S-414
…la emplazada no utilizó regularmente la
potestad conferida por el artículo 119º de la Ley Orgánica de
Municipalidades…lesionando…los derechos a la libertad de trabajo y a la
defensa.
Exp. Nº 299-93-AA/TC
Lima
Caso: Luis Alejandro Dávalos Carrión
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los dos días del mes de setiembre
de mil novecientos noventa y siete, el Tribunal Constitucional, reunido en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores Magistrados:
Acosta Sánchez, Vicepresidente, encargado de
la Presidencia,
Nugent,
Díaz Valverde,
García Marcelo,
actuando como secretaria la doctora María
Luz Vásquez, pronuncia la siguiente sentencia:
ASUNTO:
Recurso extraordinario interpuesto contra la
resolución de la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de
Justicia de la República, de fecha ocho de febrero de mil novecientos noventa y
tres, que declarando no haber nulidad en la resolución de vista del once de
junio de mil novecientos noventa y uno, que revoca a la apelada del quince de
mayo de mil novecientos noventa, declara improcedente la Acción de Amparo
interpuesta por don Luis Alejandro Dávalos Carrión contra la Municipalidad de
Lima Metropolitana.
ANTECEDENTES:
El demandante interpone su acción sustentando
su reclamo en la transgresión de sus derechos constitucionales a la libertad de
trabajo y la defensa reconocidos en los artículos 42º y 233º inciso 9 de la
Constitución Política de 1979 por parte de la entidad emplazada, al haber
expedido ésta la Resolución de Alcaldía Nº 193, del ocho de febrero de mil
novecientos noventa, por la que ordena la clausura definitiva de su
establecimiento comercial denominado "El Sabor".
Alega el accionante, que luego de haber
cumplido todos los requisitos exigidos por la Municipalidad, se le otorga la
Licencia de Apertura para Establecimiento Comercial Nº 47646, del veintiocho de
diciembre de mil novecientos ochenta y nueve, iniciando sus actividades el tres
de febrero de mil novecientos noventa. Refiere que no obstante ello, tan sólo
un día después es clausurado de forma temporal por supuestas irregularidades y
por no reunir los requisitos mínimos, afirmaciones que no se condicen con lo
que aparece en la licencia otorgada, situación que considera violatoria de sus derechos
y el de sus trabajadores.
Sostiene que las notificaciones de multa en
las que se apoya la clausura de su establecimiento comercial son falsas e
irreales, motivo por el que reclamó de las mismas el trece de febrero de mil
novecientos noventa, sin que se le haya respondido. Que sin embargo, a pesar de
que las citadas multas conceden un plazo de cinco días para recurrirlas, antes
de dicho término, ya se había emitido la antes citada Resolución de Alcaldía
por la que se clausura definitivamente su negocio, hecho que demuestra que no
se respetó su derecho de defensa.
Puntualiza por último, que la Municipalidad
le aceptó con fecha quince de febrero de mil novecientos noventa el pago por
concepto de Licencia Especial, significándose con ello que hay un consentimiento
en la continuación del giro. Finalmente y al amparo del artículo 31º de la Ley
23506 solicita la medida cautelar de suspensión del acto reclamado.
Admitida la acción a trámite por el Décimo
Segundo Juzgado Civil de Lima, se corre traslado de la misma a la emplazada, la
que la absuelve negándola y contradiciéndola por estimar: Que no se han agotado
las vías previas; Que el artículo 119º de la Ley Orgánica de Municipalidades
señala como facultad de aquéllas, la clausura transitoria o definitiva de
edificios, establecimientos y servicios; Que el establecimiento del recurrente
ha venido funcionando en forma irregular y que incluso el accionante con
posterioridad a la Resolución de Alcaldía cuestionada, ha solicitado la
apertura de una puerta de escape, lo que prueba que el local clausurado
adolecía del requisito de seguridad.
De fojas treinta y seis a treinta y ocho
vuelta y con fecha quince de mayo de mil novecientos noventa, el Juzgado de
Primera Instancia expide sentencia declarando fundada la demanda por
considerar: Que conforme aparece de la Licencia Municipal de Apertura para
Establecimiento Comercial Nº 47646, el demandante satisfizo los requisitos
establecidos en el inciso 7 del artículo 68º de la Ley Orgánica de
Municipalidades; Que la clausura ha sido dispuesta por el Jefe de Operativo y/o
Inspector Municipal, pero sin la notificación al propietario del negocio para
que subsane las omisiones que hubiera constatado de manera que no se contradiga
con la Licencia de Funcionamiento; Que si bien el artículo 119º de la Ley
Orgánica de Municipalidades faculta clausurar establecimientos, el mismo
artículo se refiere a negocios cuyo funcionamiento no esté permitido por la
ley, lo que no ocurre en el presente caso, ya que el actor cuenta con la licencia
debida y sus actividades están permitidas por la ley; Que el actor no está
obligado a agotar las vías previas, ya que el daño que se le hace es
irreparable, condición que resulta del solo hecho del cierre del local que
afecta económicamente no sólo al propietario sino a los trabajadores; Que la
Resolución cuestionada funda la clausura en la carencia de camerinos de
artistas, de servicios higiénicos, de pista de baile y de puerta de escape, lo
cual se encuentra contradicho con la constatación de fojas veinte del incidente
de suspensión, habiendo el actor presentado a su vez copia legalizada de los
carnets sanitarios de los trabajadores, y, que siendo esto así, se ha violado
los derechos constitucionales a la libertad de trabajo, a participar
individualmente en la vida económica de la nación y a la igualdad ante la Ley.
Por último, dentro de la misma resolución y de conformidad con el artículo 31º
de la Ley 23506, otorga la medida cautelar de suspensión del acto reclamado.
Apelada dicha resolución por la emplazada,
los autos son remitidos a la Quinta Fiscalía Superior en lo Civil para efectos
de la vista correspondiente, y devueltos éstos con Dictamen que se pronuncia
porque se confirme la apelada, la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lima, con fecha once de junio de mil novecientos noventa y uno y a
fojas ciento sesenta y cinco, revoca la resolución apelada y declara
improcedente la Acción de Amparo, por considerar: Que al expedirse la
Resolución de Alcaldía Nº 193, se ha obrado con la facultad contenida por el
artículo 61º inciso 7 y 119º de la Ley Orgánica de Municipalidades (Nº 23853) y
que el accionante no ha agotado la vía administrativa contra la resolución
cuestionada conforme el artículo 107º del D. S. Nº 006-67-SC.
Interpuesto Recurso de Nulidad por el
accionante, los autos son remitidos a la Fiscalía Suprema en lo Contencioso
Administrativo para efectos de la vista correspondiente y devueltos éstos con
Dictamen que se pronuncia porque se declare no haber nulidad en la recurrida,
la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de
la República, con fecha ocho de febrero de mil novecientos noventa y tres, a
fojas diecinueve del Cuaderno Especial (Corte Suprema) y de conformidad con el
Dictamen Fiscal, emite resolución declarando no haber nulidad en la sentencia
de vista.
Contra esta resolución el accionante
interpone Recurso de Casación, por lo que de conformidad con el artículo 41º y
la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
Nº 26435 y entendiendo el presente recurso como "Extraordinario", se
dispuso el envío de los autos al Tribunal Constitucional.
FUNDAMENTOS:
Que, de autos ha quedado acreditado que con
fecha veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve, la emplazada
Municipalidad de Lima Metropolitana otorgó al demandante la Licencia de
Apertura para Establecimiento Comercial, bajo el supuesto que había cumplido
con todos los requisitos a que se refiere el inciso 7 del artículo 68º de la
Ley 23853 (Ley Orgánica de Municipalidades). Que sin embargo, iniciadas las
actividades del establecimiento comercial "El Sabor" hacia el tres de
febrero de mil novecientos noventa, la emplazada expidió una serie de multas
sobre el referido negocio (fojas diez a diecisiete), así como dispuso su
clausura temporal por "funcionamiento irregular" y por "no
reunir los requisitos mínimos para el giro solicitado", conforme fluye del
acta correspondiente emitida el cuatro de febrero de mil novecientos noventa,
obrante a fojas cinco, situación esta última que resulta notoriamente
contradictoria con lo señalado en la antes citada Licencia de Apertura, y por
otra parte, apresurada, si se toma en cuenta el escaso tiempo existente entre
la emisión de la referida Licencia, la fecha de inicio de actividades
comerciales y la fecha en la que se realiza el operativo que dispone la
clausura temporal. Que por otra parte, y no obstante que conforme a los
artículos 101º y 102º del D. S. Nº 006-67-SC del once de noviembre de mil
novecientos sesenta y siete (Reglamento de Normas Generales y Procedimientos
Administrativos, vigente en el momento de los hechos), el plazo para recurrir
de dicha medida era de quince días, la demandada con fecha ocho de febrero de
mil novecientos noventa (fojas dos vuelta y tres), ya había emitido la
Resolución de Alcaldía Nº 193 por la cual clausuraba definitivamente el
establecimiento del demandante, hecho que supone que no tenía la intención de
admitir los descargos a que hubiere lugar dentro de la vía administrativa, a
pesar que el recurrente, dentro del término de ley, sí los efectuara mediante
escrito del trece de febrero de mil novecientos noventa y al que la emplazada
se negó a otorgar respuesta. Que, consecuentemente, al haberse materializado el
acto que se juzga violatorio a los derechos, no puede exigirse el agotamiento
de la vía previa conforme al artículo 27º de la Ley Nº 23506 y no sólo por la
evidente situación de irreparabilidad en la que podría caer el recurrente al
permanecer clausurado su local, sino porque el recurso del trece de febrero de
mil novecientos noventa, en nada impide la prosecución del acto cuestionado, de
donde resulta que al contrario de lo afirmado por la emplazada, es aplicable lo
dispuesto en los incisos 1 y 2 del artículo 28º de la antes citada Ley Nº
23506, de Hábeas Corpus y Amparo. Que, igualmente resulta necesario precisar
que aunque la citada Resolución de Alcaldía Nº 193, se sustenta en una serie de
situaciones irregulares presuntamente acontecidas en el establecimiento del actor,
éstas han quedado desvirtuadas con las instrumentales de fojas trece a
veintisiete del Cuaderno Cautelar, debiendo señalarse, que en lo que respecta a
que el recurrente haya solicitado edificar una puerta de escape por ante la
Beneficencia Pública, tal hecho no puede tomarse como reconocimiento de
responsabilidades cuando el propio Reglamento Nacional de Construcciones, en su
Capítulo XIII, numerales III, XIII-10, no obliga a tener salida de emergencia
cuando el local tiene una capacidad inferior a cien personas y la puerta
general posee dimensiones como las del establecimiento del accionante. Que, en
cambio resulta más bien contradictorio el proceder de la propia emplazada,
cuando no obstante haber dispuesto la clausura del local "El Sabor", haya
venido aceptando desde el quince de febrero de mil novecientos noventa, el pago
por concepto de Licencia Especial, según consta de la instrumental de fojas
siete e incluso, y con fecha aún posterior, el pago por diversos conceptos como
Tributos de Anuncio y Propaganda, de la misma Licencia Especial y de Licencia a
la venta de bebidas alcohólicas, conforme fluye de las instrumentales de fojas
cuarenta y siete a cincuenta y uno. Que, igualmente resulta contradictorio y
revelador del proceder de la emplazada, que no obstante haberse dictado Medida
Cautelar de suspensión en favor del accionante conforme a la última parte de la
sentencia de primera instancia de fecha quince de mayo de mil novecientos
noventa, la Municipalidad de Lima haya intentado desconocer el mandato
judicial, conforme consta de las instrumentales de fojas diez y once del
Cuaderno Especial ante la Corte Suprema, y en las que figura un apercibimiento
notoriamente ilegal encontra del recurrente. Que, por consiguiente, las
situaciones antes descritas no hacen sino evidenciar que la emplazada no
utilizó regularmente la potestad conferida por el artículo 119º de la Ley
Orgánica de Municipalidades, antes por el contrario, la desnaturalizó de forma
arbitraria, lesionando en efecto, los derechos a la libertad de trabajo y a la
defensa, reconocidos por los artículos 2º inciso 13, 42º y 233º inciso 9 de la
Constitución Política entonces vigente, concordante con los incisos 10 y 22 del
artículo 24º de la Ley Nº 23506.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, en ejercicio de las atribuciones que la Constitución y su Ley
Orgánica le confieren,
FALLA:
Revocando la resolución de la Sala de
Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la
República, de fecha ocho de febrero de mil novecientos noventa y tres, que,
declarando no haber nulidad en la Resolución de Vista, del once de junio de mil
novecientos noventa y uno, que revoca a la apelada, del quince de mayo de mil
novecientos noventa, declara improcedente la acción. Reformando la recurrida y
dando por insubsistente la de vista, confirmaron la resolución de primera
instancia, declarando fundada la Acción de Amparo interpuesta por Luis
Alejandro Dávalos Carrión contra la Municipalidad de Lima Metropolitana,
ordenándose en consecuencia a la emplazada, se abstenga de proseguir con todo
acto de clausura y se permita el normal desenvolvimiento de las actividades en
el establecimiento comercial del demandante, dispusieron la publicación de la
presente sentencia en el Diario Oficial El Peruano, y los devolvieron.
S.S. ACOSTA SANCHEZ / NUGENT / DIAZ VALVERDE
/ GARCIA MARCELO.