S-369
…tratándose la presente acción de una
transgresión a los derechos de libre iniciativa privada, a la libertad de
trabajo, y a la libertad de empresa, comercio e industria consagrados en los
artículos 58º y 59º de la Constitución vigente, corresponde a este Colegiado
emitir un pronun-ciamiento que tutele los derechos que se reclaman,
independientemente de si corresponden a una persona natural o jurídica.
Exp. Nº 698-96-AA/TC
Lima
Caso: La Rotonda S.A.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los once días del mes de julio de
mil novecientos noventisiete, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de
Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores Magistrados:
Acosta Sánchez, Vicepresidente, encargado de
la Presidencia,
Nugent,
Díaz Valverde,
García Marcelo,
actuando como secretaria la doctora María
Luz Vásquez pronuncia la siguiente sentencia:
ASUNTO:
Recurso extraordinario interpuesto por don
Augusto La Puente, Gerente General de La Rotonda S.A.; contra la resolución de
la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la
República, su fecha diez de julio de mil novecientos noventiséis, que declaró
No Haber Nulidad en la recurrida, que revocando la apelada, declaró
Improcedente la acción de amparo interpuesta contra la Municipalidad de Lima
Metropolitana y la Municipalidad de La Molina.
ANTECEDENTES:
Don Edmundo Tejada Salinas, representante de
servicios La Rotonda S.A., interpone acción de amparo contra la Municipalidad
de Lima Metropolitana y la Municipalidad de La Molina, para que la primera se
abstenga de seguir conociendo el Expediente que ha concluido con la resolución
de segunda instancia Nº 440, del diecisiete de febrero de mil novecientos
noventicuatro, expedida por el Alcalde Metropolitano y que anulaba las
resoluciones que anulaban a su vez la Licencia de Construcción Nº LM-92-01, que
ha quedado firme y válida, mientras que la segunda debe de abstenerse de
perturbar el libre uso de la licencia de construcción antes referida, expedida
por la Municipalidad Metropolitana para la construcción de un grifo, conforme
lo señala la Resolución Directoral Nº 042-91-EM-DGH/DFH de la Dirección General
de Hidrocarburos, que otorga autorización de instalación a un puesto de venta
de combustibles a favor de la recurrente, por cuanto estas acciones de las
demandadas están violentando los derechos de la entidad demandante, de libre
iniciativa, empresa, comercio e industria, así como al debido proceso legal.
Respecto de la Municipalidad de la Molina,
fundamenta su pretensión en los siguientes hechos:
1) que ésta no puede desconocer la licencia de construcción otorgada por la
Municipalidad de Lima Metropolitana, ni la autorización otorgada por la
Dirección General de Hidrocarburos, violando los derechos que la Constitución
reconoce; y,
2) tampoco puede el referido Concejo Municipal ignorar una expresa norma que
consagra la absoluta libertad para construir y operar estaciones de servicio de
combustibles, como la establecida en el artículo 11º del Decreto Supremo Nº
053-93-EM que señala que "Toda persona natural y jurídica, nacional o
extranjera tiene la libertad legal de construir y operar cualquier
establecimiento de venta de combustible...sin restricción de distancias mínimas
entre una u otra estación o grifo"; en el caso de la Municipalidad de Lima
Metropolitana, los demandantes expresan:
1) que la referida Municipalidad expidió la Resolución de Alcaldía Nº 440, en
virtud de la cual se anulaban las resoluciones Nº 120 y 163, las mismas que en
su oportunidad, anulaban la Licencia de Construcción expedida por dicha
Municipalidad, quedando con dicha resolución agotada la vía administrativa, por
lo que el propio Concejo Municipal no puede seguir conociendo del expediente formado
respecto de la Licencia de Construcción, toda vez que nadie podría interponer
un recurso de revisión contra la misma; y,
2) que dicha Municipalidad, debe abstenerse de intervenir en el presente caso,
porque se ha vencido el plazo previsto por la ley para que ella misma revoque
sus resoluciones.
Al contestar la demanda, la Municipalidad de
La Molina señala, que la presente demanda de amparo debe declararse
improcedente, toda vez que la demandante ha iniciado un proceso administrativo,
signado con el Nº 7272-2-94, el mismo que no ha sido resuelto en última
instancia; respecto a la perturbación del uso de la licencia expedida por la
Municipalidad de Lima, que conforme lo establece el artículo 15º del D.S.
053-93-EM, la autorización expedida por la Dirección Nacional de Hidrocarburos,
es un requisito previo para obtener la Licencia, siendo que la misma debe ser
expedida por la Municipalidad Distrital; además, el demandante ha iniciado dos
procedimientos administrativos, en la Municipalidad de Lima Metropolitana, del
que se genera la Licencia de Construcción Nº 92-01, y el segundo ante la
Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas, por el
que se autoriza la instalación del puesto de venta de combustible en el
"Sub Lote A, lotes 15 y 16 de la Mz 'C', de la Urb. Residencial Monterrico
Sur, Distrito de La Molina", indicando que la autorización de la Dirección
General de Hidrocarburos incluye los lotes 15 y 16 que no estaban previstos en
la Licencia de Construcción emitida por la Municipalidad de Lima Metropolitana.
La Municipalidad de Lima Metropolitana al
contestar la demanda, solicita que la misma sea declarada improcedente, toda
vez que al expedirse la Licencia de Construcción Nº LM-92-01 del treinta de
diciembre de mil novecientos noventidós, no se tomó en cuenta la existencia de
dos líneas de cables aéreos; asimismo, expresa que la Dirección General de
Electricidad del Ministerio de Energía y Minas ha concluido que se ha
infringido la Norma DGE-025-P-1/1988 sobre imposición de servidumbre y normas
de seguridad dispuesta por el artículo 39º del Decreto Supremo 019-91/EM/UME,
referente a las líneas de alta tensión, razón por la que la Municipalidad de
Lima resolvió declarar nulas las resoluciones Nº 120-93 y 163-93 e infundada la
impugnación planteada por la demandante, mediante Resolución de Alcaldía Nº
440, por cuanto la Municipalidad de Lima no era competente para conocer sobre
solicitudes de Licencia de Construcción de estaciones de servicios, por
encontrarse vigente el Decreto Supremo Nº 023-93-EM, por lo que se dispuso la
remisión de todo lo actuado a la Dirección General de Hidrocarburos del
Ministerio de Energía y Minas.
El Décimo Octavo Juzgado Civil de la Corte
Superior de Lima, declaró fundada la acción de amparo interpuesta, por las
siguientes consideraciones:
1) que la actora es titular de la Licencia de Construcción Nº LM-92-01 expedida
por la Municipalidad de Lima, cuya validez ha sido confirmada con la expedición
de la Resolución Nº 440, por lo que la referida licencia debe surtir todos sus
efectos;
2) que no son procedentes las impugnaciones de la Municipalidad Distrital de La
Molina, contra la Licencia de Construcción o la resolución directoral de la
Dirección General de Hidrocarburos, toda vez que las entidades que las
otorgaron no las han revocado dentro de los términos que las normas respectivas
establecen;
3) que en el Decreto Supremo Nº 53-93-EM no se establece el procedimiento para
el otorgamiento de la autorización y permiso para la operación de grifos, ni norma
alguna que obligue a la recurrente a tramitar una nueva Licencia de
Construcción, obligándose a la actora a duplicar dicho trámite;
4) que la objeción referida a que la Licencia de Construcción fue expedida
respecto de los lotes Nº 15 y 16 de la manzana "C", queda desvirtuada
con el procedimiento de acumulación de los mismos, efectuadas por escritura
pública de fecha seis de agosto de mil novecientos noventiuno, según puede
observarse de los actuados que obran en el principal a fojas noventidós en adelante,
siendo posteriormente independizado el lote denominado "A", por lo
que la Certificación de Zonificación y Compatibilidad de Uso y la Licencia de
Construcción no pueden ser objetado;
5) que las objeciones formuladas por las demandados por el pretendido
incumplimiento de las normas de seguridad por parte de los demandantes han sido
superadas por Acta de Inspección Técnica del veintiocho de agosto de mil
novecientos noventitrés del Ministerio de Energía y Minas y Electrolima, así
como por la Auditoría Técnica de la Firma Seima EIRL que corre a fojas
ochentiséis en adelante; y,
6) que conforme al artículo 11º del Decreto Supremo Nº 53-93-EM, la libertad de
comercio es de tal índole, que se exonera cualquier restricción de áreas
mínimas, limitándolas sólo para el radio de giro de la isla del surtidor y al
diseño integral del proyecto, por lo que la Municipalidad de La Molina está
perturbando el derecho reconocido; en el caso de la Municipalidad de Lima
Metropolitana, perturba los derechos de la accionante, al remitir a la
Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas, los autos en que
se expidió la Licencia de Construcción, para que la referida Dirección se
pronunciara sobre dicha licencia a pesar de ser incompetente para ello.
Esta sentencia al ser apelada, es declarada
improcedente por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Lima, por
considerar:
1) que el objeto de la acción "reponer las cosas al estado anterior de la
notificación cero cero tres - ciento treintiocho de la Municipalidad de La
Molina, que comunica la decisión de la autoridad de paralizar la obra de
implementación y construcción de servicios y puesto de venta de
combustibles",
2) que habiéndose apelado de dicho acto municipal el cuatro de agosto de mil
novecientos noventicuatro -veinte días antes de interponerse la presente
demanda, según consta a fojas cincuenticuatro del principal- es evidente que la
actora se sometió "expresa e indubitablemente a una instancia superior a
la productora del acto, de igual forma que lo hizo respecto a las resoluciones
ciento veinte - noventitrés/MML-AM-SMDO y ciento sesentitrés - noventitrés -
MLM/AM/SMDO, y sin esperar el pronunciamiento de aquélla recurrió al órgano
judicial ocasionando se produzca la causal de improcedencia prevista en el
artículo veintisiete de la Ley veintitrés mil quinientos seis", sin
acreditarse la presencia de alguna de las causas de excepción previstas en el
artículo veintiocho del mismo cuerpo de normas.
En su oportunidad, la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema de Justicia de la República declaró No Haber Nulidad
en la recurrida por los propios fundamentos de la misma.
Contra esta resolución, el representante
legal de la accionante interpone el correspondiente Recurso Extraordinario,
elevándose los actuados al Tribunal Constitucional, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 41º de su Ley Orgánica.
FUNDAMENTOS:
Que, por medio de la presente demanda, se
pretende que tanto la Municipalidad de Lima Metropolitana como la Municipalidad
de La Molina, se abstengan de perturbar la construcción de un puesto de venta
de combustible, toda vez que fue autorizado para ello mediante licencia de
construcción Nº LM.92-01, expedida por la Dirección Municipal de Desarrollo
Urbano de la Municipalidad de Lima Metropolitana, la misma que posteriormente
ha sido objetada por dicha Municipalidad, y desconocida por la Municipalidad de
La Molina, la que ordenó la "paralización de obra de manera
inmediata", como puede observarse de la copia de la notificación que obra
a fojas doce del principal;
Que, mediante Certificado de Zonificación y
Compatibilidad de Uso Nº 076-92-MLM-SMDU-DMDU del treintiuno de julio de mil
novecientos noventidós, expedido por el Director Municipal de Desarrollo Urbano
de la Municipalidad de Lima Metropolitana, se certifica que los Lotes Nº 15 y
16 ubicados en la manzana "C" de la Urb. Residencial Monterrico,
ampliación Sur, distrito La Molina, son lotes independientes colindantes y no
acumulados, que están zonificados como residenciales de baja densidad R-1, y
"presentan ubicación conforme a la actividad de venta de gasolina y
lubricantes derivados del petróleo al estar calificados como R-1 y situarse
frente a la Av. La Molina, según lo dispuesto en el Numeral 138 del Indice para
la Ubicación de Actividades Urbanas y su Vademécum aprobado por Resolución Nº
380-91-MLM/AM/SMDU de 20.08.91".
Que mediante Licencia de Construcción Nº
LM-92-01, expedida el treinta de diciembre de mil novecientos noventidós, por
la Dirección Municipal de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima
Metropolitana, se concede licencia de construcción total de un grifo ubicado en
la Avenida La Molina, en la esquina con la calle Los Duraznos en la Urb.
Residencial Monterrico, manzana "C", Sub-Lote "A";
Que, tanto la Resolución Nº
120-93/MLM-AM-SMDU del dieciséis de agosto de mil novecientos noventitrés, que
declara "nula y sin efecto legal alguno la Licencia de Construcción Nº
LM-9201 de fecha 27 de enero de 1993", como la Resolución Nº
163-93-MLM/AM/SMDU, de fecha ocho de octubre de mil novecientos noventitrés,
que declara infundada la impugnación formulada contra la resolución
anteriormente mencionada, fueron expedidas por la Secretaría Municipal de
Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima Metropolitana, luego de
transcurrido el plazo de seis meses que señalaba el artículo 113º de la Ley de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos, ampliado por el artículo 6º
del Decreto Ley Nº 26111, para declarar la nulidad de las resoluciones
administrativas, por lo que la referida Licencia de Construcción Nº LM-92-01,
aún conserva su vigencia a pesar de dichas resoluciones de la Secretaría
Municipal de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima Metropolitana;
Que, por Resolución de Alcaldía Nº 440 de
fecha diecisiete de febrero de mil novecientos noventicuatro, el Alcalde de la
Municipalidad de Lima Metropolitana declaró nulas las Resoluciones Nº 120-93 y
163-93 MLM/AM/SMDU de la Secretaría Municipal de Desarrollo Urbano de la
Municipalidad de Lima Metropolitana, por considerar que dicha Municipalidad
"no era competente para conocer sobre las solicitudes de Licencia de
Construcción de Estaciones de Servicios y Puestos de Venta de
Combustibles", tal como se expresa en el cuarto considerando de la citada Resolución
de Alcaldía;
Que, la Dirección General de Hidrocarburos
del Ministerio de Energía y Minas, el treintiuno de mayo de mil novecientos
noventicuatro, expidió la Resolución Directoral Nº 042-94-EMDGH/DFH, que en su
articulo 1º otorgó "la autorización de instalación" al "puesto
de venta de combustibles", ubicado en la avenida La Molina intersección
con la avenida Los Duraznos, Distrito La Molina, Lima, a favor de la
"Empresa de Servicios La Rotonda S.A.", la que, como se señala en el
cuarto considerando de la misma resolución, "deberá cumplir con el
requisito referido a distancia a cables eléctricos desde los surtidores del
acotado Proyecto de Estación de Servicio", conforme al articulo 47º del
D.S. Nº 054-93-EM;
Que, tanto la Municipalidad de Lima Metropolitana,
como la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas,
en uso de sus atribuciones, expidieron la correspondiente Licencia de
Construcción así como la autorización para la instalación del puesto de venta
de combustibles, siendo estas mismas entidades, las únicas que en la vía
administrativa pueden revocar las mismas, dentro del plazo fijado por la Ley de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos para tal efecto, lo que no
ha ocurrido en autos;
Que, además, como puede establecer a fojas
ochenta y siguientes del principal, la Empresa de Auditoría e Inspectoría del
Sub Sector Hidrocarburos - Seima E.I.R.L., al realizar la Fiscalización
correspondiente, recomienda:
1) al Ministerio de Energía y Minas: se autorice la "Instalación de
Servicios La Rotonda S.A.", y,
2) a la empresa fiscalizada: que "deberá cumplir estrictamente con las
especificaciones técnicas y de seguridad mostrados en el proyecto, así como las
observadas al artículo Nº 47 del D.S. 054-93-EM";
Que, del Acta de Inspección elaborada por la
propia Empresa Seima E.I.R.L., que consta a fojas ochentitrés y siguientes, se
observa en el punto "Quinto", que la empresa fiscalizadora
"recomienda soterrar las líneas ..., a una distancia no menor de 20 m. de
los límites del lindero antes y después del grifo", haciéndose constar en
el punto "Séptimo" que "Servicios La Rotonda S.A.",
"solicita a la Empresa Electrolima S.A., la cotización respectiva para
soterrar las líneas de 110 kv., como consta en documento enviado por la Empresa
Electrolima del 01 de Septiembre de 1993";
Que, en la presente acción, no es necesario
el agotamiento de la vía previa, toda vez que la Municipalidad de La Molina,
ordenó a la empresa accionante, mediante notificación Nº 00338 de fecha tres de
agosto de mil novecientos noventicuatro, la "paralización de obra de
manera inmediata a mérito Of. Nº 13491 MDLM-AJ-94", de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 28º inciso 2) de la Ley Nº 23506;
Que, cabe señalar que siendo la entidad
demandante una persona jurídica, ésta no puede encontrarse carente de atributos
fundamentales, que en el presente caso, por demás entendemos que los tiene, ya
que si bien la Constitución vigente no lo reconoce expresamente, tampoco puede
interpretarse ello como que los niegue, no sólo porque existe la posibilidad de
acudir a la cláusula abierta prevista en el artículo 3º de la norma
fundamental, sino y sobre todo, porque el artículo 2º inciso 17) de la misma,
reconoce el derecho de toda persona a participar en forma individual o asociada
en la vida de la Nación, no puede ser coherente asumir que por un lado se
habilita el ejercicio de facultades a toda asociación -entendida en términos
constitucionales- y por el otro se les niegue las garantías necesarias para que
tal derecho se materialice. Por consiguiente, tratándose en la presente acción,
de una transgresión a los derechos de libre iniciativa privada, a la libertad
de trabajo, y a la libertad de empresa, comercio e industria, consagrados en
los artículo 58º y 59º de la Constitución vigente, corresponde a este colegiado
emitir un pronunciamiento que tutele los derechos que se reclaman,
independientemente de si corresponden a una persona natural o jurídica;
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, de conformidad con las atribuciones que le otorgan la
Constitución y su Ley Orgánica,
FALLA:
Revocando la resolución de la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, su
fecha diez de julio de mil novecientos noventiséis, que declaró No Haber
Nulidad en la recurrida, del veintinueve de setiembre de mil novecientos
noventicinco, la que revocando la apelada, declaró improcedente la acción de
amparo interpuesta; en consecuencia, Reformándola, la declararon fundada en
todos sus extremos, no siendo de aplicación en el presente caso, lo dispuesto
por el artículo 11º de la Ley Nº 23506, Ley de Hábeas Corpus y Amparo.
Dispusieron su publicación en el Diario
Oficial "El Peruano", y los devolvieron.
SS. ACOSTA SANCHEZ / NUGENT / DIAZ VALVERDE
/ GARCIA MARCELO.