S-328
La autonomía es capacidad de autogobierno
para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de
pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte,
y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico
que rige a éste.
Exp. Nº 012-96-I/TC
Lima
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los veinticuatro días del mes de
abril de mil novecientos noventisiete, reunido el Tribunal Constitucional en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores Magistrados:
Nugent, Presidente,
Acosta Sánchez, Vicepresidente,
Aguirre Roca,
Díaz Valverde,
Rey Terry,
Revoredo Marsano,
García Marcelo,
con los fundamentos de voto de los señores:
Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano, actuando como Secretario Relator
(e), el doctor José Luis Echaíz Espinoza, pronuncia la siguiente sentencia:
ASUNTO:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta
por treintidós señores Congresistas contra:
- Los artículos 2º, 6º y 10º de la Ley 26457
que amplía el proceso de reorganización de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, y la Universidad Nacional de Educación "Enrique Guzmán y
Valle"; para regularizar o modernizar su organización así como promover en
ellas la más amplia participación en la elaboración del proyecto de la nueva
ley Universitaria.
- Los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 26614,
que amplía el plazo del proceso de reorganización para los fines antes
señalados.
ANTECEDENTES:
Admitida la demanda, mediante resolución del
Tribunal Constitucional de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos
noventiséis, suscrita por treintidós señores congresistas, que representan más
del veinticinco por ciento del número legal de miembros del Congreso,
cumpliéndose, de esta manera, con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo
25º de la Ley 26435 Orgánica del Tribunal Constitucional; ordenándose correr
traslado de la misma al Congreso de la República.
En su escrito de demanda, solicitan los
accionantes que: "se declare la inconstitucionalidad de los artículos 2º,
6º y 10º de la Ley 26457, publicada en el Diario Oficial "El
Peruano", con fecha veinticinco de mayo de mil novecientos noventicinco,
por la que se amplía el proceso de reorganización de la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos y Universidad Nacional de Educación "Enrique Guzmán y
Valle"; y de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 26614, publicada el veinticinco
de mayo de mil novecientos noventiséis, por la que se amplía el plazo de dicho
proceso de reorganización".
Agregan que, la Ley 26457 materia de la
presente acción, amplía el Proceso de Reorganización de las Universidades
Estatales mencionadas, disponiendo (artículo 2) que ésta se llevará a cabo por
una Comisión designada por Resolución Suprema. Esta Comisión asume las
funciones plenas de gobierno, dirección, gestión y administración de la
Universidad y dicta normas para ejecutar las acciones de administración. El
Presidente de la Comisión, gracias a éste dispositivo, obtiene atribuciones y
ejerce funciones que corresponden al Rector y a la Comisión en pleno, las
mismas que competen a la Asamblea y al Consejo Universitario.
Manifiestan que, el artículo 6º de la Ley
26457 establece que, en el marco del proceso de reorganización, la Comisión
podrá aplicar un programa de incentivos al retiro voluntario del personal
administrativo y docente, así como llevar a cabo exámenes de evaluación y
selección para efectos de adecuar los recursos humanos acorde a la nueva
estructura orgánica de la Universidad.
Además que, el artículo 10º de la referida
Ley señala que la reorganización se inicia con la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos y la Universidad Enrique Guzmán y Valle. Posteriormente, mediante
las Resoluciones Supremas Nº 150-95-PCM y 151-95-PCM, se nombran a los miembros
de la Comisión Reorganizadora de ambas universidades.
Exponen que, por la Ley 26614 se amplían los
efectos de la Ley 26457, por un año más y se modifica su artículo 4º,
estableciéndose que el Presidente de la Comisión de Reorganización ejercerá las
funciones y atribuciones que corresponden al Rector; y la Comisión en pleno,
las que competen a la Asamblea y al Consejo Universitario.
Aducen los actores que, las leyes que
motivan la presente acción, vulneran la Constitución Política del Estado, por
transgredir el principio de Supremacía Constitucional, ya que en el artículo
51º de la Carta Magna se señala que: "La Constitución prevalece sobre toda
norma legal...."; y por violar la autonomía universitaria, ya que los
párrafos tercero y cuarto del artículo 18º de la Constitución Política del Perú
señalan:
"La
Universidad es la comunidad de profesores, alumnos y graduados. Participan en
ella los representantes de los promotores, de acuerdo a ley.
Cada
Universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico,
administrativo y económico. Las universidades se rigen por sus propios
estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes".
Por tanto, aluden los mismos, que no es
constitucional, que el artículo 2º de la Ley 26457 establezca que por
Resolución Suprema se designe a los miembros de la Comisión, pues se vulnera el
derecho de la Universidad a autodeterminarse y autogobernarse, ya que la
autonomía de gobierno confiere a la Universidad la potestad de elegir sus
autoridades. Consideran que son los profesores, alumnos y graduados quienes democráticamente,
conforme a la Ley Universitaria, deben elegir a las autoridades que los van a
gobernar. Así, cualquier ley que vulnere estas disposiciones deviene en
contraria a la Constitución.
Señalan los actores, que las universidades
gozan de autonomía académica, lo cual significa que toda universidad tiene
derecho de seleccionar a sus profesores y estudiantes, elaborar sus curriculas
y derecho a tomar decisiones sobre proyectos de investigación de la
universidad. La autonomía académica se vincula con la libertad de enseñanza,
libertad de cátedra y científica.
De este modo, la autonomía es ejercida por
la Universidad dentro del marco constitucional y legal. Es decir, dada la
autonomía por la Constitución, esta debe ser reglamentada por la Ley, ésta no
debe extinguirla ni siquiera por un breve tiempo, sólo debe de establecerse la
forma en que la autonomía va a ser ejercida y de que manera y en que proporción
los alumnos, profesores y graduados van a elegir a sus autoridades.
Absolviendo el trámite de contestación a la
demanda, el Congreso de la República, a través de su apoderado, Jorge Campana
Ríos, la niega y contradice, solicitando sea declarada infundada en todos sus
extremos; por los siguientes fundamentos:
Que, durante los años en que la violencia
política causó sus mayores estragos en el Perú, las universidades se
constituyeron en un objetivo prioritario de la subversión, en especial las
universidades nacionales, donde el Estado tuvo que restablecer el orden y la
confianza; para que libres de violencia puedan emprender el camino de retorno a
la normalidad, y así enderezar sus esfuerzos hacia la construcción de
organizaciones de formación profesional y cultural acorde con las exigencias de
la vida contemporánea.
Agrega que, cuando el Estado, a través del Congreso
de la República, decidió emprender con firmeza la tarea de aplicar a las
universidades el mandato constitucional, de que: "La educación
universitaria tiene como fines la formación profesional, la difusión cultural,
la creación intelectual y artística y la investigación científica y
tecnológica"; estas no eran centro de formación de profesionales
competentes, sino que difundían la cultura de la violencia, y en ellas no había
creación intelectual o artística, ni se realizaba investigación científica ni
técnica. Los estudiantes y los propios ciudadanos, han sido testigos de la
forma como fueron conducidas las universidades nacionales durante los años
precedentes al inicio de la reforma. En este contexto, ¿de qué autonomía
normativa de gobierno, académica, administrativa o económica podríamos hablar?
¿quién normaba la vida universitaria? ¿quién gobernaba las universidades?
¿quién enseñaba en las universidades? No se trata, continúa la parte accionada,
de un problema que pueda resolverse con la aplicación literal de sólo dos
párrafos del artículo 18º de la Constitución Política del Perú, se trata de un
problema que exige comprender el verdadero espíritu de todo el artículo
constitucional precitado, e interpretarlo en el contexto del proyecto de
sociedad contenido en el íntegro del texto constitucional, donde también se
garantiza la plena vigencia y protección de derechos a la libertad de
conciencia, de información, de opinión, de difusión libre del pensamiento, de
creación intelectual; artística, técnica y científica, a la paz, a la
tranquilidad; derechos estos, que los estudiantes de nuestras universidades
nacionales no pudieron disfrutar a plenitud por muchos años, debido a la
violencia y el caos que imperaba en ellas.
FUNDAMENTOS:
El status imperante en casi todas las
universidades nacionales no concordaba con los conceptos constitucionales y de
derecho internacional que a continuación glosamos:
El artículo 14º de la Constitución Política,
en su segundo párrafo dice:
"Es deber del Estado promover el desarrollo
científico y tecnológico del país".
El mismo artículo 14º en su cuarto párrafo
señala:
"La
enseñanza se imparte, en todos sus niveles, con sujeción a los principios
constitucionales y a los fines de la correspondiente institución
educativa"
Las disposiciones constitucionales glosadas,
concuerdan con los siguientes documentos internacionales: Con el artículo 26,
acápite 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que dice a la letra:
"2)
La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y
el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales..."
Con el artículo 13º, inciso 1) del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que a continuación
se transcribe:
"1)
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a
la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno
desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe
fortalecer el respeto por lo derechos humanos y las libertades
fundamentales..."
Ante el caos de orden administrativo,
académico e institucional que era el común denominador de esos centros de
estudios estatales, ya se habían dictado dispositivos legales con anterioridad
a las normas materia de la presente acción de inconstitucionalidad, tal es el
caso del Decreto Ley 25463 por el que se constituye una Comisión Ad-hoc para
que investigue aspectos administrativos de la Universidad Nacional Federico
Villarreal, y, el Decreto Ley 25798 que declaró en reorganización la citada
Universidad, normas que no han sido cuestionadas no obstante tener objetivos
similares a las leyes 26457 y 26614.
El último acápite del párrafo final del
acotado artículo 18º de la Carta Magna, dice a la letra:
"Las
universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución
y de las leyes".
Lo antes transcrito, significa que la
mencionada autonomía universitaria será protegida, siempre y cuando, no
desnaturalice ni desconozca los preceptos constitucionales y tratados
internacionales que se han citado.
Sobre el particular, es menester recordar el
principio invocado por el inciso c) del artículo 3º de la Ley Nº 23733, Ley
Universitaria que se refiere concretamente al rechazo de toda forma de
violencia, intolerancia, discriminación y dependencia. Este principio, que es
uno de los que rige la actividad universitaria, fue el más violado, ubicando a
la autonomía fuera de la ley, razón que justificó en última instancia, la
aprobación por el Congreso de las normas reorganizadoras.
La Ley 26457 materia de la presente acción
de inconstitucionalidad, "amplía" el proceso de reorganización
universitaria a las universidades estatales, en realidad en ese entonces no
existía una "Ley General de Reorganización Universitaria" con plazos
que pudieran ser ampliados; si leemos el artículo 10º que dice a la letra:
"Art.
10.- El proceso de reorganización a que se refiere esta Ley se iniciará con la
Universidad Enrique Guzmán y Valle y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos".
Lo transcrito nos indica que la mal nominada
ampliación, no es pertinente; porque la reorganización de esas universidades
recién se inicia con la citada Ley 26457; y que los Decretos Ley antes citados:
25463 y 25798 se refieren únicamente a la reorganización de la Universidad
Nacional Federico Villarreal y no constituyen una ley matriz de reorganización,
pero sí son el inicio del restablecimiento de la constitucionalidad en el
referido centro superior de estudios.
En consecuencia, encontrándose las
universidades nacionales Mayor de San Marcos y Enrique Guzmán y Valle,
funcionando en un marco legal distinto a la Constitución Política del Estado y
a la Ley Universitaria, resultaba necesario, en aplicación del artículo 103º de
la Carta Magna y la propia ley universitaria dictar leyes especiales, porque
así lo exigía la naturaleza de violencia y de desgobierno institucional que
imperaba en dichos centros de estudios, como fue el caso de las Leyes 26457 y
26614 materia de la presente inconstitucionalidad; éstas normas no atacan ni
violan la autonomía universitaria, la misma que ya había sido vulnerada de
hecho; lo que pretenden esas normas de carácter coyuntural y por consiguiente
de naturaleza temporal, es restablecer el orden, para que la vida de la Universidad
Peruana discurra por el cauce de la constitucionalidad.
Los accionantes ponen énfasis sobre la
inconstitucionalidad del artículo 2º de la Ley 26457, en razón de que dispone
que mediante Resolución Suprema se designe la Comisión Reorganizadora de las
dos universidades. Debemos indicar al respecto, que no sólo la Ley 26457
permite al Poder Ejecutivo dictar dicha resolución, también lo permite el
inciso 8) del artículo 118º de la Carta Magna; además, tratándose de
universidades nacionales sostenidas por el Estado, resulta necesario que se
cautele también, la inversión que por la Ley del Presupuesto se ha autorizado y
efectuado en favor de ellas.
La autonomía es capacidad de autogobierno
para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de
pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte,
y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico
que rige a éste.
Con relación al artículo 6º de la Ley 26457,
debemos precisar que el programa de incentivos al retiro voluntario del
personal administrativo y docente, así como los exámenes de evaluación para
adecuar los recursos humanos a la nueva estructura orgánica de ambas
universidades, es secuencial al proceso de la reorganización y modernización en
que se encuentran inmersas todas las entidades públicas pertenecientes al
Gobierno Central, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, Instituciones Públicas
Descentralizadas, Corporaciones de Desarrollo y Proyectos Especiales, iniciado
por el Decreto Supremo Nº 004-91-PCM de fecha nueve de enero de mil novecientos
noventiuno, habida cuenta que las universidades nacionales pertenecen al Sector
Público Nacional, en razón de ser entidades públicas que, como ya lo indicamos,
están bajo la orientación y supervisión del Estado para el cabal cumplimiento
de sus objetivos dentro de sus propios esquemas educativos y sin merma de los
procesos de ratificación y promoción docentes previsto por el artículo 47º de
la Ley 23733.
Respecto a los artículos 1º, 2º y 3º de la
Ley 26614 que también son materia de la presente acción de
inconstitucionalidad, encontramos que el artículo lo que amplía por un año más
a partir del veintiséis de mayo de mil novecientos noventiséis el proceso de
reorganización de las universidades nacionales Mayor de San Marcos y Enrique
Guzmán y Valle autorizado por la Ley 26457, es pertinente, pues mediante una
norma de igual jerarquía se puede modificar, complementar o derogar otra; en
este caso la ampliación es un complemento de la citada Ley 26457.
Con relación a los artículo 2º, 3º de la Ley
26614; al igual que su artículo 1º, son pertinentes, pues complementan
administrativamente a la Ley 26457; el primero (artículo 2º) ordena a la
Comisión Reorganizadora concluir su misión convocando a Asamblea
UniversitariaEstatutaria para la formulación del Estatuto, e igualmente,
convocando a elecciones para el nombramiento de las nuevas autoridades; y el segundo
(artículo 4º) tiene como finalidad, facilitar la mejor comprensión del artículo
4º de la Ley 26457 delimitando las funciones temporales del Rector y la
Comisión. Por consiguiente, la Ley Nº 26614, que amplía los efectos de la Ley
Nº 26457, no es constitutiva, sino que versa sobre la continuación del proceso
de reorganización de las universidades mencionadas, no resultando violatoria
del artículo 18º de la Constitución Política del Estado que invocan los
actores; proceso que está por culminar con fecha veinticinco de mayo del año en
curso con la convocatoria a Asamblea Universitaria Estatutaria para la
formulación y aprobación del estatuto respectivo y con la convocatoria a
elecciones de los diferentes órganos de gobierno de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos y Universidad Nacional de Educación "Enrique Guzmán y
Valle"; además, resultaría perjudicial para los fines socio educativos que
son el marco de la reorganización, truncar la acción restauradora que está por
finalizar.
Por último, es importante precisar que el
primer acápite del artículo 5º de la Ley 23733, Ley Universitaria, establece:
"Las universidades nacen o son
suprimidas sólo por ley"
Ello importa, que si el Poder Legislativo
puede suprimirlas mediante ley, también puede reorganizarlas con normas de
igual jerarquía, es decir, adoptando medidas más benignas como es el caso de
las Leyes 26457 y 26614, bajo el principio legal de quien puede lo más puede lo
menos, en tal virtud, son normas legales dictadas al amparo de la Constitución
y de la ley universitaria.
Por estas consideraciones, el Tribunal
Constitucional, haciendo uso de las atribuciones que le confiere la
Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica.
FALLA:
Declarando infundada la acción de
inconstitucionalidad interpuesta por treintidós señores Congresistas de la
República contra los artículos 2º, 6º y 10º de la Ley 26457 publicada el
veinticinco de mayo de mil novecientos noventicinco y contra los artículos 1º,
2º y 3º de la Ley 26614 publicada el veinticinco de mayo de mil novecientos
noventiséis, dispusieron que la presente resolución sea publicada en el Diario
Oficial "El Peruano", conforme a ley.
S.S.
NUGENT,
ACOSTA SANCHEZ,
AGUIRRE ROCA,
DIAZ VALVERDE,
REY TERRY,
REVOREDO MARSANO,
GARCIA MARCELO,
FUNDAMENTOS
DEL VOTO DE LOS SEÑORES AGUIRRE ROCA,
REY
TERRY Y REVOREDO MARSANO
Concordando con el sentido del fallo de la
sentencia y, parcialmente, con los fundamentos en ella sostenidos, los
suscritos consideramos, como fundamento sine qua non de la misma, que la
facultad legal de crear y suprimir universidades estatales, consagrada en el
artículo 5º de la Ley Universitaria, que la Constitución reconoce en su
artículo 18º, supone la potestad -conforme con el artículo 7º de la misma Ley-
de organizarlas y, en su caso, reorganizarlas, por el órgano que les dio
origen, esto es, el Parlamento Nacional, mediante ley. La reorganización
declarada por ley debía establecer, por tanto, con arreglo al artículo 7º,
precitado, el sistema mediante el cual se designase a la Comisión que tendría a
su cargo tal tarea; y es dentro de este criterio que la Ley Nº 26614 ordena
que, por Resolución Suprema, se designe a las personas naturales responsables
de la nueva organización de las universidades afectadas, habida cuenta del
estado de caos reinante en ellas. Debe tenerse en cuenta, igualmente, que las
autoridades universitarias en funciones al momento de declararse la
reorganización, aceptaron tal situación jurídica, al no hacer uso del sistema
de protección que la Constitución y las leyes conceden.
Por otro lado, el concepto de
reorganización, esto es, de nueva organización de la universidad, no puede
desvincularse del cumplimiento del plazo que la misma ley establece, ya que se
trata de una situación de excepción, que es preciso impedir se convierta en
permanente, lo cual resultaría inconstitucional, en caso de producirse.
S.S.
AGUIRRE ROCA,
REY TERRY, Y
REVOREDO MARSANO,