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…resulta inaceptable sostener que porque el artículo 6°, del Decreto Ley N° 17355 dispone que "ninguna autoridad ni órgano administrativo, político ni judicial podrá suspender el procedimiento coactivo, con excepción de la entidad encargada de la acotación" dicha tesis resulta irrebatible… ya que cualquier tipo de norma es pasible de ser evaluada constitucionalmente por vía del control difuso cuando su vigencia coloca en entredicho algún derecho fundamental conforme lo dispone el artículo 3° de la Ley Nº 23506 y porque la ausencia de cuestionamiento… no convierte en constitucional lo que por su propia naturaleza y contenido no lo es.

Exp. Nº 461-96-AA/TC

Lima

Caso: Constructora Inmobiliaria Valle del Sur S.R.Ltda.

 

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

            En Lima, a primero del mes de setiembre de mil novecientos noventa y siete, reunidos en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores Magistrados:

Acosta Sánchez,         Vicepresidente encargado de la Presidencia,

Nugent

Díaz Valverde,

García Marcelo,

actuando como secretaria la doctora María Luz Vásquez, pronuncia la siguiente sentencia:

ASUNTO:

Recurso de Nulidad entiéndase como Extraordinario, contra la resolución expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha nueve de julio de mil novecientos noventa y seis, que confirmó la resolución apelada del treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y seis, declara improcedente la Acción de Amparo interpuesta por Constructora Inmobiliaria Valle del Sur S.R. Limitada representada por Freddy Alvarez Zarate contra el Ejecutor Coactivo del Instituto Peruano de Seguridad Social, Roger Delgado Guevara.

ANTECEDENTES:

            Constructora Inmobiliaria Valle del Sur S.R. Ltda. interpuso Acción de Amparo contra el Ejecutor Coactivo del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) sustentando su reclamo en la transgresión de sus derechos constitucionales de Petición, a la Unidad y Exclusividad de la Función Jurisdiccional, a la Independencia en el ejercicio de la Función Jurisdiccional, al Debido Proceso y la Tutela Jurisdiccional, a la Motivación de las Resoluciones, a la Pluralidad de Instancias, al Principio de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la Ley, al Principio de no ser penado sin proceso judicial, al Derecho de Defensa y a la Prohibición de ejercer función judicial por quien no ha sido nombrado de acuerdo a la Constitución y a la Ley.

            Alega la demandante : Que el IPSS a través de su oficina de la Sub - gerencia de Fiscalización, ordenó una inspección en los libros de planillas correspondientes al personal que tiene su Empresa, inspección que quedó a cargo de una entidad servís, a la que sin embargo y en su momento, no se le pudo entregar toda la documentación requerida, por encontrarse extraviada. El día veintidós de mayo de mil novecientos noventa y cinco, la citada Sub-gerencia de Fiscalización emite una liquidación en la que le indica a la recurrente que adeuda al IPSS una serie de importes, deducidos por no haberse presentado los comprobantes de pago requeridos por la servís, situación que se produce, sin que se haya verificado en los padrones del IPSS, si es que los pagos correspondientes estaban efectuados y sin tomar en cuenta que el diecinueve de abril de mil novecientos noventa y cinco, la propia recurrente solicitó a la Oficina Central de Construcción Civil del IPSS la entrega de una constancia de récords de pago por obras realizadas, sin que dicha solicitud haya sido atendida.

            Posteriormente y con fecha treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y cinco, la recurrente pide al Departamento de Informática del IPSS el estado de cuenta de los pagos que ha efectuado, con fecha doce de junio de mil novecientos noventa y cinco presenta Recurso de Reconsideración ante la Gerencia de Fiscalización a fin de que se declare la nulidad e insubsistencia de la inspección efectuada en sus libros de planillas y el trece de junio de mil novecientos noventa y cinco presenta Recurso de Reclamación ante la Oficina de Construcción Civil para que se le haga entrega de la ya solicitada constancia de récords de pago, petición esta última, a la que tampoco se le responde.

            El veintitrés de junio de mil novecientos noventa y cinco, se le reitera a la Sub-gerencia de Fiscalización del IPSS los fundamentos de la reconsideración agregando diversos datos respecto de los pagos por aportaciones de la recurrente y con fecha siete de setiembre de mil novecientos noventa y cinco y ante el silencio administrativo de la misma dependencia se interpone Recurso de Apelación que tampoco se responde, derivándose por el contrario el expediente a cobranza coactiva.

            En esta última etapa y con fecha veinte de octubre de mil novecientos noventa y cinco el Ejecutor Coactivo demandado notifica en dos oportunidades con requerimiento de pago a la demandante, sin tomar en cuenta que se encuentra pendiente de resolver la apelación presentada y bajo apercibimiento de secuestro del pago de los montos indicados. Finalmente y con fecha nueve de noviembre de mil novecientos noventa y cinco se notifica a la recurrente de una medida de embargo en forma de secuestro sobre los bienes de su empresa, hecho que constituye violación de sus derechos constitucionales.

            Admitida la acción a trámite por el Sexto Juzgado en lo Civil de Lima, se corre traslado de la misma al Ejecutor Coactivo del IPSS, quien al contestar la demanda la niega y contradice por considerar que la acción coactiva sobre pago de aportaciones incoada sobre el demandante ha sido materia de un proceso regular conforme al Decreto Ley 17355, que de acuerdo al Artículo 11°, de dicha norma antes de haberse cursado notificación de diez días, el Juez Coactivo procederá a ordenar las medidas precautelativas que a juicio de la entidad ejecutante sean necesarias, a fin de evitar la burla del pago de obligaciones, que el procedimiento coactivo es especial y el Decreto Ley 17355 no ha sido derogado por ningún gobierno democrático hasta la fecha y siendo esta una norma legal no procede la acción de amparo; que no se ha transgredido ningún principio de la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional; que el Ejecutor Coactivo no resuelve de oficio la ejecución de la cobranza coactiva, sino a petición de parte del representante del área de Cobranzas Coactivas y que en cumplimiento de sus funciones y en salvaguarda de los intereses de la institución, están facultados para disponer las medidas coactivas, bajo costo y riesgo de la entidad ejecutante (IPSS).

            Con fecha treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y seis y obrante a fojas ciento treinta y seis y ciento treinta y siete, el Juzgado de Primera Instancia, expide resolución, declarando improcedente la acción, por considerar: Que la acción tiene por objeto que se restituya el proceso coactivo hasta el acto previo de emplazamiento en la calificación de la procedibilidad de la acción de cobranza promovida por el Instituto Peruano de Seguridad Social; que la empresa accionante señala que se ha violado los derechos constitucionales por actos que atañen en todo caso al Instituto Peruano de Seguridad Social mas no al Ejecutor Coactivo demandado, porque éste tiene como función la de llevar adelante por parte de la Administración Pública los actos de coerción o de ejecución forzosa a que ésta atañen dentro de su potestad ejecutiva, disponiendo por ello el artículo 6°, del Decreto Ley 17355, que ninguna autoridad ni órgano administrativo, político, ni judicial podrá suspender el procedimiento coactivo; que resulta inocua la acción de garantía por cuanto la cobranza coactiva supone que emana de un trámite regular en el que se ha requerido al deudor para el cumplimiento o determinada obligación, que la acción de amparo debe utilizarse como último recurso siempre que no exista otra solución prevista por el propio ordenamiento jurídico, lo que no se da en el presente caso, ya que el Decreto Ley 17355 establece expresa prohibición de injerencia alguna a dicho proceso que no sea por la entidad encargada de la acotación, estando además a lo dispuesto por el Artículo 27°, de la Ley 23506.

Apelada la resolución por la demandante los autos son remitidos a la Segunda Fiscalía Superior en lo Civil de Lima y devueltos estos con dictamen que se pronuncia por la nulidad e insubsistencia de la apelada la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima con fecha nueve de julio de mil novecientos noventa y seis obrante a fojas ciento ochenta y tres y ciento ochenta y cuatro expide resolución por la que confirma la apelada fundamentalmente por considerar que habiéndose demandado al Ejecutor Coactivo del Instituto Peruano de Seguridad Social, no es del caso que se comprenda a dicho Instituto, que los Ejecutores Coactivos no pertenecen a la jerarquía judicial y su función no es jurisdiccional, por lo que mal puede imputárseles el incumplimiento de las garantías a que se refiere el Artículo 139°, de la Constitución; que dichos ejecutores deben ajustar su proceder al Decreto Ley 17355 que además de regular de manera especial el procedimiento coactivo, prohibe expresamente a toda autoridad interferir en el mismo, que de considerarse que un Ejecutor Coactivo vulnera o amenaza algún derecho fundamental, quién se crea afectado debe agotar las vías previas de acuerdo al artículo 27°, de la Ley N° 23506, haciendo uso de los recursos impugnativos pertinentes con arreglo al mencionado Decreto Ley y si fuera el caso a las normas generales de Procedimientos Administrativos ( Decreto Supremo N° 006-67-SC, reformado por el Decreto Ley 26111) y, que de ningún modo puede imputarse al acreedor coactivo que incumple obligaciones por no acreditar la cancelación que aduce haber efectuado la accionante de las aportaciones a su cargo para el Instituto Peruano de Seguridad Social, porque de cualquier forma la prueba del pago incumple a quien pretende haberlo efectuado conforme al artículo 1229° del Código Civil.

            Contra esta resolución la demandante promueve recurso de nulidad, por lo que de conformidad con el Artículo 41°, y Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 26435 y entendiendo el presente recurso como "Extraordinario" se dispuso el envío de los autos al Tribunal Constitucional.

FUNDAMENTOS

            1.- Que, en autos ha quedado acreditado que contra la demandante existe un procedimiento coactivo iniciado a instancias del Instituto Peruano de Seguridad Social, (I.P.S.S), por presunto incumplimiento en el pago de aportaciones a dicha entidad.

            2.- Que, de las instrumentales obrantes en el expediente ( fojas treinta y siete a cincuenta y siete) fluye que la demandante ha efectuado diversos reclamos ante la administración del I.P.S.S., principalmente a través de su oficina de la Sub-Gerencia de Fiscalización, Oficina Central de Construcción Civil y su Departamento de Informática, sin que sus peticiones hayan sido contestadas o atendidas.

            3.- Que no obstante la existencia de los citados reclamos administrativos, el expediente por presunto incumplimiento de pago fue derivado por ante el Ejecutor Coactivo del I.P.S.S., Roger Delgado Guevara quién reconoce estar sujeto a las normas del Decreto Ley 17355 para la ejecución de la cobranza coactiva sobre la recurrente, especificando empero entre otras cosas, que su actuar no es de oficio sino a petición de parte y que las medidas coactivas se adoptan bajo costo y riesgo de dicha parte o entidad ejecutante, esto es el I.P.S.S.

            4.- Que respecto del caso sub-litis se hace necesario que éste colegiado proyecte una interpretación de alcances generales, que a pesar de utilizarse en esta oportunidad de modo particular, pueda empero servir como fuente de referencia en posteriores casos, ya que son numerosas las ocasiones en las que se ha venido cuestionando el status y función de los tradicionalmente llamados Juzgados Coactivos - hoy Ejecutorias Coactivas - y realmente pocas las oportunidades en que la judicatura ha querido encarar frontalmente dicho problema desde la perspectiva constitucional, situación que consideramos no podría ser aceptable en un órgano que como el presente, se encuentra en la inexorable obligación de interpretar las instituciones a la luz de la Constitución.

            5.- Que, dentro de dicha lógica y por explícita referencia al caso examinado, resulta inaceptable sostener que porque el artículo 6°, del Decreto Ley 17355 dispone que "ninguna autoridad ni órgano administrativo, político ni judicial podrá suspender el procedimiento coactivo, con excepción de la entidad encargada de la acotación" dicha tesis resulte irrebatible y peor aún, convalidada por no haber sido cuestionada por ningún gobierno democrático, ya que cualquier tipo de norma es pasible de ser evaluada constitucionalmente por vía del control difuso cuando su vigencia coloca en entredicho algún derecho fundamental conforme lo dispone el Artículo 3° de la Ley 23506 y porque la ausencia de cuestionamiento (que en realidad no es tal a nivel procesal constitucional) no convierte en constitucional lo que por su propia naturaleza y contenido no lo es.

            6.- Que resulta notorio que el procedimiento coactivo, especialmente a partir de lo que disponen los artículos 3°, 6°, 7°, 8° y 11°, del Decreto Ley N° 17355 resulta acentuadamente insuficiente para garantizar un adecuado ejercicio del Derecho de Defensa, ya que por el contrario, coloca en una situación de evidente desventaja a las personas - sean naturales o jurídicas - que son emplazadas por conducto del mismo, pues la administración subrepticiamente se coloca en situación de Juez y parte, buscando empero encubrirse en una nunca bien delimitada esfera de competencias entre lo que ella y el Juzgado - o la Ejecutoria Coactiva - representan.

Que por lo dicho es de imperiosa necesidad precisar que, o bien el Juzgado, o la Ejecutoria Coactiva, le pertenecen a la administración - tal y como se ha dicho y en tal caso la defiende abiertamente como Juez y parte en los actos de coerción que le incumben- o bien le pertenece a la jerarquía judicial con lo cual resulta a todas luces arbitrario investir a dicha entidad de facultades eminentemente jurisdiccionales sin un adecuado control que garantice la constitucionalidad de las decisiones adoptadas en su ejercicio.

            7.- Que sostener que "el Ejecutor Coactivo no resuelve de oficio sino a petición de parte" y que las medidas coactivas operan "bajo costo y riesgo de la entidad ejecutante (IPSS)" no hace sino graficar lo antes dicho, pues no se puede invocar que se cumple con una función cuasi judicial a iniciativa de una determinada entidad cuando en los hechos y en derecho, se forma parte de dicha entidad, y nada tiene que ver, la exigibilidad o no que tiene la administración sobre los administrados, cuando el modo de actuar convierte la legitimidad de una potestad en la prepotencia de un comportamiento reñido con el espíritu de la Constitución.

            8.- Que por otro lado, alegar como lo ha hecho a quo, que porque "los Ejecutores Coactivo no pertenecen a la jerarquía judicial y su función no es jurisdiccional … mal puede imputárseles el incumplimiento de las garantías a que se refiere el artículo 139° de la Constitución" vigente es una muestra de abierto desconocimiento de los alcances de nuestra norma fundamental, ya que los derechos de los justiciables que en conjunto forman lo que se conoce como "El Debido Proceso" poseen un radio de aplicación, que esta por encima del funcionamiento y actuación del órgano estrictamente judicial, pues de otro modo ninguna entidad o corporación privada y ni siquiera la propia administración, cuando conoce del llamado procedimiento administrativo, tendría porque respetar los derechos del justiciable, lo que seria absurdo e inconstitucional.

            9.- Que tampoco puede invocarse para el presente caso, el requisito del agotamiento de las vías previas, cuando es a todas luces manifiesto, que sin existir un pronunciamiento definitivo del IPSS, sobre el reclamo de la demandante, se pretenda ejecutar por la vía coactiva el pago de las presuntas obligaciones, siendo procedente en tales circunstancias y al revés de lo que sucede, la aplicación del Artículo 28°, incisos 1° y 2°, de la Ley N° 23506.

            10.- Que por último tampoco puede señalarse que "de ningún modo puede imputarse al acreedor coactivo que incumple obligaciones por no acreditar la cancelación que aduce haber efectuado la accionante" cuando lo que ha hecho esta última, es ejercer su derecho de petición, sin que la autoridad administrativa se tome la elemental molestia de contestarla siquiera para negársela, y nada tiene que ver una norma que rige para el ámbito de relaciones entre particulares, cuando de lo que se trata es de intereses de orden público, como los que se ventilan a raíz de las relaciones entre los administrados y la administración.

            11.- Que por todo lo dicho y considerando que el procedimiento coactivo contenido en el Decreto Ley N° 17355 contiene diversas normas que no permiten un efectivo ejercicio del Derecho Constitucional de Defensa y que su aplicación viene ocasionando abusos sobre los administrados, como sucede en el presente caso a propósito del reclamo contra el Ejecutor Coactivo del IPSS, resulta procedente la inaplicación para el caso concreto de los Artículos 3°, 6°, 7°, 8° y 11° del antes citado Decreto Ley, de conformidad con el Artículo 3°, de la Ley 23506 y 5°, de la Ley N° 2539.

Por estos Fundamentos el Tribunal Constitucional, en ejercicio de las atribuciones que le conceden la Constitución, y su ley Orgánica.

FALLA:

            REVOCANDO la resolución de la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima de fs. ciento ochenta y tres a ciento ochenta y cuatro su fecha nueve de julio de mil novecientos noventa y seis, que, confirmando la apelada declara improcedente la acción de amparo y REFORMANDOLA la declararon FUNDADA y en consecuencia inaplicable a la demandante los efectos del Decreto Ley N° 17355 en sus Artículos 3°, 6°, 7°, 8° y 11°, debiendo paralizarse todo procedimiento coactivo en tanto la administración del Instituto Peruano de Seguridad Social no resuelva sobre las peticiones de la demandante; ordenaron su publicación en el Diario Oficial El Peruano; y los devolvieron.

S.S.

Acosta Sánchez.

Nugent.

Díaz Valverde

García Marcelo.

 

 

I.R.T.