales se afirma que legislan materia concerniente al ámbito de
administración de justicia, son perfectamente constitucionales, no legislan
sobre aspectos del ámbito judicial, no violan los principios y derechos de la
función jurisdiccional; en relación al artículo 26º, es señalar una
responsabilidad más a las ya contenidas en el artículo 201º del Texto Unico
Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, lo que no implica modificarla
sino tomar como base el inciso 10) del referido artículo. Además, el artículo
26º precisa el delito que se cometería al violar esta responsabilidad, debido a
que el artículo 200º de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece en su
segundo parágrafo que los miembros del Poder Judicial "son igualmente
responsables por los delitos que cometan en el ejercicio de sus
funciones"; el artículo 27º tiene como sustento el inciso 7) del artículo
196º y el inciso 10) del artículo 177º del Texto Unico Ordenado del la Ley
Orgánica del Poder Judicial estableciendo una prohibición más a los Magistrados
que las ya contempladas, una incompatibilidad adicional.
En lo que respecta a la Novena Disposición
Complementaria está dictada en el marco de las facultades delegadas, porque
parte de la función legislativa es la de modificar o derogar normas de igual o
menor rango constitucional que estén directamente vinculadas a la materia que
se está legislando.
Al artículo 109º de la Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos señala que en cualquiera de los
casos enumerados en el artículo 43º relativo a la nulidad de pleno derecho de
actos administrativos dictados de manera contraria a la Constitución y a las
leyes, y los que contengan un imposible jurídico, podrá declararse de oficio la
nulidad de resoluciones administrativas, aún cuando éstas hayan quedado
consentidas, siempre que agravien el interés público, con lo que se acredita
que el Decreto Legislativo 817 no es inconstitucional, pues el procedimiento de
declaración de nulidad por parte del Estado, sin término de prescripción, se
encontraría recogido en la mencionada ley de procedimientos administrativos; de
igual forma no opera el término de prescripción de seis meses establecido en el
segundo parágrafo del artículo 110º, pues al concordarlo con el artículo 109º,
el referido término no se aplica cuando de por medio existen dispositivos que
agravian el interés público.
b) Argumentos de Fondo:
1.- Viola el Derecho a la igualdad ante la
ley y no discriminación
El artículo 1º del Decreto Legislativo 817
viola ambos principios, recogidos en el artículo 2º inciso 2) de la
Constitución, excluye de estas mismas reglas a pensionistas de otros regímenes
previsionales también a cargo del Estado, como aquellos sujetos al régimen de
pensiones del personal de las Fuerzas Armadas y Policiales, Decreto Ley Nº
19486 y normas conexas.
Viola el principio de que una pensión ya
otorgada, no puede anularse por mero acto unilateral de la ONP sino por una
sentencia judicial, de conformidad con el artículo 174º de la Constitución
referida a pensiones militares, norma que se aplica por analogía ya que si
existe la misma razón existe el mismo derecho, que no tiene que ser diferente
para el caso de los pensionistas civiles, salvo que pretenda construir y/o
promover una diferencia por razón de las personas.
Una interpretación analógica del artículo
174º no solo es coherente sino que está además respaldada por el artículo 3º de
la Constitución, el mismo que posibilita reconocer el derecho a la seguridad
jurídica que no se concede expresamente al pensionista civil frente a la
seguridad jurídica que sí se concede al pensionista del régimen militar.
Adicionalmente el artículo 139º inc 9) de la Constitución permite extraer una
protección en ese sentido, ya que contrario sensu sino se puede aplicar por
analogía una norma que restrinja un derecho, la analogía si es posible cuando
por el contrario la norma se orienta a reconocer, proteger, o incluso llega a
ampliar, como es precisamente este caso, la esfera de seguridad jurídica del
derecho pensionario ya otorgado.
2.- Se viola el Principio de
Irretroactividad de las Leyes y los Derechos Adquiridos de aquellos Pensionistas
sujetos al Régimen del Decreto Ley 20530
a) Retroactividad
Al pretender la aplicación de las
disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 817 a hechos, situaciones y
relaciones jurídicas producidas antes de su entrada en vigencia, entra en franca
colisión con el precepto constitucional contenido en el artículo 103º de la
Constitución.
El principio constitucional de la
irretroactividad de una ley contiene la prohibición de no aplicar una ley nueva
a hechos y/o supuestos agotados o consumados con anterioridad a dicha ley,
nacidos u ocurridos bajo el amparo y esfera de la aplicación de la ley antigua.
El mandato es claro y su aplicación no admite dudas en su ejecución; sin
embargo el tercer parágrafo del artículo 4º ordena que los derechos otorgados
con anterioridad a la vigencia de dicha ley se sujetan a lo dispuesto por dicho
dispositivo legal y a los estatutos de la ONP. No hay término medio cuando se
trata de aplicación en el tiempo de la ley: o rige hacia el futuro como manda
la Constitución, o rige hacia el pasado como lo establece el tercer parágrafo
del artículo 4º. En este caso no se trata de aplicación inmediata de la ley,
pues ello significaría que la nueva ley debe aplicarse sobre los hechos que
ocurran durante su vigencia, pero no sobre hechos ya agotados o consumados con
anterioridad, los cuales incluso han originado derechos ya obtenidos bajo las
condiciones exigidas por las leyes anteriores vigentes inmediatamente a su
ocurrencia.
b) Derechos Adquiridos
La Constitución en su Primera Disposición
Final y Transitoria recoge la tesis de los derechos adquiridos, calificados en
la doctrina como aquellos que "han entrado en nuestro patrimonio, que
hacen parte de él, y de los cuales ya no puede privarnos aquel de quien los
tenemos"; al dictarse la mencionada norma constitucional se quiso
establecer de forma indubitable que, cualquier régimen posterior no podría, en
modo alguno poner en cuestión los derechos obtenidos por servidores públicos o
por los trabajadores privados. El Decreto Legislativo, eludiendo la mencionada
norma, contiene en sus artículos 4º, 5º, 8º, 12º, 13º; asimismo los artículos
7º, 9º, 10º y Sexta Disposición Complementaria incurren en evidente violación.
Peor aún, y a pesar que por mandato expreso del inciso 2) del artículo 26º de
la Constitución se plantea la posibilidad en los artículos 8º y 10º de que un
trabajador activo sujeto al D.L 20530 regule o "venda" dicho derecho
para ser incorporado al Sistema Privado de Pensiones.
El artículo 4º confiere a la ONP la
atribución para recalificar expedientes relativos a derechos previamente
adquiridos y más aún señala que tal facultad es imprescriptible. Tal
irrestricta potestad, genera en el beneficiario una inmensa inseguridad, pues
una situación definitiva se torna en una amenaza permanente en su contra.
El artículo 5º al definir como derechos
legalmente obtenidos los que a criterio del Poder Ejecutivo lo son, desconoce
resoluciones judiciales ejecutoriadas; atentando contra el principio de la cosa
juzgada que norma el artículo 139º inciso 2) de la Constitución Política del
Estado. Como norma declarativa de nulidad se encuentra contra lo establecido en
la Constitución, pues un derecho adquirido y que se disfruta no puede ser
desconocido, sin que la autoridad judicial lo haya declarado así mediante
resolución firme y consentida.
El artículo 8º, norma de gran trascendencia
dado que afecta los derechos adquiridos de los pensionistas y trabajadores,
crea el "Registro 20530" a cargo de la ONP, en el que se obliga a
inscribirse a los pensionistas y trabajadores activos sujetos a dicho régimen
previsional. Teniendo dicho registro carácter constitutivo vulnera el derecho
de los pensionistas que no puedan presentar la documentación pertinente. Esta
inscripción tiene por finalidad la calificación y reconocimiento de los
derechos legalmente adquiridos por esos servidores, para lo cual deberán
presentar la documentación necesaria a la ONP, dentro del plazo, forma y
condiciones que se establecerá por Decreto Supremo; la norma dispone que la
presentación de la documentación o información falsa determinará la pérdida
automática de los derechos previstos en el referido régimen, sin perjuicio de
la aplicación de las penalidades señaladas por la ley.
Los artículos 12º y 13º ratifican la posible
caducidad de los derechos pensionarios, sujetándolos a un trámite
administrativo, cuando, de acuerdo al mandato constitucional los mismos se
reconocen, sin condicionamiento alguno. El artículo 12º señala que el
beneficiario del régimen del Decreto Ley 20530 que no haya solicitado su
inscripción en el plazo señalado, perderá el derecho al pago de su pensión; la
inscripción en el Registro constituye un mecanismo de revisión administrativa
de los derechos pensionarios adquiridos, pues conforme al artículo 13º del Decreto
Legislativo 817, la ONP sólo inscribirá a los pensionistas "una vez
comprobados sus derechos legalmente obtenidos". En tal caso, les emitirá
una Constancia de Reconocimiento de Derechos (CRD), que constituirá la única
certificación válida de derechos previsionales dentro del régimen del DL 20530.
c) Se viola el derecho a una pensión de
cesantía nivelable - topes
El segundo parágrafo del artículo 7º atenta
contra lo dispuesto en la Primera Disposición Final de la vigente Constitución,
dado que ésta no solo se refiere a lo normado por el Decreto Ley 20530, sino al
conjunto de normas modificatorias, ampliatorias que se han dictado, desde que
éste se promulgó, entre éstas se encuentra la Ley Nº 23495 y su reglamento, el
Decreto Supremo 0015-83-PCM, normas que regularon el derecho a la nivelación y
homologación que tienen las pensiones que perciben los cesantes comprendidos en
el D.L 20530, ley dada dentro del marco establecido por la Octava Disposición
Transitoria de la Constitución de 1979 que en forma genérica preveía este
derecho, dejándolo regulado por ley especial. Es así como la Ley Nº 23495 fijó
como únicos requisitos para que la pensión goce de nivelación que: a) se
determine el cargo u otro similar al último cargo que prestó servicios el cesante
o jubilado; y b) se efectúe con los haberes de los servidores públicos en
actividad de las respectivas categorías. No se estableció ningún requisito más;
sin embargo, el Decreto Legislativo 817º introduce nuevos requisitos, además de
los ya previstos, que son de difícil, sino de imposible cumplimiento, como que
se practique la nivelación y homologación, el cesante sea: a) de igual régimen
laboral -como el actual gobierno se ha dedicado a transferir al sector privado
todo su aparato empresarial, o a variar el régimen existente en tales empresas.
de público a privado, es de suponer que llegado el momento no va a existir la
condición de trabajador activo público que permita tomarse como índice
comparativo para nivelar las pensiones de los cesantes.- b) de igual régimen
previsional -lo que significa que el trabajador activo debe pertenecer
necesariamente al régimen del DL 20530 y no a otro régimen previsional, a fin
de que sirva como pauta de nivelación de pensiones.- c) de igual entidad;
ampliar los requisitos que fueron establecidos por la ley Nº 23495 y que están
consagrados en la Primera Disposición de la actual Constitución hasta volver
imposible la nivelación homologación de la pensión, es atentar en forma frontal
con la referida norma constitucional, pues se busca que las pensiones queden
congeladas en el monto y en el tiempo, creando así un mecanismo de nivelación
relativa.
El mismo precepto indica que si ello no es
posible, se aplicará un mecanismo de reajuste de las pensiones que queda sujeto
al arbitrio, libre y exclusivo, de la ONP, siempre y cuando observe los
principios de equidad y equilibrio presupuestal, la disponibilidad de recursos,
las conclusiones de los estudios actuariales que realice y la opinión favorable
de las Direcciones Generales del Presupuesto Público y del Tesoro Público,
pudiendo establecer límites no determinados por la ley.
El Decreto Ley 20530 y la Octava Disposición
General y Transitoria de la Constitución de 1979 otorga a quienes han prestado
servicios al Estado durante mas de 20 años, el derecho a una pensión de
cesantía nivelada con los haberes de los trabajadores en actividad de las
respectivas categorías.
La Constitución de 1993 ha consagrado,
además, el respeto a los derechos adquiridos en materia pensionaria con lo
establecido en su Primera Disposición Final y Transitoria; este principio se
aplica a los casos de sucesión normativa peyorativa o de derogación de una
norma a cuyo amparo se obtuvo una condición mas beneficiosa que la establecida
o suprimida por una norma posterior y consiste en que el titular del derecho o
beneficio adquirido en virtud de la norma derogada, lo conservará, no siéndole
aplicable la norma posterior peyorativa o menos beneficiosa; por consiguiente,
de acuerdo con la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución
Vigente la octava Disposición General y Transitoria de la Constitución de 1979
y las normas legales y reglamentarias, bajo las cuales los pensionistas del
régimen del Decreto Ley 20530 adquirieron su derecho a pensión renovable y
nivelada, tienen efectos ultractivos para dichos pensionistas, siendo, por
ello, aplicables para todo lo concerniente al contenido, alcances y, en
general, el ejercicio de aquel derecho.
La Octava Disposición General y Transitoria
de la Constitución de 1979 confiere jerarquía constitucional al derecho de los
pensionistas del Estado a la Pensión homologada y nivelada, modificando las
condiciones y requisitos para su adquisición establecidos por el Decreto Ley
20530, y deroga la posibilidad de imponer un tope a dichas pensiones en las
leyes anuales de presupuesto, previsto por el artículo 57º de dicha ley; en
otras palabras: la unida de medida y referencia obligatoria para determinar la
pensión del cesante es la remuneración del servidor en actividad, y el derecho
de aquel consiste en que el monto de su pensión sea igual a la remuneración de
éste, debiendo, a tal efecto, incrementarse, cada vez que se reajuste ésta. En
tal sentido, el único límite o TOPE a que puede sujetarse la pensión de
cesantía es el que resulta del monto de la remuneración del trabajador activo,
ya que, obviamente, aquella no puede ser superior a esta. Pero, tampoco,
inferior, pues la ley, establece que deben ser iguales.
Si bien el artículo 57º del Decreto Ley
20530 determinó que por ley del presupuesto nacional se podía imponer topes a
las pensiones, también es el hecho de que con la Ley 23494 esta disposición
quedó "inoperativa" al disponer la norma legal en comentario que las
pensiones con más de 20 años de servicios, gozaban del derecho de nivelación y
homologación, que significa que la pensión del cesante debe ser igual a la
remuneración de un trabajador activo, con lo que se indica expresamente que el
único tope existente a la promulgación de la Constitución de 1993, era el
sueldo de un trabajador activo del mismo cargo y categoría que tuvo el jubilado
al cesar. Por lo que para modificar, este mandato necesariamente se tendría que
recurrir a la reforma constitucional observando los mecanismos que la Carta
Magna establece.
3. Se viola el principio Constitucional de
Cosa Juzgada y el Principio de Definitividad de las Resoluciones
Administrativas.
Prescripción - cosa juzgada
El artículo 4º del Decreto Legislativo 817:
1) concede facultades extraordinarias a la Oficina de Normalización Previsional
(ONP) para declarar la nulidad administrativa de derechos que, como las
pensiones sólo pueden retirarse por sentencia emanada de órgano jurisdiccional
competente, tal y conforme lo establece el artículo 174º de la Constitución,
principio aplicable analógicamente a los pensionistas de los demás regímenes
pensionarios a cargo del Estado;
2) establece que la ONP tiene facultades "imprescriptibles" para
declarar nulos "de pleno derecho" los actos que hubieren reconocido
en el pasado derechos pensionarios en el marco de la 20530; sin embargo y de
acuerdo a lo establecido por el artículo 139º inc. 13) de la Constitución, la
prescripción produce los efectos de cosa juzgada, esto significa que cualquier
acto público o privado o resolución administrativa o judicial que otorgue o
reconozca un derecho, y que no sea cuestionado en el plazo de ley, no puede ser
posteriormente cuestionado o modificado porque entonces se estaría violando los
efectos de inimpugnabilidad, inmutabilidad y coercibilidad de la cosa juzgada,
establece además la prohibición de revivir procesos fenecidos con resolución
ejecutoriada;
3) ignora lo dispuesto en el artículo 2001º inciso 1) del Código Civil que
establece que "la acción de nulidad de los actos jurídicos en sede
judicial prescribe definitivamente a los 10 años de producidos éstos",
cuanto el artículo 110º del Decreto Ley 26111 o Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos que establece que, en sede administrativa, el
plazo de prescripción de esta misma facultad para anular las resoluciones
prescribe a los 6 meses de ser expedidas éstas, si de lo que se trata es de
modificar las normas vigentes al respecto en el Código Civil o en la Ley de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos, el Poder Ejecutivo habría
excedido nuevamente la materia específica de la delegación legislativa por
parte del Congreso, lo que acarrearía su inconstitucionalidad.
4) Esta facultad imprescriptible atenta contra la intangibilidad de los
derechos adquiridos. Tal irrestricta potestad genera en el beneficiario una
inmensa inseguridad, pues una situación definitiva se torna en una amenaza
permanente en su contra.
La cosa administrativa que causa estado, no
puede volver a ser revisada en sede administrativa, sólo lo puede ser en la vía
judicial, nadie se opone a que las incorporaciones al régimen de pensiones del
Decreto Ley Nº 20530 que hayan sido en contravención a normas expresas, sean
declaradas nulas; lo que es ilegal y abusivo es que sea la sede administrativa,
la ONP, quien lo dictamine, resuelva y ejecute la nulidad, el Poder Judicial
como órgano del Estado encargado de resolver, si el acto de incorporación es
nulo o no, lo que significa que las partes sean oídas, aporten sus pruebas y
hagan uso de los recursos impugnativos que las ley procesal les franquea y que
luego de todo ello, se resuelva la controversia.
El derecho legalmente obtenido, solo puede
ser declarado nulo conforme a lo dispuesto por el artículo 43º del TUO de la
ley de normas generales de procedimientos administrativos, que establece las
causales que vician de nulidad de pleno derecho a los actos administrativos,
estando la autoridad administrativa facultada para obrar de oficio, incluso
cuando las resoluciones respectivas hubieren quedado consentidas. No obstante
esta facultad esta sometida a un plazo de prescripción que el artículo 110º de
la misma norma señala en 6 meses a partir que las resoluciones administrativas
hayan quedado consentidas; vencido este plazo, la administración carece de
facultad para declarar la nulidad de sus propias resoluciones, debiendo acudir
al poder judicial para obtener dicho pronunciamiento, cuando el interés público
haya sido agraviado.
La facultad dada a la ONP para declarar de
oficio, la nulidad de las incorporaciones y reincorporaciones al régimen del
Decreto Ley 20530, que a su criterio se hayan producido con infracción a la ley
y el Decreto Legislativo 763 y que dicha facultad sea imprescriptible vulneran
el artículo 148º de la Constitución que reconoce el principio de definitividad
de las resoluciones administrativas al señalar que "las resoluciones
administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la
acción contencioso administrativa" esta norma que no diferencia entre la
impugnación deducida por el ciudadano o la administración, acredita que nuestra
carta política descarta la posibilidad de la "provisionalidad" o
"no definitividad" de los actos y resoluciones administrativas; por
otro lado se vulnera, además, el principio de irretroactividad de la ley consagrado
en el artículo 103º de la Constitución, al darle dicho efecto a la ley, toda
vez que las resoluciones administrativas de reconocimiento de servicios y
otorgamiento de pensión, no pueden ser anuladas o revocadas una vez
transcurrido el plazo de prescripción para que la Administración ejerza esa
facultad, el cual, según el artículo 110º del TUO de la Ley de Normas Generales
de Procedimientos administrativos es de seis meses.
4.- Violación a los principios y derechos
que corresponden a la función jurisdiccional
El Artículo 26º viola la independencia del
Poder Judicial consagrada en el artículo 139º inciso 2) dado que prohibe a los
jueces expedir resoluciones judiciales que "contravengan las normas y
principios establecidos en la presente ley bajo responsabilidad de incurrir en
el delito tipificado en el artículo 418 de CP. Se ordena que ningún juez puede
resolver contra lo dispuesto en dicho DL bajo sanción (o amenaza) de ser
destituido y procesado penalmente; asimismo el precitado artículo constitucional
establece que ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el
órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones, esto es
concordante con lo establecido en el artículo 4º del D.L 757, Ley Orgánica del
Poder Judicial.
La mencionada norma es redundante en la
medida que su contenido no constituye una novedad en el sistema jurídico
peruano. Es obvio que la inclusión de este artículo constituye una presión
sobre los magistrados, a fin que no hagan uso del control difuso de constitucionalidad,
consagrado en el artículo 138º de la Constitución. Dicha disposición constituye
una interferencia del Poder Ejecutivo en el Poder Judicial con la clara
intención de limitar el control de constitucionalidad que los jueces deben de
ejercitar sobre las leyes. La norma constituye una imposición de criterios
imperativos a los jueces para la aplicación de la ley, dando aparente prioridad
al DL sobre la propia constitución vulnerando el artículo 51º de la
Constitución.
El artículo 27º del Decreto Legislativo
viola artículo 139º inc. 2) de la Constitución, cuando se prohibe a los jueces
actuar o conocer en procesos relacionados a la aplicación del régimen
pensionario del Estado por el solo hecho sean sujetos de la 20530 o que lo
estén su cónyuge o ascendientes, establece causales de incompetencia que no han
sido previstas en la ley orgánica ni en CPC, mucho menos por la ley
autoritativa 26557. Se presume que si el juez no es retirado del proceso
prevaricará viola la autonomía e independencia del Poder Judicial y el derecho
a la tutela judicial efectiva; asimismo viola el principio constitucional de
coordinación entre los órganos de poder, traducido entre otros, en el mandato
constitucional de que el ejecutivo debe cumplir y hacer cumplir las resoluciones
judiciales.
El artículo 28º interfiere en el ejercicio
de las funciones jurisdiccionales y retraso en la ejecución de las sentencias,
retarda el cumplimiento de las sentencias que se encontraban pendientes de
ejecución, disponiendo que las mismas sólo se cumplirán a partir del año
siguiente. La 1era. Disposición ordena la suspensión de los procesos judiciales
en tanto que la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial establezca los
procedimientos pertinentes. Estas Disposiciones vulneran el artículo 139º inc 2).
El texto de este artículo y segundo parágrafo de la 1era. disposición
complementaria del DL difieren ejecución de los procesos y eventualmente
desconocer las decisiones judiciales si luego el derecho pensionario reconocido
recalificado negativamente por la ONP y en consecuencia anulado.
Primera Disposición Complementaria
constituye un atentado contra el debido proceso, viola este principio regulado
por el inc 3) del artículo 139º de la Constitución, este principio implica que
la causa sea resuelta ante el órgano jurisdiccional permanente del Estado,
legítimamente constituido. Se trata del derecho de las personas a ser juzgadas
dentro de la jurisdicción que con anterioridad ha previsto la ley. Se veda el
nombramiento de los tribunales con posterioridad al hecho -ex post facto- para
juzgar determinadas causas así como proscribe el juzgamiento por comisiones
nombradas especialmente para el caso o delegación. Igualmente, no pueden
establecerse procedimientos distintos a los previamente establecidos por la ley.
El Decreto Legislativo desvía los procesos
del juez natural. El derecho al juez natural - aquel que determina
enfáticamente que nadie puede ser desviado de la justicia ordinaria, natural
que conforme a la ley de la materia corresponda de modo previo y objetivo.
La Segunda Disposición Complementaria
faculta a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial a crear instancias
judiciales especializadas para la aplicación del DL. Ambos dispositivos
modifican la LOPJ; de conformidad con el artículo 101º inc. 4) y 104º de la
Constitución, no pueden delegarse materias relativas a las Leyes Orgánicas.
El Procurador Ad-Hoc nombrado por el Poder
Ejecutivo y el apoderado del Congreso de la República al absolver el traslado
de la demanda afirman que:
1.- Con respecto a la violación de los
derechos a la igualdad ante la ley y no discriminación
El Procurador Ad-hoc del Poder Ejecutivo
señala:
Esta observación no se orienta a declarar la
inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 817 sino, más bien, a promover que
se incluya a policías y militares a fin de equipararlos a las restricciones
porque ellos serían, a juicio de los demandantes, unos privilegiados, los
demandantes deben tener presente que el principio aludido es de igualdad
"ante" la ley y no el de igualdad de leyes. La Constitución,
recogiendo un sagrado principio democrático del Estado de Derecho, exige que la
misma ley sea aplicada a todos de la misma manera; pero no que todos tengan la
misma ley.
Lo que violaría el principio de igualdad
ante la ley es que el Decreto Legislativo 817 se aplicara de una forma a unos y
de otra forma a otras (la misma ley) sin que existan diferencias en las
situaciones en que unas y otras personas se encuentran.
Los demandantes consideran que la diferencia
entre el régimen pensionario policial -militar y el régimen estatal de
pensiones no respeta el principio de igualdad ante la ley, importa destacar
aquí que el principio aludido es el de igualdad "ante" la ley y no
igualdad de leyes-, cabe precisar que la analogía está completamente fuera de
lugar ya que la norma del artículo 174º se refiere a una situación concreta,
perfectamente delimitada por la Constitución y que no puede ser ampliada a
otros campos que ella no contempla, no hay desigualdad alguna sino leyes
diferentes para situaciones diferentes. La objeción de los demandantes parece
dirigirse contra la Constitución en este caso, antes que contra el Decreto
Legislativo.
El apoderado del Congreso señala que:
No se violan los principios derechos
constitucionales de igualdad ante la ley y no discriminación, el hecho de que
coexistan dos sistemas especiales uno para el personal militar y policial y
otro para los comprendidos en el régimen del Decreto Ley Nº 20530, no significa
que se esté legislando con desigualdad, cada uno de ellos tiene un fondo
distinto uno administrado por la Caja Militar Policial y otro por el Tesoro
Público, por lo demás estos sistemas han coexistido con anterioridad al Decreto
Legislativo 817.
La Constitución Política prevé un régimen
especial para el caso de los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas
Policiales, por el cual se regulan por sus propias leyes, de conformidad con el
artículo 168º de la Carta Fundamental; en cuanto al artículo 174º de la
Constitución, es de resaltar que alude a la equivalencia de pensiones entre
oficiales de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales, "no estableciendo
ninguna atingencia a desigualdad legal entre civiles y militares".
2.- Respecto al Principio de
Irretroactividad de las leyes, a la intangibilidad de los derechos adquiridos,
la imposición de topes
Procurador Ad-hoc del Poder Ejecutivo
a) Retroactividad
El Decreto Legislativo 817 no viola la
garantía constitucional de la irretroactividad de las normas, la objeción de
los demandantes está vinculada al llamado respeto de los derechos adquiridos.
La pretendida violación constitucional
argüida se refiere a la facultad de la ONP para revisar los expedientes sobre
reconocimiento y calificación de los derechos pensionarios correspondientes al
régimen del Decreto Ley Nº 20530 y abrir un registro en el que deberán
inscribirse todos aquellos que tengan derechos legalmente adquiridos, se afirma
que esta facultad incurre en retroactividad y, por consiguiente, se viola los
derechos adquiridos de los pensionistas, en tal caso llama la atención la
defensa de los demandantes de los derechos fraudulentos, porque es preciso
señalar que los derechos legalmente adquiridos nadie los discute y se seguirán
gozando sin problema.
b) Derechos Adquiridos
Con relación a los derechos adquiridos, es
verdad que la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución
vigente establece que todo nuevo régimen social obligatorio en materia de
pensiones no puede afectar los derechos que correspondan conforme a los
Decretos Leyes 19990 y 20530; sin embargo cabe destacar que el Decreto
Legislativo 817 no crea un nuevo régimen social pensionario sino que se limita
a consolidar, concordar y establecer normas de control de la legalidad del
otorgamiento de beneficios del Decreto Ley 20530 y normas complementarias. Por
consiguiente, no estamos ante el supuesto de la Primera Disposición Final y
Transitoria, sin embargo, si este fuera el caso su simple lectura muestra que
los demandantes olvidan algo esencial: esta norma no reconoce todos los
derechos pretendidamente adquiridos conforme a los Decretos Leyes 19990 y 20530
sino solo aquellos que lo hayan sido legalmente. Por consiguiente, hay dos
condiciones a tal reconocimiento: que hayan sido obtenidos y que lo hayan sido
legalmente.
c) Se viola el derecho a una pensión de
cesantía nivelable sin topes:
Cabe señalar que el tope -al que hace
referencia la Sexta Disposición Complementaria del Decreto Legislativo 817- ha sido
determinado por la ley 26557, expedida por el Congreso, en el inciso tercero de
su artículo 2º. Por consiguiente, dado que la demanda se dirige contra el 817 y
no contra le ley 26557 -cuya constitucionalidad no ha sido objetada-, el
Tribunal no puede pronunciarse sobre esa materia.
Si pese a ello el Tribunal juzgara que este
punto es materia de la presente acción, cabe anotar que carece de todo
fundamento. Los demandantes fundamentan su posición en una aplicación
anacrónica de los mandatos constitucionales y en una interpretación
distorsionada de la teoría de la irretroactividad. Ante todo se pretende
invocar la Constitución de 1979 para fundamentar derechos hoy en día, cuando
hace más de tres años nos rige una nueva Constitución y la de 1979 está derogada,
una ley derogada ya no es ley, por consiguiente, no se puede incoar una norma
que legalmente ya no es norma para pretender la ilegalidad de otra norma que si
lo es. Pero además la Octava Disposición General y Transitoria de la
Constitución de 1979 ni siquiera forma parte del cuerpo permanente de la misma
sino que regula situaciones relativas al cambio entre esa Constitución y la de
1936; lo que carece de toda vigencia actualmente.
Por último, la citada norma dispone que el
llamado derecho de nivelación rige sólo por el término de 10 ejercicios, a
partir del lº de enero de 1980. Por consiguiente desde el 1º de enero de 1990
-es decir, tres años antes de la entrada en vigencia de la actual Constitución-
el valor constitucional de esa regla que ordenaba la nivelación ha caducado por
mandato de la misma Constitución que le dio origen y que estaba vigente hasta
después que tal derecho constitucional desapareció.
El Apoderado del Congreso:
a) Derechos Adquiridos
El objeto materia del derecho laboral es
diferente del de Derecho Previsional, el derecho de trabajo es el conjunto de
normas destinado a regular la relación jurídica por la cual una persona natural
denominada trabajador, se obliga libremente a ejecutar una obra o a prestar un
servicio a otra persona natural o jurídica llamada empleador, bajo su dirección
o dependencia, mediante el pago de una remuneración periódica; de otro lado el
Derecho a la Seguridad Social es el conjunto de normas destinado a regular los
esfuerzos de una sociedad, con la finalidad de prevenir los riesgos sociales y
reparar sus efectos, para ello se exige el cumplimiento estricto de las
formalidades establecidas a fin de acogerse o beneficiarse con las prestaciones
provenientes de la seguridad social.
Nuestra actual Constitución recoge este
criterio en su Primera Disposición Final y Transitoria, por tal razón que la
Décima Disposición Complementaria del Decreto Legislativo 817 precisa que los
aspectos relativos a regímenes previsionales en general, no son de naturaleza
laboral sino de seguridad social.
Respecto de la teoría de los derechos
adquiridos cabe anotar que no tiene fundamento constitucional, es decir ni la
actual Constitución Política de 1979 ni la vigente carta la recogen, lo que
sucede es que se relaciona erróneamente la teoría de los derechos adquiridos
con el artículo 57º de la primera o el artículo 26º inciso 2) de la
Constitución actual, referida a la irrenunciabilidad de derechos reconocidos
por la Constitución y la ley en favor de los trabajadores, teoría que por lo demás
constituye principio de derecho laboral.
Lo que propugna la teoría de los derechos
adquiridos, es que la norma, bajo la cual el derecho se incorporó al patrimonio
personal, continúe rigiendo aunque en el trayecto exista un momento en que la
norma es derogada, teoría que no se aplica al caso concreto de las
incorporaciones al Régimen Previsional del Decreto Ley 20530 y demás
modificatorias, toda vez que dichas incorporaciones se efectuaron
contraviniendo la ley; en consecuencia, nuestro sistema jurídico no adopta la
teoría de los derechos adquiridos, sino la de los Hechos Cumplidos tal y como
lo reconoce el artículo III del vigente Código Civil, según la cual la ley
tiene aplicación inmediata a las relaciones y situaciones jurídicas existentes,
entendiéndose como tal las existentes al momento que ella entra en vigor. En
consecuencia la nueva ley empieza a regir las consecuencias de las relaciones
jurídicas preexistentes.
La primera Disposición Final y Transitoria
de la Constitución vigente no se refiere a los actuales regímenes sociales como
son los normados por el Sistema Nacional de Pensiones Decreto Ley 19990 y el
régimen cerrado del Decreto Ley 20530 y el Régimen del Decreto Ley 19846,
Régimen de pensiones del Personal Militar y Policial, sino a nuevos regímenes
sociales distintos a los antes mencionados; el Decreto Legislativo no crea un
nuevo régimen pensionarios, lo contrario, esto es, que si lo crea; resulta
contradictorio lo sostenido por los actores, pues de considerar que el Decreto
Legislativo propone un nuevo régimen social, la acción de inconstitucionalidad,
estaría basada únicamente en la violación de esta Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución y no en la supuesta inconstitucionalidad del
contenido del todo el Decreto Legislativo 817; lo que hace esta Disposición es
establecer que los derechos sociales deben ser legalmente obtenidos, con lo que
este principio del Derecho Previsional es elevado a nivel constitucional.
El artículo 5º del Decreto Legislativo 817
no vulnera para nada la autoridad de la cosa juzgada; es necesario tener
presente la diferencia existente entre la cosa juzgada - pronunciamiento del
órgano jurisdiccional sobre el cual no cabe se interponga recurso impugnativo,
al haberse emitido resolución jurisdiccional en última instancia administrativa
o cuando la parte interesada no la impugnó dentro del plazo de ley - y la cosa
decidida - que es la que emite la Administración Pública y puede ser
contradicha ante el órgano jurisdiccional mediante acción contencioso administrativa.
Lo señalado en el artículo 5º no involucra la cosa juzgada.
El artículo 8º que crea el Registro lo hace
con el objeto de consolidar toda la información relativa al régimen previsional
del Decreto Ley 20530, en vista de que se encontraba de manera independiente en
cada institución pública, generaba pronunciamientos diferentes que no permitían
uniformidad en dicha materia. En cuanto a la presentación de información no se
ajusta a la verdad pues, no es necesario que se presente toda la información
que se declara, pues si la información tiene el carácter de declaración jurada,
es la ONP, el organismo facultado para procesar las solicitudes, comprobando
los derechos legalmente obtenidos, de conformidad con el artículo 13º del
Decreto Ley 817.
En cuanto al argumento de que los artículos
12º y 13º ratifican la posible caducidad de los derechos pensionarios,
sujetándolos a un trámite administrativo, cuando, de acuerdo al mandato
constitucional los mismos se reconocen sin condicionamiento alguno, cabe precisar
que la Constitución no ampara los derechos de manera incondicional, sino que
por el contrario condiciona su validez a que éstos hayan sido emitidos según
los derechos legalmente obtenidos.
b) Se viola el derecho a una pensión de
cesantía nivelable sin topes.
En el marco constitucional en el cual se
expidió el Decreto Legislativo 817 es el de la Constitución Política de 1993
donde no existe "taxativamente" el derecho a la pensión nivelable, si
lo hace con el derecho a la seguridad social, que conforme al texto expreso y
claro de la Constitución se trata de un derecho previsional que debe ser
desarrollado por ley; ella señalará los requisitos y el tipo de pensión a
otorgarse, así como el monto o nivel remunerativo de las pensiones.
El razonamiento inductivo que hacen los
demandantes para concluir demostrando la "constitucionalidad" del
derecho a la pensión nivelable constituye una falacia, por cuanto se utilizan
premisas erróneas para arribar a dicha conclusión.
Es falso que la Octava Disposición General y
Transitoria de la Constitución confiera jerarquía constitucional al derecho de
los actuales pensionistas del Estado a la pensión homologada y nivelada, esta
disposición lo único que hace es modificar uno de los requisitos para percibir
la pensión dentro del régimen del Decreto Ley Nº 20530, el de tener 30 años de
servicio para percibir el beneficio es reducido a 20, pero no modifica lo
referente al tope establecido por el art. 57º de este D.L., y en general ningún
otro aspecto de éste régimen.
Es absolutamente falso que la Primera
Disposición Final y Transitoria de la Constitución de 1993 haya otorgado efecto
ultractivo a la Octava Disposición General y Transitoria de la Constitución de
1979. El efecto ultractivo que alegan los demandantes no es sino, la aplicación
ultractiva de la norma, después que ha sido modificada o derogada; la Primera
Disposición Final y Transitoria de la vigente Constitución, se inicia con la
siguiente frase "Los nuevos regímenes sociales obligatorio" es decir,
la Constitución no hace referencia a los actuales regímenes sociales; el
Decreto Legislativo 817, no crea un nuevo régimen social, es más, hasta la
fecha no se ha creado un nuevo régimen social para los trabajadores públicos en
el Perú.
El Constituyente de 1993 ha dejado claramente
establecida la distinción entre los derechos adquiridos y los derechos
legalmente obtenidos; el principio de condición más beneficiosa pertenece al
derecho laboral.
3.- Con respecto a la violación del
Principio Constitucional de cosa Juzgada y el Principio de Definitividad de las
Resoluciones Administrativas
El Procurador Ad-Hoc del Poder Ejecutivo
señala:
Los demandantes sostienen que las
prescripción crea cosa juzgada y que al declarar el Decreto Legislativo en
cuestión que es posible revisar los derechos mal obtenidos, se estaría violando
la cosa juzgada; cabe recordar que la prescripción propiamente dicha es una
institución de derecho privado y que no existe prescripción en sentido pleno de
los actos de Derecho Público. Por eso, cuando se usa la palabra prescripción en
el Derecho Administrativo, hay que entenderla en sentido débil, simplemente
como vencimiento de un término legal. Y la prueba de que no puede tener ese
carácter de cosa juzgada es que una vez agotada la vía administrativa, siempre
cabe la vía judicial.
Así, cuando el artículo 110º del TUO de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos dispone que la facultad de
la administración para declarar la nulidad prescribe a los 6 meses, de ninguna
manera se está constituyendo es cosa juzgada. Si esa llamada
"prescripción" no es sino un término dado por la ley para ejercer la
facultad de declarar la nulidad, otra ley de la misma jerarquía lo puede
modificar sin que ello implique discrepancia alguna con la Constitución.
La demanda agrega una presunta violación a
la prohibición de revivir procesos fenecidos y ejecutoriados, se plantea que
aquellos derechos que hayan sido reconocidos por sentencia judicial no pueden
ser anulados por acto administrativo; y de esto no cabe duda alguna: la
sentencia judicial constituye cosa juzgada y no puede ser desconocida; los
demandantes utilizan este razonamiento válido para agregarle una ramificación
inválida cuando añaden que la misma situación la tienen aquellos derechos que ya
han sido calificados por la autoridad administrativa, lo que es incorrecto dado
que el procedimiento administrativo no produce cosa juzgada, en consecuencia
los que hayan obtenido fraudulentamente sus derechos y que no tengan una
sentencia judicial que los ampare, están sujetos a una revisión que no implica
retroactividad alguna sino el ejercicio de un principio básico de honestidad
pública.
Se afirma que el parágrafo tercero del
artículo 4º del Decreto Legislativo 817 crea una retroactividad en su aplicación
al señalar que los derechos otorgados con anterioridad se sujetan a lo
dispuesto por dicha ley; al respecto, es posible que la ley no haya sido lo
suficientemente clara en cuanto a su sentido. Sin embargo, una interpretación
adecuada aleja toda duda al respecto: los derechos anteriormente otorgados se
sujetan a dicha ley en cuanto que serán materia de una revisión de la legalidad
de su adquisición, precisamente para cumplir a cabalidad la Disposición Final y
Transitoria Primera de la institución vigente. Pero no cabe duda de que
aquellos que hayan sido legalmente obtenidos con anterioridad quedarán firmes e
intocables.
El Apoderado del Congreso señala:
La interpretación analógica que se hace del
artículo 174º de la Constitución no es correcta, pues dicho artículo se refiere
a un régimen especial en el que para retirar a los titulares los derechos
legalmente obtenidos, deberá efectuarse por sentencia judicial. Lo contrario
significaría que la Constitución estaría convalidando actos ilegítimos, actos
nulos, es decir inexistentes y que para retirarlos habría que recurrir al Poder
Judicial.
Respecto de la imprescriptibilidad de
derechos, no existe artículo constitucional que haya sido violado, la
imprescriptibilidad está directamente relacionada y es consecuencia directa de
un acto nulo, un acto nulo es inexistente, por lo tanto, no se puede alegar la
inconstitucionalidad en esta materia.
El artículo 4º del Decreto Legislativo
autoriza a la ONP al reconocimiento y calificación de derechos pensionarios
legalmente obtenidos, es decir, evaluará todos y cada uno de los expedientes
administrativos que concedieron el derecho a ingresar al régimen del Decreto
Ley Nº 20530, quienes adquirieron el derecho conforme a sus reglas tienen
plenamente garantizado su derecho.
La nulidad de pleno derecho del acto
administrativo, no es una novedad, ni es contrario a la Constitución, está
prevista en el artículo 43º del TUO de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos; La concesión de una pensión a cargo del Estado
es un acto administrativo, y es sobre estos casos que se declarará la nulidad
de pleno derecho, en este sentido, la imprescriptibilidad que se ha establecido
para los actos administrativos no guarda relación con el plazo de prescripción
establecido en el artículo 110º del mismo TUO, ya que este artículo está
referido a resoluciones administrativas. No se debe confundir la resolución
administrativa con el acto administrativo que le dio origen, que si bien son
conceptos relacionados son diferentes, un acto administrativo nulo nunca
existió y jamás dará origen a derechos, por lo tanto puede ser declarado nulo
en cualquier momento, además, el solo transcurso del tiempo no convalida la
nulidad, más aun cuando se trata de normas de Derecho Público y específicamente
de derecho previsional, donde prima el principio de los derechos legalmente
obtenido.
En estos casos no opera el término de
prescripción de 6 meses a que se refiere el artículo 110º del TUO, pues al
concordarla con el artículo 109º del mismo texto, apreciamos que el referido
término prescriptorio no se aplica cuando existen dispositivos administrativos
que agravian el interés público, entendiendo por tal concepto "la utilidad
o conveniencia o bien de los más ante los menos, de la sociedad ante los particulares,
del Estado sobre los ciudadanos".
El Estado mediante la ONP, organismo de la
administración pública, se encuentra ampliamente facultada para revisar
expedientes administrativos y declarar de oficio la nulidad de los actos
administrativos por los cuales se incorpora a servidores públicos al régimen
previsional del Decreto Ley 20530, cuando éstos no hayan observado el
cumplimiento de los requisitos.
En materia administrativa no existe
"cosa juzgada" sino "cosa decidida" o "cosa que causa
estado" y por ello mismo es posible objetarla en sede judicial mediante la
acción contencioso administrativa. La cosa juzgada se da en sede judicial
cuando una sentencia ha alcanzado el status de firme por ser consentida o
ejecutoriada, tornándose de esta manera en irreversible, no pudiéndose volver a
juzgar sobre los mismo hecho a las mismas personas.
4.- Violación de los Principios y Derechos
que corresponden a la Función Jurisdiccional
Procurador Ad-hoc del Poder Ejecutivo.
En la demanda abre dos vías de denuncia de
presuntas inconstitucionalidades: de un lado, la creación de instancias
judiciales especializadas, de otro lado la creación de un Tribunal de
Administración Pública.
La Constitución establece solamente tres
jurisdicciones (artículo 179º inc. 1): la ordinaria o natural y las dos
excepciones que consisten en la militar y en la arbitral; por consiguiente, un
desvió de jurisdicción predeterminada por la ley sólo puede presentarse cuando
se fuerza al justiciable a pasar de una jurisdicción a otra. Pero no hay desvío
de jurisdicción cuando se establecen distintas instancias en el interior de la
justicia ordinaria, particularmente con el propósito de tratar los casos de
manera más especializada.
La creación de un Tribunal de Administración
Pública no constituye una violación de la independencia del Poder Judicial y no
atenta contra el debido proceso; sin embargo, aún cuando la jurisdicción sólo
puede ejercitarse por el Poder Judicial (y, excepcionalmente, por los
tribunales militares y arbitrales), nada impide que antes de llegar la
controversia al Poder Judicial pueda ser vista por instancias administrativas.
Lo fundamental es que estas instancias sean previas y no impidan llevar
finalmente el caso a la jurisdicción natural ante el Poder Judicial.
En el caso de autos, el inc. c) del artículo
24º del Decreto Legislativo 817 establece expresamente que las resoluciones que
expida el Tribunal son impugnables en la vía judicial. Por tanto, no existe
desviación de jurisdicción. Por el contrario su creación contribuye a garantizar
el debido proceso en estas materias porque, de un lado se determina con
claridad cuándo la vía administrativa ha quedado agotada (artículo 23º), de
otro lado, se otorga una garantía adicional al reclamante ya que permite una
doble instancia dentro del mismo proceso administrativo, con la posibilidad de
que sus reclamos sean escuchados y sopesados con todo detalle.
En cuanto a los artículos 26º, 27º y 28º de
los cuales se afirma que legislan materia concerniente al ámbito de
administración de justicia y debieron ser tratadas en la Ley Orgánica del Poder
Judicial dado que no se trata de materia delegable.
Artículo 26º. Se trataría en todo caso de
una redundancia dado que los jueces siempre deben resolver de acuerdo a la
Constitución y a las leyes, el principio de legalidad y constitucionalidad a
que se refiere la norma es una de las piedras angulares de nuestro sistema
jurídico. Se puede decir en todo caso que se trata de una redundancia porque
los jueces siempre deben resolver de acuerdo a la Constitución y las leyes,
pero, redundancia no es sinónimo de violación, por el contrario insistencia en
el cumplimiento de una ley.
Artículo 27º. Los impedimentos de los jueces
frente a los casos concretos que conocen no están normados por la Ley Orgánica
del Poder Judicial sino por el Código Procesal Civil que no es una ley
orgánica, por otro lado, agregar este impedimento no es violar la autonomía e
independencia del Poder Judicial sino, por el contrario asegurarlas, la norma
citada no está modificando los requisitos para ser juez sino simplemente crea
una presunción de interés de parte en el proceso y, por consiguiente establece
un impedimento más para conocer ciertos casos. Todo lo que se hace es añadir un
impedimento a los que contemplan los artículos 305º y 307º del Código Procesal.
Artículo 28º. Se limita a adecuar la
situación a las exigencias presupuestales, a fin de que lo ordenado pagar por
las sentencias judiciales se encuentre provisto de los fondos necesarios en el
Presupuesto de la República. Nadie puede pretender que el Estado pague al
margen del Presupuesto. De manera que legislar sobre éste punto es facilitar la
aplicación y el funcionamiento eficiente del régimen de pensiones.
Primera Disposición Complementaria.- La
objeción central está planteada por los demandantes en torno de la regla que
establece que las sentencias de esta materia serán cumplidas a partir del 1º de
enero del año entrante, este hecho es derivado de que el gasto público está
sometido a un presupuesto y este se aprueba anualmente. No hay, pues otro medio
para que el Estado pague sus deudas que consignándolas en el presupuesto; y,
por consiguiente, el pago tiene que hacerse en el año siguiente. De otro lado,
esto ha sido siempre así y no constituye novedad alguna.
2da Disposición Complementaria, con respecto
a ella se aduce que incursionaría en el área de la Ley Orgánica al facultar a
la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial para crear instancia especializadas,
en este punto no estamos ante una competencia exclusiva de una ley orgánica, y
no podemos estarlo porque si el propio poder judicial no pudiera crear en su
interior salas especializadas y requiriera cada vez una modificación de su Ley
Orgánica para hacerlo, no habría manera de organizar seriamente la
administración de justicia, es por ello que la propia Ley Orgánica facultó en
su artículo 80º inciso 18) a la Sala Plena de la Corte Suprema para crear y
suprimir Distritos Judiciales, Salas y Juzgados, cuando así lo requiera para la
rápida y eficaz administración de justicia - La misma Ley Orgánica, en su
artículo 82º incisos 28) y 29) establece como atribuciones del Consejo de
Gobierno del Poder Judicial las de proponer a la Sala Plena la creación de
Salas Superiores y la creación y reubicación de Salas y Juzgados especializados.
Estas facultades fueron más tarde encargada a la Comisión Ejecutiva del Poder
Judicial en virtud de la Ley Nº 26546, por todo ello no existe ningún
impedimento legal para que el Decreto Legislativo 817 inste al Poder Judicial
para ejercer esas facultades y proceda a crear instancias para resolver mas
rápidamente y mejor los casos de previsión social. El Decreto Legislativo se
limita a ratificar esa facultad que ya tenía por efecto de su propia Ley
Orgánica y que demás disposiciones sobre la materia.
El Apoderado del Congreso señala:
En cuanto a los artículos 26º, 27º y 28º de
los cuales se afirma que legislan materia concerniente al ámbito de
administración de justicia, son perfectamente constitucionales, no legislan
sobre aspectos del ámbito judicial, no violan los principios y derechos de la
función jurisdiccional.
Respecto al artículo 26º, lo que hace es
señalar una responsabilidad más, a las ya contenidas en el artículo 201º del
Texto Unico Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, lo que no implica
modificarla sino tomar como base el inciso 10) del referido artículo. El
artículo 26º señala una responsabilidad más, y además precisa el delito que se
cometería al violar esta responsabilidad, debido a que el artículo 200º de la
Ley Orgánica del Poder Judicial establece en su segundo parágrafo que los
miembros del Poder Judicial "son igualmente responsables por los delitos
que cometan en el ejercicio de sus funciones"; no vulnera el artículo 51º
de la Constitución, no se afirma que ello suceda de modo indubitable, es
menester para tal efecto citar uno de los considerandos de la sentencia del TC
recaída en el expediente Nº 005-96-I-TC, que señala que: "En consecuencia
para declarar la inconstitucionalidad de una norma legal, es necesario que en
la Constitución exista una disposición que la contravenga en forma precisa y no
en base a interpretaciones o deducciones controvertidas"; por lo tanto no
existe incompatibilidad sino que por el contrario este artículo incide o
enfatiza el contenido del artículo 51º de la Constitución. El mandato del
artículo 26º en el sentido que los Magistrados están obligados a no amparar
derechos contrarios a las normas constitucionales se encuentra concordado en el
artículo 138º de la Constitución; es decir, se encuentra arreglado a lo
expresamente contemplado en el artículo 138º.
El artículo 27º tiene como sustento el
inciso 7) del artículo 196º y el inciso 10) del artículo 177º del Texto Unico
Ordenado del la Ley Orgánica del Poder Judicial estableciendo una prohibición
mas a las ya contempladas a los Magistrados, una incompatibilidad adicional.
El artículo 28º. No consagra interferencia
en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales y retraso en la ejecución de
las sentencias. No es inconstitucional porque tiene como base el artículo 77º
de la Constitución Política del Perú, que contempla el "principio de
legalidad presupuestaria" o "principio de equilibrio
presupuestario"
La Primera Disposición Complementaria no
constituye atentado contra el debido proceso. Es pertinente señalar que el
debido proceso es un concepto que según la doctrina jurídica se entiende como
el derecho de todos los justiciables; que les permite, una vez ejercitado el
derecho de acción, acceder a un proceso que reunía los requisitos mínimos que
lleven al órgano jurisdiccional a pronunciarse de manera justa y equitativa; es
decir, que solo si un proceso observa los requisitos mínimos de administración
de justicia podrá ser calificado como "debido". De igual modo, es
necesario precisar que se entiende como tutela jurisdiccional efectiva, como
aquel concepto bastante amplio ligado a determinadas instituciones procesales,
tales como el derecho de acción para acceder a un proceso, el derecho a obtener
una resolución judicial basada en el derecho y la efectividad de resoluciones
judiciales, a que el "procedimiento sea emitido por el órgano facultado
para administrar justicia". En el caso de autos la aludida
inconstitucionalidad carece de todo fundamento, toda vez que no sólo
determinados artículos sino que en la totalidad de aquellos que integran el
Decreto Legislativo 817, se ha respetado las reglas del debido proceso y la
tutela Jurisdiccional efectiva que se encuentran garantizados por la creación
por parte de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial de las instancias
competentes para conocer asuntos en materia previsional.
Segunda Disposición Complementaria. Se
encuentra en armonía con el proceso de modernización y reestructuración del
Poder Judicial, ya que de conformidad con lo dispuesto en esta Disposición Complementaria,
la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial se encuentra facultada para crear
instancias judiciales especializadas en materia previsional, es así como dentro
de éstas funciones se expide la Resolución Administrativa Nº 131-CM-PJ, que
constituye en la Corte Superior de Justicia de Lima, una Sala Especializada en
lo Contencioso Administrativo, que conoce de todos los procesos que derivan de
la aplicación del DL 817; asimismo autoriza el funcionamiento de un Juzgado
Previsional Transitorio en el Distrito Judicial de Lima, encargado del
conocimiento de todos los expedientes en materia previsional.
La Resolución Administrativa Nº 213-CM-PJ
establece que la Sala Contenciosa Administrativa conocerá en segunda instancia
jurisdiccional y que los procesos pendientes de fallo en materia previsional
continuarán tramitándose ante los juzgados especializados en lo civil en los
Distritos Judiciales, a excepción del Distrito Judicial de Lima en donde
funcionará el Juzgado Especial Previsional.
FUNDAMENTOS:
Considerando:
Naturaleza del Petitorio
1. Que, conforme se desprende del petitorio
de las demandas acumuladas en la Acción de Inconstitucionalidad contra el
Decreto Legislativo 817, el objeto de éstas es que se declaren
inconstitucionales diversos artículos de la Ley del Régimen Previsional a cargo
del Estado, por cuanto habrían transgredido a la Carta Magna, bien por la forma
o bien por el fondo.
Exceso de facultades delegadas
2. El artículo 104º de la Constitución
Política del Estado prevé la atribución del Congreso para delegar en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre
materia específica y por el plazo determinado establecido en la ley
autoritativa; señala, asimismo, que no pueden delegarse materias que son
indelegables a la Comisión Permanente, como son las relativas a reforma
constitucional, aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de
Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
3. El Congreso de la República, mediante Ley
Nº 26557, delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, entre otros
asuntos, sobre el régimen de pensiones aplicables al personal de los organismos
e instituciones de los volúmenes 1 al 6 de la Ley de Presupuesto del Sector
Público, estableciendo como tope el sueldo de un Congresista; en cuya virtud,
el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto Legislativo 817, el mismo que ha sido
cuestionado por haber excedido la materia específica que fue objeto de la
delegación. Los artículos cuestionados de dicho decreto legislativo, son los
signados con los numerales 4º, 20º, 26º, 27º, 28º, Segunda y Novena Disposición
Complementaria, los mismos que a continuación se analizan.
4. El segundo parágrafo del artículo 4º del
decreto legislativo cuestionado señala que "La declaración de nulidad es
imprescriptible se realiza de oficio y se formaliza por resolución
administrativa de la ONP"; el mismo en el que se cuestiona la
imprescriptibilidad de la declaración de nulidad que, como competencia, se le
ha asignado a la ONP, ya que elimina, sin estar facultado para ello, el plazo
de prescripción señalado por el artículo 110º del Texto Unico Ordenado de la
Ley de Procedimientos Administrativos, ley que es de aplicación general y no
sólo limitada a materia previsional, que es la única en la que la ONP es
competente.
En tal sentido, este Colegiado entiende que
lo establecido en el segundo parágrafo del artículo 4º de la Ley del Régimen
Previsional a cargo del Estado, es una norma de derecho público, que modifica
sustancialmente lo regulado en el antes referido artículo 110º del Texto Unico
Ordenado de la Ley de Procedimientos Administrativos, modificación que no fue
autorizada en la ley de delegación de facultades, por cuanto ésta estaba
referida entre otras materias, a la de regímenes de pensiones.
5. Asimismo se cuestiona la
constitucionalidad del artículo 20º, dado que al crear el Tribunal de la
Administración Pública, el Poder Ejecutivo estaría legislando en materia
reservada exclusivamente al Congreso de la República, tal y como lo señala el
inciso 1) del artículo 102º de la Constitución, que prescribe que es una
atribución del Congreso "Dar leyes y resoluciones legislativas, así como
interpretar, modificar o derogar las existentes" así como el artículo 104º
de la propia Constitución, que señala que el Congreso puede delegar en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar.
En ese sentido este Colegiado estima que la
creación de una Sala Previsional como parte integrante del Tribunal de
Administración Pública, no supone el ejercicio excesivo de las facultades
delegadas por el Congreso al Poder Ejecutivo, pues ésta forma parte también del
ámbito del régimen previsional a cargo del Estado. No sucede lo mismo, sin
embargo, con el caso específico de la Sala con facultad para conocer
reclamaciones laborales, pues su creación excede la materia específica de la
ley autoritativa, y, por conexión, de conformidad con el artículo 38º de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional, tal ejercicio inconstitucional de las
facultades delegadas ha de reputarse respecto del inciso b) del artículo 21º,
el segundo parágrafo del artículo 22º, la segunda parte del inciso a) del
artículo 24º, que desarrollan las competencias, composición y recursos
impugnativos a interponerse en dicha Sala Laboral de carácter administrativo.
6. Los artículos 26º, 27º, y 28º, legislan
sobre aspectos referidos a la administración de justicia, en cuanto a la
competencia y sanciones aplicables a los jueces y fiscales que intervengan en
procesos que versen sobre materia previsional, así como sobre la ejecución de
las resoluciones expedidas, si bien estos artículos norman aspectos
relacionados con lo previsional, su regulación expresa no puede estar contenida
en una norma específica en materia de regímenes de pensiones, sino en materia
de procedimientos ante la autoridad jurisdiccional competente, extremos sobre
el cual no existió delegación de facultades, por lo que estos artículos, por la
forma, son inconstitucionales.
7. Además, el artículo 27º, al señalar que
los magistrados y fiscales que se encuentren sujetos al régimen pensionario del
Decreto Ley Nº 20530º, o cuyo cónyuge o ascendientes se encuentren en tal
situación, están impedidos de conocer o actuar en procesos judiciales que
versen sobre la aplicación de dicho régimen pensionario, está legislando en
materia específicamente reservada a leyes orgánicas, tanto del Poder Judicial,
cuanto del Ministerio Público. En caso de la Ley Orgánica del Poder Judicial,
es el artículo 197º, el que expresa en forma taxativa lo que les está prohibido
a los magistrados; y en referencia a la Ley Orgánica del Ministerio Público, el
Título I regula, en su artículo 20º, lo relativo a las prohibiciones que los
Fiscales tienen en el ejercicio de la función jurisdiccional. La Constitución
determina en su artículo 104º, parágrafo segundo, que "no pueden delegarse
las materias que son indelegables a la Comisión Permanente", y precisando
el artículo 101º inciso 4) de la misma, que no es posible delegar a la Comisión
Permanente, materias relativas a leyes orgánicas, y esto es perfectamente
lógico, por cuanto el artículo 106º, señala en su segundo parágrafo que para la
aprobación o modificación de leyes orgánicas, "se requiere el voto de más
de la mitad del número legal de miembros del Congreso"; de donde se concluye,
pues, que el artículo 27º del Decreto Legislativo 817, es inconstitucional.
8. Se impugna también la Segunda.
Disposición Complementaria del decreto legislativo cuestionado, ya que en ella
se faculta a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial a crear instancias
judiciales especializadas para la aplicación del Decreto Legislativo 817. En
ese sentido este Colegiado estima que si bien es una facultad de la Comisión
Ejecutiva del Poder Judicial la creación de las instancias jurisdiccionales
especializadas, la facultad otorgada a la misma por el Decreto Legislativo 817
deviene en inconstitucional, ya que en puridad su autorización no se encuentra
relacionada con los regímenes de pensiones que la ley autoritativa, en calidad
de materia específica, autorizó a dictar al Poder Ejecutivo.
9. Finalmente, se reputa la
inconstitucional, por la forma, de la Novena Disposición Complementaria, en
tanto ella deroga la Ley Nº 10772 y sus normas complementarias y
modificatorias, y declara, además, cerrado dicho régimen complementario;
asimismo, en tanto que el tercer parágrafo de dicha disposición declara nulos
de pleno derecho y sin valor ni efecto legal, los acuerdos y resoluciones que
extendieran indebidamente los alcances de dichas normas.
A juicio de este Colegiado, la novena disposición
cuestionada está regulando un ámbito de la materia previsional, esto es,
derogando una ley que otorgaba derechos y beneficios previsionales a un
determinado grupo de trabajadores que estaban sujetos a la misma, lo cual no
supone un exceso de las facultades delegadas específicamente al Poder
Ejecutivo; una apreciación respecto a la inconstitucionalidad o no de la misma
es materia de un análisis más profundo, el cual se realizará en la parte
correspondiente a la retroactividad en la aplicación del Decreto Legislativo Nº
817.
Igualdad ante la ley y no discriminación.
10. Que, conforme lo enuncia el artículo 10º
de la Constitución, el derecho a la seguridad social es un derecho humano
fundamental, que supone el derecho que le "asiste a la persona para que la
sociedad provea instituciones y mecanismos a través de los cuales pueda obtener
recursos de vida y soluciones para ciertos problemas preestablecidos", de
modo tal que pueda obtener una existencia en armonía con la dignidad, teniendo
presente que la persona humana es el fin supremo de la sociedad y del estado.
11. Que el Régimen del Decreto Ley 20530 es
uno de los regímenes previsionales a cargo del Estado que tiene características
propias que lo diferencian e individualizan respecto de los demás, en tal
sentido no se vulnera el derecho constitucional a la igualdad ante la ley y a
la no discriminación cuando el legislador, en uso de sus facultades, expide una
norma que solamente afecta a uno de éstos, siendo la vocación de tal norma la
de aplicarse a todos los comprendidos en ésta, en la misma forma y sin
distingos.
Principio de irretroactividad de las Leyes y
los Derechos Adquiridos de aquellos pensionistas sujetos al régimen del Decreto
Ley 20530 - Pensión nivelable - Topes.
12. Los demandantes señalan que los
artículos 4º, 5º, 7º, 8º, 10º, 12º, 13º, y Sexta y Novena Disposición
Complementaria del Decreto Legislativo 817 vulneran los artículos 26º inc. 2),
103º y Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución.
El artículo 103º de la Constitución Política
del Estado consagra el principio de que ninguna ley tiene fuerza ni efectos
retroactivos, es decir que una ley rige para adelante, no puede retrotraer sus
efectos hacia hechos acaecidos con anterioridad, pues si lo hace sería
abiertamente inconstitucional. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 109º
del Texto Constitucional la ley es obligatoria a partir del día siguiente de su
publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley
que posterga su vigencia en todo o en parte.
13. La Disposición Complementaria Décimo
Segunda del Decreto Legislativo 817 señala que éste entrará en vigencia a
partir del día siguiente de su publicación, esto es, a partir del veinticuatro
de abril de mil novecientos noventiséis, "siendo de aplicación a
procedimientos administrativos y judiciales en trámite en cuanto
corresponda", debiendo tenerse presente esto último dado que presupone
respeto al conjunto de normas vigentes en nuestro ordenamiento jurídico -que,
en modo alguno, puede variar dado que se trata de un norma legal expedida al
amparo de una delegación específica: regímenes de pensiones-. En tal sentido,
la Disposición Final Segunda del Código Procesal Civil establece que:" las
normas procesales son de aplicación inmediata, incluso a procesos en trámite.
Sin embargo, continuarán rigiéndose por la norma anterior: las reglas de
competencia, los medios impugnatorios interpuestos, los actos procesales con
principio de ejecución y los plazos que hubieran empezado". La precitada
Disposición Complementaria no es, en tal contexto, inconstitucional, pues la
intención del legislador no es la de establecer la aplicación retroactiva de la
norma - en cuanto a normas de procedimiento que pudiera establecer.
Tal y como queda anotado, el Decreto Legislativo
817 solamente puede aplicarse a hechos y situaciones jurídicas que se
configuren a partir de su entrada en vigencia, en tal sentido siendo una norma
con rango de ley puede válidamente modificar otra preexistente, la misma que se
aplicará desde su entrada en vigencia en adelante.
14. El segundo y tercer párrafo del artículo
4º del Decreto Legislativo 817º contraviene expresamente el principio de
irretroactividad de las leyes consagrado en nuestro texto constitucional,
siendo por tal razón inconstitucional.
Finalmente, la Sexta Disposición
Complementaria del aludido decreto legislativo señala que entrará en vigencia a
partir del lo de julio de mil novecientos noventiséis.
En términos generales, respecto al tema de
la retroactividad, este es el marco constitucional y legal dentro del cual
deberán analizarse todas las normas impugnadas.
15. La Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución Política del Estado señala: "los nuevos
regímenes sociales obligatorios, que sobre materia de pensiones de los
trabajadores públicos, se establezcan, no afectan los derechos legalmente
obtenidos, en particular el correspondiente a los regímenes de los decretos
leyes 19990 y 20530 y sus modificatorias". Una correcta interpretación de
tal disposición no puede ser otra que la de consagrar, a nivel constitucional,
los derechos adquiridos en materia pensionaria por los pensionistas sujetos a
los regímenes de los Decretos Leyes 19990 y 20530, entendiéndose por derechos
adquiridos "aquellos que han entrado en nuestro dominio, que hacen parte
de él, y de los cuales ya no puede privarnos aquel de quien los tenemos".
16. Se ha señalado que la protección que la
Constitución brinda a tales derechos solamente operaría ante la creación de un
nuevo régimen pensionario, no siendo este el caso, dado que el Decreto
Legislativo 817 no crea un nuevo régimen pensionario limitándose a consolidar,
concordar y establecer normas de control de la legalidad del otorgamiento de
beneficios del Decreto Ley 20530 y normas complementarias; en este extremo, se
hace necesario precisar que lo que el Constituyente estableció es el derecho
fundamental que tienen un grupo determinado de personas pensionistas de los
regímenes de los decretos leyes 19990 y 20530- a que se respeten los derechos
por ellos adquiridos al amparo de los referidos Decretos Leyes, de modo tal que
al legislador le es vedado restringirlos o negarlos; si estas condiciones no
las puede variar ni siquiera un nuevo régimen, con mayor razón no podrá hacerlo
una norma cuyas disposiciones están referidas casualmente a los pensionistas de
los regímenes ya mencionados. De donde se desprende que el primer y principal
derecho adquirido es el derecho a ser pensionista de los Regímenes contemplados
en los decretos leyes 19990 y 20530, calidad que ninguna norma legal puede
variar sin incurrir en flagrante violación a lo establecido en la Primera
Disposición Final y Transitoria de la Constitución.
17. En segundo término, este respeto a los
derechos adquiridos en materia pensionaria, en relación a un grupo determinado
de personas -pensionistas de los precitados regímenes- permite, de modo
excepcional, que un conjunto de normas se apliquen ultractivamente - la
aplicación ultractiva o retroactiva de una norma sólo es posible si el
ordenamiento lo reconoce expresamente -a un grupo determinado de personas- que
mantendrán los derechos nacidos al amparo de la ley anterior porque así lo
dispuso el Constituyente -permitiendo que la norma bajo la cual nació el
derecho surta efectos, aunque en el trayecto la norma sea derogada o
sustituida-; no significando, en modo alguno, que se desconozca que por mandato
constitucional las leyes son obligatorias desde el día siguiente de su publicación
en el Diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga
su vigencia en todo o en parte, y que el legislador peruano ha optado ante la
posibilidad de conflicto de normas en el tiempo por la teoría de los hechos
cumplidos, tal y como lo consagra el artículo III del Título Preliminar del
Código Civil, que señala que la ley tiene aplicación inmediata a las relaciones
y situaciones jurídicas existentes al momento que entra en vigencia, por lo que
la nueva ley empieza a regir las consecuencias de las relaciones jurídicas
preexistentes. En ese sentido, es necesario analizar cuales son las normas
vigentes al momento de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 817.
18.- La Constitución de 1979, en su octava
Disposición General y Transitoria ordena: 1) modificar y unificar -para hombres
y mujeres- el ciclo laboral para acceder a la pensión nivelable estableciéndolo
en 20 años, señalando, además, que el referente para nivelar son los haberes de
los servidores públicos en actividad -del mismo cargo- con lo cual queda
automáticamente derogado el artículo 57º del Decreto ley 20530 referido a la
posibilidad de imponer topes a las pensiones y, 2) Una medida transitoria, en
cuanto al pago de las pensiones que gozan de tal derecho, al establecer una
nivelación progresiva en un lapso máximo de diez ejercicios, a partir del 1º de
enero de 1980, después del cual la nivelación de pensiones continuará en forma
permanente, sin estar sujeta a ninguna progresión en el tiempo, tal y como lo
establecen la ley Nº 23495, dada dentro del marco establecido por la octava
Disposición General y Transitoria de la Constitución de 1979, y reglamentada
por Decreto Supremo Nº 0015-83-PCM, en la que se regula el derecho a la
nivelación y homologación que tienen las pensiones de los cesantes comprendidos
en el Decreto Ley 20530. El artículo 5º de la Ley Nº 23495, dispone, además,
que "cualquier incremento posterior a la nivelación que se otorgue a los
servidores públicos en actividad que desempeñen el cargo u otro similar al
último cargo en que prestó servicios el cesante o jubilado, dará lugar al
incremento de la pensión en igual monto que corresponde al servidor en
actividad".
Siendo el principal efecto de la
incorporación al régimen del Decreto Ley Nº 20530, 1) tener la calidad de
pensionista del mismo, 2) tener la facultad de adquirir derecho a pensión al
alcanzar quince años de servicios el hombre y doce y medio la mujer, las mismas
que se regulan conforme a lo establecido por el artículo 5º del mismo, y 3)
tener el derecho a una pensión nivelable, con los requisitos establecidos en el
antes referido Decreto Ley, todos estos constituyen entonces, derechos
adquiridos conforme lo establece la Primera Disposición Final y Transitoria de
la Constitución vigente.
Como resulta evidente la imposición de topes
atenta flagrantemente contra los derechos adquiridos de aquel grupo de personas
que tienen bajo el criterio antes mencionado un derecho adquirido, razón por la
cual, la Sexta Disposición Complementaria del Decreto Legislativo 817 es
inconstitucional.
19.- Llegados a este punto del análisis,
queda por definir a quiénes se les puede aplicar ultractivamente las ya
referidas disposiciones, y para ello es necesario determinar desde qué momento
se adquiere el derecho a la pensión nivelable. En tal sentido, este Tribunal
considera que como el Decreto Ley 20530 y sus modificatorias, señalan cuáles
son los requisitos necesarios para gozar de tal beneficio y la forma como ésta
se efectivizará, la administración está en la obligación de reconocer tal
beneficio desde el momento en que se cumplen, de hecho, tales requisitos, aún
cuando el administrado continúe laborando efectivamente, por cuanto éste
incorpora a su patrimonio un derecho en virtud del mandato expreso de la ley
que no está supeditado al reconocimiento de la administración, que no es la que
en modo alguno otorga el derecho, que como se ha recordado, nace del
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Es así, que aquellos que
se encontraban bajo el amparo del régimen del Decreto Ley 20530, que hasta
antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 817, ya hubieran
cumplido con los requisitos señalados por la norma, esto es, haber laborado
veinte o más años de servicios; tienen derecho a una pensión nivelada, conforme
lo dispuso en su oportunidad el Decreto Ley 20530 y sus modificatorias.
Respecto de aquellas personas sujetas al
régimen del Decreto Ley 20530 que a la fecha de entrada en vigencia del
Decreto. Legislativo 817 -esto es el veinticuatro de abril de mil novecientos
noventiséis- no alcancen 20 años de servicios, no tendrán derecho a una pensión
nivelable con las condiciones que establece el mencionado Decreto Ley, pues aún
no habrían adquirido tal derecho, estando sujetos al régimen de pensión nivelada
bajo las condiciones que establece el Decreto Legislativo 817 en su artículo
7º.
En consecuencia, el primer parágrafo del
artículo 4º debe entenderse bajo el criterio establecido en la fundamentación
precedente.
20. No sucede lo mismo, sin embargo, con la precisión
que se hace en el artículo 4º, en el sentido de que la ONP es la única entidad
competente para otorgar derechos pensionarios adquiridos al amparo del D.L. Nº
20530, pues como ya se ha precisado, la ONP no está en tal capacidad, dado que
el derecho a la seguridad social es un derecho universal, consagrado como tal
en el artículo 10º de la Constitución, correspondiéndole, además, no desconocer
los derechos adquiridos por aquellas personas sujetas al régimen del D.L. Nº
20530, por que con ello se estaría violentando la Primera Disposición
Transitoria de la vigente Constitución, que consagra los derechos adquiridos
por estos, al amparo del D.L. antes referido y su modificatorias; asimismo,
también lo es, la primera parte del segundo parágrafo, cuando señala "es
nulo de pleno derecho cualquier acto que contravenga lo dispuesto en el párrafo
anterior".
21.- Por lo que se refiere al primer
parágrafo del artículo 5º del Decreto Legislativo 817 la palabra
"otorgamiento" y el segundo parágrafo del mismo artículo, son
inconstitucionales por violentar la Primera Disposición Final y Transitoria y
el artículo 103º de la Constitución, que consagra el principio de
irretroactividad de las leyes;
22.- El artículo 7º no es inconstitucional,
en tanto se respete el principio de irretroactividad de las leyes; es decir, no
desconozca derechos legalmente obtenidos al amparo de los regímenes 19990 y
20530 protegidos por la Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución.
23.- En cuanto al artículo 8º, no es inconstitucional,
pues como ya precisó este Tribunal, la referida inscripción no tiene el
carácter de constitutiva de derechos.
24.- El artículo 12º prohibe el pago de la
correspondiente pensión, cuando los trabajadores y pensionistas no se hubieran
inscrito en la ONP, violándose el artículo 10º y Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución, en cuanto a los derechos adquiridos de los
pensionistas, esto es, en cuanto al respeto al régimen previsional de los
mismos, y al pago de la correspondiente pensión.
25.- El artículo 10º, la prohibición que
contiene, en cuanto, a que los trabajadores que hayan solicitado su cese y
afiliación simultánea al Sistema Privado de Pensiones, "estarán impedidos
de reingresar al servicio activo del Estado, salvo los casos de cargos
políticos o de designación directa en cargos de confianza", es
inconstitucional, por cuanto violenta el artículo 59º de la Constitución, que
garantiza la libertad de trabajo.
26.- En cuanto al artículo 13º, la última
parte del segundo parágrafo, es inconstitucional, ya que "queda prohibido
el pago de cualquier pensión que bajo el régimen señalado no derive de la
CDR", por cuanto violenta los derechos reconocidos por el Constituyente en
la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, en cuanto al
pago de la pensión correspondiente al beneficiario de la misma, una vez que
haya cumplido con los requisitos para gozar de la misma, entendiéndose que la
Constancia de Reconocimiento de Derechos que deberá expedir la ONP, no es
constitutiva del derecho a gozar de la pensión, sino, que debe ser expedida en
favor de todos aquellos que tienen los derechos adquiridos a que se hace
mención en la presente sentencia.
27.- La aplicación retroactiva de la Sexta
Disposición Complementaria del Decreto Legislativo 817 es inconstitucional, por
cuanto viola el artículo 103º de la Constitución y atenta contra los derechos
adquiridos de quienes estén sujetos al régimen previsional del Decreto Ley Nº
20530.
28.- Finalmente, en relación a la Novena
Disposición Complementaria que deroga la Ley 10772 y normas complementarias y
modificatorias del régimen pensionario complementario debemos precisar que el
primer parágrafo, se encuentra ajustado a lo establecido en el artículo 103º de
la Constitución, ya que, a partir del veinticuatro de abril de mil novecientos
noventiséis, cierra dicho régimen; sin embargo, es evidente, que deben
respetarse los derechos pensionarios de aquellas personas sujetas a dicho
sistema, teniendo presente que a aquellos que se encuentran tramitando los
beneficios derivados del mismo, antes de la entrada en vigencia de ésta
disposición, no les es aplicable, dado que, ello implicaría aplicar
retroactivamente la ley, violando flagrantemente el principio de
irretroactividad de las leyes, que tiene consagración constitucional.
29.- En lo que al segundo parágrafo de dicha
Disposición se refiere, al "precisa(rse)" que con la entrada en
vigencia del D.S. 057-90-TR y del Decreto Legislativo No 757, quedó prohibido
todo sistema de reajuste de pensiones establecido según índice de variación de
precios, indexación, y otros de similar naturaleza, cualquiera sea su
denominación y mecanismo de aplicación; éste Tribunal considera necesario
establecer: a) que el decreto precitado, contempla un supuesto específico, y es
que, aquellas empresas comprendidas en la Ley Nº 24948, Ley de Actividad
Empresarial del Estado, así como Entidades del Estado, cuyos trabajadores se
encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada, no podrán
otorgar hasta el 31 de diciembre de1990, incrementos de remuneraciones,
cualquiera sea la remuneración, sistema, modalidad o periodicidad, siendo que
dicha norma tenía un plazo determinado de vigencia, el mismo que no puede
entenderse extendido al amparo de lo establecido en el segundo parágrafo de la
Novena Disposición Complementaria; y, b) en cuanto al Decreto Legislativo Nº
757, si bien la Segunda Disposición Complementaria establece reglas a las que
se ajustarán las mejoras remunerativas, no es menos cierto que el supuesto de la
norma, está referido a pactos y convenios colectivos de trabajo, es decir,
normas de origen no normativo, señalando que estos "...no podrán contener
sistemas de reajuste automático de remuneraciones fijados en función a índices
de variación de precios, o ser pactados o referidos a moneda extranjera",
estableciendo así límites específicos a lo que por autonomía de las partes se
puede pactar; no refiriéndose estos supuestos a materia previsional. En
consecuencia, se pretende, vía "interpretación", dar fuerza y efectos
retroactivos a una norma, esto es, a la Disposición Complementaria bajo examen,
violentando con ello el artículo 103º de la Constitución.
30.- En cuanto al tercer parágrafo de la
Novena Disposición Complementaria, es inconstitucional por las razones que se
señalaran en el fundamento jurídico anterior, ya que supone una aplicación
retroactiva de la Ley, lo que expresamente se encuentra prohibido en nuestra
Carta Magna.
Violación al principio Constitucional de
Cosa Juzgada y el Principio de Definitividad de las Resoluciones
Administrativas.
31.- Se impugnan los artículos 4º, 5º por
vulnerar los arts. 138º, 139º inc. 13) y 174º de la Constitución; los artículos
8º, 12º y 13º por vulnerar los artículos 103º y 148º de la Constitución; y, la
Novena Disposición Complementaria.
32.- La prescripción es aquella institución
jurídica que, mediante el transcurso del tiempo, extingue la acción, dejando
subsistente el derecho que le sirve de base, institución cuyo concepto es
plenamente aplicable tanto en derecho público como en derecho privado, en el
sentido que, si la ley otorga un plazo dentro del cual un particular o el
Estado puede recurrir ante un órgano que tiene competencia para resolver un
determinado petitorio y éste se vence, es imposible, por esa vía, obtener
pronunciamiento alguno.
Si se recurre en la vía administrativa
dentro de los términos y plazos que le ley de la materia establece, se obtendrá
un pronunciamiento de la administración que constituirá cosa decidida en tanto
y en cuanto se puede recurrir al Poder Judicial mediante la acción contencioso
administrativa la que tiene por finalidad que éste revise la adecuación al
sistema jurídico de las decisiones administrativas que versen sobre derechos
subjetivos de las personas, constituyendo así una garantía de
constitucionalidad y legalidad de la administración pública frente a los
administrados; así lo establece el artículo 148º de la Constitución Política
del Estado.
33.- Es necesario precisar, en este punto,
que de acuerdo a lo establecido por el artículo 139º inciso 13) de la
Constitución, la prescripción produce los efectos de la cosa juzgada.
El Decreto Ley Nº 26111 introduce al
entonces vigente Reglamento de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos D.S. 006-67-SC-, una disposición que establece como facultad de
la Administración Pública la de declaración de la nulidad de las resoluciones
administrativas, facultad que prescribe a los seis (06) meses contados a partir
de la fecha en la que hayan quedado consentidas, norma que se encuentra
consagrada en el artículo 110º de Texto Unico de ProcedimientosAdministrativos,
aprobado por Decreto Supremo Nº 02-94-JUS. Es decir, la administración puede
declarar -en sede administrativa- la nulidad de sus resoluciones, aún cuando
hayan quedado consentidas, siempre que agravien el interés público, y en casos
taxativamente señalados dentro de un plazo de seis meses, esta es pues la regla
general, la que no puede ser modificada por un Decreto Legislativo cuya materia
delegada es pensionaria sin violar flagrantemente el artículo 104º del texto
Constitucional, tal y como ha sido declarado en el punto 4. por este Tribunal.
Pues bien, el hecho de que la persona sujeta
al régimen previsional normado por el D.L. Nº 20530, sea el titular de un
derecho adquirido, en su calidad de pensionista, por expresa disposición del
constituyente de 1993 en su Primera Disposición Final y Transitoria, supone de
que no pueda ser revisada la titularidad del derecho por la administración.
34.- En el mismo sentido cabe precisar que
no podrán ser objeto de revisión administrativa los derechos pensionarios que
hayan obtenido reconocimiento judicial, pues ello atentaría contra el principio
constitucional de inmutabilidad de la cosa juzgada, la misma que por ninguna
razón puede ser desconocida.
Principios y Derechos que corresponden a la
Función Jurisdiccional.
35.- Los demandantes afirman que los
artículos 26º, 27º, 28º, segundo parágrafo de la Primera y Segunda Disposición
Complementaria del Decreto Legislativo 817 vulneran los inciso 1), 2), 3) y 13)
del artículo 139º y el inciso 1) del artículo 146º de la Constitución.
Habiéndose ya especificado la inconstitucionalidad formal de los artículos 26,
27 y segunda Disposición Transitoria del Decreto Legislativo aludido, queda
entonces por abocarse al juicio abstracto de constitucionalidad, por el fondo,
de los artículos 28º y segunda parte de la Primera Disposición Complementaria.
36.- El artículo 28º ha sido impugnado, por
cuanto ordena que las sentencias dictadas o que se dicten a favor de los
cesantes o servidores públicos, serán cumplidas a partir del 1º de enero del
año siguiente. Sostienen los actores que ésta es una disposición de orden
presupuestal, contemplada en el artículo 77º de la Constitución, en cuanto al
principio de legalidad presupuestaria o principio de equilibrio presupuestario.
El artículo 139º inciso 2) segundo parágrafo, señala expresamente que ninguna
autoridad "puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad
de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias
ni retardar su ejecución"; Pues bien, la disposición contenida en el
artículo 28º, contiene en la práctica, un retardo en la ejecución de la
sentencia, lo que viola además la garantía de la observancia del debido proceso
y tutela jurisdiccional, pues, como ya se afirmó en la Sentencia de
Inconstitucionalidad expedida por éste Tribunal, en la demanda interpuesta
contra la Ley Nº 26599, que modificó el artículo 648º del Código Procesal
Civil, cuando no se puede aplicar ni ejecutar una sentencia, no existiría un
debido proceso, "pues sería inconcluso hasta que sea atendido con la
partida nuevamente presupuestada del Sector al que corresponda el organismo
estatal enjuiciado. De ser así, sería una sentencia meramente declarativa; pero
paradójicamente sí se podría ejecutar de inmediato, de ser el caso, si se
tratara de un litigante común y corriente el vencido".
Además, el artículo 118º inciso 9) de la
Constitución señala que corresponde al Presidente de la República,
"cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos
jurisdiccionales". Por todo lo anteriormente expuesto, este artículo, es
inconstitucional.
37.- La Primera Disposición Complementaria
del Decreto Legislativo Nº817, señala en su segundo parágrafo, que los
expedientes judiciales en trámite, referidos a la aplicación de derechos
pensionarios derivados del Decreto Ley Nº 20530 y sus normas complementarias y
modificatorias, quedan en suspenso, en tanto la Comisión Ejecutiva del Poder
Judicial establezca lo pertinente para dar cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 27º del Decreto Legislativo 817 y la Segunda Disposición
Complementaria de la misma norma; esta última faculta a la Comisión Ejecutiva
del Poder Judicial, a crear las instancias especializadas necesarias, para la
aplicación del Decreto Legislativo bajo análisis.
La parte pertinente de ésta Primera
Disposición viola el principio regulado por el inciso 3) del artículo 139º de
la Constitución, en cuanto a que ninguna persona puede ser desviada de la
jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto al
previamente establecido, y la Segunda, otorga una facultad a la Comisión
Ejecutiva del Poder Judicial, que no guarda relación con la materia delegada,
lo cual excede la misma, como anteriormente lo señaláramos.
Por estos fundamentos, El Tribunal
Constitucional, en ejercicio de las atribuciones que la Constitución y su Ley
Orgánica le confieren:
FALLA:
Declarando fundada en parte las demandas
acumuladas de inconstitucionalidad interpuestas contra diversos artículos del
Decreto Legislativo 817, según se precisa en los siguientes extremos:
a) La parte pertinente del Artículo 20º del
Decreto Ley 817, en tanto asigna al Tribunal de Administración Pública
competencia para conocer reclamaciones y controversias que versen sobre
derechos y deberes laborales de los servidores públicos, excediendo de esta
manera las facultades delegadas por el Congreso de la República que se
circunscribían a legislar sólo en relación al régimen previsional a cargo del
Estado. De conformidad con el artículo 38º de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, también se declaran inconstitucionales el inciso b), del
artículo 21º, en cuanto a la creación de una Sala Laboral, y el segundo
parágrafo del artículo 22º, en cuanto establece la conformación de la misma,
así como la segunda parte del inciso a) del artículo 24º, respecto a la
regulación del recurso de reconsideración en materia laboral.
b) La parte pertinente del segundo parágrafo
del artículo 4º, en cuanto señala "La declaración de nulidad es
imprescriptible, se realiza de oficio y se formaliza por resolución
administrativa de la ONP", salvo que la incorporación al sistema se haya
efectuado contra expresa disposición legal y se trate así de un acto nulo,
acción que solamente podrá hacerse valer en la vía judicial; por conexión,
aplicando el artículo 38º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la
última parte del segundo parágrafo del artículo 5º, que señala: "La
declaración de nulidad es imprescriptible, se realiza de oficio y se formaliza
mediante resolución administrativa de la ONP". Asimismo, los artículos 26º
(obligación de los jueces de no contravenir las disposiciones del D.Leg. 817),
27º (impedimentos de los jueces y fiscales para conocer procesos en materia
previsional), 28º (ejecución de las sentencias) y la Segunda Disposición
Complementaria (creación de instancias especializadas en el Poder Judicial),
por legislar en materia no delegada, más aún tratándose del artículo 27º, por
cuanto éste regula materia reservada a ley orgánica;
c) El artículo 28º dado que viola los
artículo 139º, incisos 2) y 3) y 118º inciso 9) de la Constitución, respecto de
la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional y la observancia
del debido proceso, en cuanto establece modos y plazos incompatibles con la
regla que señala el artículo 118º inciso 9) de la Constitución; y, el segundo
parágrafo de la Primera Disposición Complementaria, en cuanto viola la garantía
del inciso 3) del artículo 139º de la Constitución, en cuanto dispone la
suspensión de los procedimientos y condiciona su reanudación a la decisión de
la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial.
d) La última parte del primer parágrafo del
artículo 4º que declara que la ONP es la única entidad competente para otorgar
derechos pensionarios, violando lo establecido en el artículo 10º de la
Constitución y su Primera Disposición Complementaria que reconoce el derecho de
toda persona a la seguridad social; por la misma razón, es inconstitucional el
segundo parágrafo del mismo artículo, en cuanto señala que "es nulo de
pleno derecho, cualquier acto que contravenga lo dispuesto en el parágrafo
anterior"; asimismo es inconstitucional el tercer parágrafo del artículo
4º, por vulnerar el principio de la irretroactividad de las leyes;
e) En el primer parágrafo del artículo 5º,
el término "otorgamiento", por cuanto el derecho no es otorgado sino
reconocido por la administración de conformidad con el artículo 10º de la
Constitución; el segundo parágrafo del mismo, por violentar la Primera
Disposición Final y Transitoria y el artículo 103º de la Constitución, que
consagra el principio de irretroactividad de las leyes;
f) El artículo 12º por contravenir el
artículo 10º y la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución.
g) El artículo 10º, en la parte que señala
que los trabajadores que hayan solicitado su cese y afiliación voluntaria al
Sistema Nacional de Pensiones "estarán impedidos de reingresar al servicio
activo del Estado, salvo los casos de cargos políticos o de designación directa
en cargos de confianza", por cuanto violenta los artículos 59º y 2º inciso
2) de la Constitución, que garantizan la libertad de trabajo y la igualdad ante
la ley, respectivamente;
h) El segundo y tercer parágrafos de la
Novena Disposición Complementaria por vulnerar el artículo 103º de la
Constitución al declarar nulos y sin efecto legal alguno, los acuerdos y
resoluciones que extendieron los alcances de la Ley Nº 10772, en forma
retroactiva;
i) El segundo parágrafo de la Primera
Disposición Complementaria, por desconocer el derecho al debido proceso y la
tutela jurisdiccional consagrada en el inciso 3) del artículo 139º de la
Constitución.
Finalmente, este Tribunal declara infundadas
las demandas de inconstitucionalidad planteadas contra los artículos no
consignados en el fallo de éste Tribunal.
Dispusieron, además la incorporación de los
fundamentos jurídicos signados con los numerales 13, 19, 22, 27, 28 y 34, de la
presente sentencia y ordenaron su publicación en el Diario Oficial El Peruano.
Regístrese y publíquese en el Diario
Oficial, en el plazo de ley.
S.S.
NUGENT,
ACOSTA SANCHEZ,
AGUIRRE ROCA,
DIAZ VALVERDE,
REY TERRY,
REVOREDO MARSANO,
GARCIA MARCELO