MIGUEL
GONZALES DEL RÍO Y GIL Y OTROS.
LIMA.
En
Lima, a los diecisiete días del mes de abril de mil novecientos noventa y ocho,
reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con
asistencia de los señores Magistrados: Acosta Sánchez, Vicepresidente encargado
de la Presidencia; Nugent; Díaz Valverde y García Marcelo, pronuncia la
sentencia siguiente.
ASUNTO:
Recurso
Extraordinario interpuesto por don Miguel Gonzales del Río y Gil, don Manuel
Noya de la Piedra, don Tomas Acha Jamet y don Reynaldo Fuentes Fernández contra
la resolución expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia de la República, su fecha doce de julio de mil novecientos noventa y
uno, que, declarando no haber nulidad en la sentencia de vista, su fecha
veintinueve de agosto de mil novecientos ochenta y ocho que confirmó la apelada
del diez de abril de mil novecientos ochenta y cinco, declaró improcedente la
Acción de Amparo en el extremo referido a responsabilidades administrativas y
fundada en lo demás que contiene.
ANTECEDENTES:
Don
Miguel Gonzales del Río y Gil, don Manuel Noya de la Piedra, don Tomás Acha
Jamet y don Reynaldo Fuentes Fernandez, interponen demanda de Amparo contra el Contralor
General de la República, solicitando la invalidez e ineficacia de la Resolución
de Contralor N° 072-85-CG del veinte de marzo de mil novecientos ochenta y
cinco, en la que se les determina responsabilidades administrativas que no les
corresponden y se les sanciona injustamente transgrediendo su derecho
constitucional a la defensa.
Especifican
que al expedirse la resolución cuestionada, el titular de la Contraloría
General de la República, no obstante atribuirles diversas responsabilidades
administrativas durante el desempeño de su función dentro del proceso de convocatoria, adjudicación y ejecución del
contrato con GUVARTE S.A, no ha observado ni interpretado adecuadamente la ley
ni mucho menos les ha permitido el conocimiento y la contestación de las
pruebas de cargo contra ellos. De otro lado, al sancionarles con destitución,
sin que exista facultad legal para ello, el titular de la Contraloría General
de la República se ha arrogado facultades confiadas por la ley a otros órganos.
El
Procurador Público encargado de los asuntos judiciales de la Contraloría
General de la República, contesta la demanda negándola y contradiciéndola,
principalmente por considerar: Que, no se ha violado los derechos
constitucionales de los demandantes; Que, la Contraloría como
Organismo Superior de Control del Estado, que tiene por misión supervigilar la
ejecución de los presupuestos del Sector Público, las operaciones de la deuda
pública y la gestión y utilización de bienes y servicios públicos, ha actuado
en ejercicio de dichas atribuciones al expedir la resolución cuestionada; Que,
dicha resolución ha sido expedida en primera instancia administrativa y como
consecuencia del proceso de determinación de responsabilidades aperturado el
seis de setiembre de mil novecientos ochenta y dos, encontrándose la misma
sujeta a reconsideración; Que, por consiguiente, no se han
agotado las vías previas; Que, los efectos referidos a la
responsabilidad administrativa y sanción de destitución, se encuentran
suspendidos por cuanto dos de los rindentes que también fueron declarados con
responsabilidad y sancionados, pero que no interpusieron la Acción de Amparo,
han presentado a la Contraloría General de la República sus reconsideraciones,
con lo que al someterse a la vía administrativa, dejaron expedita la
culminación del proceso de determinación de responsabilidad, así como el
derecho de interponer demanda contradictoria
ante la Corte Suprema, de acuerdo al artículo 26° de la Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control.
De
fojas ciento siete a ciento once vuelta, y con fecha diez de abril de mil
novecientos ochenta y cinco, el Vigésimo Juzgado Civil de Lima, declara fundada
la demanda fundamentalmente por considerar: Que, no es
necesario agotar la vía previa, si debido a su tránsito, puede tornarse
irreparable la violación a los derechos; Que, el que
otras personas, distintas a los demandantes hayan iniciado tramite
administrativo previo mediante reconsideración, no supone afectar el derecho de
los accionantes a recurrir al amparo; Que, la Contraloría General de
la República ha vulnerado el derecho de defensa de los demandantes pues las
imputaciones que les realiza, no les fueron comunicadas a los efectos de que
puedan formular sus descargos; Que, la demandada pretende cuestionar
decisiones que no fueron adoptadas por los demandantes sino por el Presidente
de la República y su Consejo de Ministros; Que, la
sanción de destitución a los demandantes evidencia que la Contraloría General
de la República se atribuyó una función de la cual carecía y que en todo caso
sólo correspondía a los superiores jerárquicos de aquellos pero no a la
demandada.
De
fojas ciento ochenta y seis a ciento ochenta y siete, y con fecha veintiocho de
agosto de mil novecientos ochenta y cinco, la Cuarta Sala Civil de la Corte
Superior de Lima, revoca la resolución apelada y declara improcedente la acción
por estimar: Que, el hecho que dos rindentes distintos a los
demandantes, hayan interpuesto reconsideración contra la resolución
cuestionada, trae como consecuencia la suspensión de la ejecución de lo
resuelto por el Contralor en tanto no quede agotada la vía administrativa, por
lo que quienes accionaron en vía de amparo no tenían al momento de interponer
su demanda, motivos para considerarse dentro de las previsiones contempladas
por el artículo 28° de la Ley N° 23506; Que, el
proceso de control no se equipara al proceso de jurisdicción, en el que por la
necesaria participación de partes contrarias
e intervención del juez, imperan los principios de bilateralidad y contradicción,
correspondiéndole al Contralor dictar sanciones administrativas que pueden ser
impugnadas ante el Poder Judicial.
A fojas doscientos cuatro, y con fecha doce de mayo de mil
novecientos ochenta y seis, la Segunda Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia de la República, expide resolución por la que declara no haber nulidad
en la sentencia de vista.
De
fojas doscientos trece a doscientos treinta y cuatro y con fecha quince de
setiembre de mil novecientos ochenta y seis, el Tribunal de Garantías
Constitucionales expide sentencia
casando la resolución de la Corte Suprema de Justicia de la República
ordenando a la misma expedir nueva resolución tomando en cuenta principalmente:
Que,
los cargos imputados a los demandantes no fueron puestos en su conocimiento
violándose así su derecho de defensa; Que, los recursos de
reconsideración de los rindentes, no suspenden los efectos de la Resolución N°
072-85-CG, ya que los artículos 42°, 95° y 107° del Decreto Supremo N° 006-SC,
establecen lo contrario y la suspensión sólo se produce por disposición
judicial en vía de amparo; Que, la sanción de destitución
impuesta por el Contralor General es inconstitucional y rebasa sus
atribuciones, pues sólo puede destituir, previo proceso administrativo, quien
efectúo el nombramiento.
A
fojas doscientos treinta y cinco, y con fecha veintiocho de agosto de mil
novecientos ochenta y siete, la Segunda Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia de la República, declara nula la sentencia de vista, ordenando la
expedición de nuevo fallo sobre el fondo del proceso.
A
fojas doscientos sesenta y seis, y con fecha veintinueve de agosto de mil
novecientos ochenta y ocho, la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lima, confirma la sentencia apelada del diez de abril de mil
novecientos ochenta y cinco, por sus fundamentos.
De
fojas sesenta y seis a sesenta y nueve del cuaderno de nulidad y con fecha doce
de julio de mil novecientos noventa y uno, la Segunda Sala Civil de la Corte
Suprema de Justicia de la República, declara
haber nulidad e improcedente la acción, en el extremo referido a
responsabilidades administrativas y no haber nulidad y fundada la demanda en el
extremo referido a la sanción de destitución, fundamentalmente por considerar: Que,
la Contraloría General de la República carece de facultades de destituciones
sobre los funcionarios administrativos a los que determina responsabilidades,
debiendo limitarse a señalarlas, a proceder a su demanda ante el órgano
jurisdiccional o a su recomendación a la entidad competente para que adopte tal
medida si comparte su criterio, habiéndose por ello vulnerado el principio de
legalidad en materia de sanciones. Contra esta resolución los demandantes
interponen Recurso de Casación, entendido como Extraordinario, siendo remitidos
los autos al Tribunal Constitucional.
FUNDAMENTOS:
1. Que,
conforme se aprecia del petitorio de la demanda interpuesta se orienta este a
la invalidez e ineficacia de la Resolución de Contralor N° 072-85-CG del veinte
de marzo de mil novecientos ochenta y cinco, por la cual se determina
responsabilidades administrativas de los demandantes y, se les aplica la
sanción de destitución.
2. Que,
por consiguiente y a efectos de determinar las condiciones de procedibilidad de
la presente acción, o en su caso, la legitimidad o no del petitorio propuesto,
se hace necesario precisar, que, aunque la recurrida, no es una resolución
desestimatoria o desfavorable a la pretensión de los demandantes, tampoco a
entender de aquellos, satisface en su integridad los objetivos que estos
perseguían, por lo que a juicio de éste Colegiado y según el criterio sentado
en los fundamentos segundo y tercero de la resolución emitida dentro del
Expediente N° 298-96-AA/TC, el Tribunal Constitucional puede y debe conocer del
presente Recurso Extraordinario.
3. Que,
en este orden de consideraciones y entrando al asunto de fondo, es necesario
señalar que si lo que originalmente se demando de la Resolución de Contralor N°
072-85-CG, fueron tanto sus efectos
inculpatorios como los sancionadores, y que la resolución objeto del presente
Recurso Extraordinario sólo se ha inclinado por favorecer la pretensión de
cuestionamiento a la segunda clase de efectos, esto es, los de sanción,
entendiendo como válidos aquellos que se orientan a la individualización de
responsabilidades, se hace necesario determinar si la resolución objeto de
cuestionamiento y más aún, el órgano constitucional que la emitió, podía en
efecto, resolver como lo hizo y si tal temperamento, supone o no una violación
a los derechos de los demandantes.
4. Que,
a este respecto, si el artículo 146° de la Constitución Política de 1979,
vigente en el momento de plantearse la presente controversia, disponía que “La Contraloría General, como organismo
autónomo y central del Sistema Nacional de Control, supervigila la ejecución de
los presupuestos del Sector Público, de las operaciones de la deuda pública y
de la gestión y utilización de bienes y recursos públicos” y que “La Ley establece la organización,
atribuciones y responsabilidades del Sistema Nacional de Control” resulta
un hecho, en principio inobjetable, que más allá de las atribuciones de
estricta fiscalización, no podía haber tenido la Contraloría o su
representante, facultades constitucionales de sanción, y ello aún bajo el
supuesto de la reserva de ley expresamente reconocida, pues esta sólo podía
desarrollarse dentro del marco general de control enunciado, quedando cualquier
facultad sancionadora limitada al ámbito administrativo interno al que
pertenezca cada funcionario o servidor, o, en su caso, al ámbito del Poder
Jurisdiccional.
5. Que,
si bien es cierto, que el Decreto Ley N° 19039, o Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control de la Actividad Pública, vigente por entonces, establecía,
en su artículo 12° inciso d) que era una de las funciones de la Contraloría
General de la República “Declarar las
responsabilidades en que hubieran podido incurrir los servidores del Sector
Público en el ejercicio de sus funciones, aplicar las sanciones y denunciar al
Poder Judicial los hechos susceptibles de ser calificados como ilícitos con el
objeto de que se determine la responsabilidad civil o penal”, dicha norma
de carácter pre-constitucional, solo podía haber sido aplicada en concordancia
con la Constitución Política del año 1979, lo que suponía, que si bien
procedía, la individualización de responsabilidades como consecuencia de las
investigaciones realizadas, no era viable, en términos constitucionales, la
sanción de destitución de la que fueron objeto los demandantes.
6. Que,
concurrentemente, tampoco era legítima la sanción impuesta en términos legales,
toda vez que la medida de destitución, solo podía ser aplicada por quien
efectúo el nombramiento y no así por la entidad emplazada, conforme lo dispuso
en su momento el artículo 4° del Decreto Ley N° 21292, aplicable al caso de los
demandantes.
7. Que,
de otro lado y tomando en consideración que la Resolución de Contraloría N°
173-97-CG del veinte de octubre de mil novecientos noventa y siete, y obrante
de fojas diecisiete a veintitrés del Cuadernillo ante el Tribunal
Constitucional, reitera la postura sancionadora de la resolución objeto de
cuestionamiento en la presente demanda, le alcanzan los mismos caracteres de
inconstitucionalidad e ilegalidad antes referidos.
8. Que,
por consiguiente y siendo un hecho acreditado, la transgresión constitucional,
que de modo parcial suponen tanto la
Resolución de Contralor N° 072-85-CG como la Resolución de Contraloría N°
173-97-CG, y que la recurrida ha procedido en igual sentido, debe procederse,
en aplicación del artículo 3° de la Ley N° 23506 a la inaplicación de las
mismas respecto del caso de los demandantes, lo que supone confirmar la
resolución objeto de recurso extraordinario, con la única variante de aumentar
sus alcances, hasta la última de las citadas resoluciones emitidas por la
Contraloría General de la República.
9. Que,
por el contrario, en lo que atañe al cuestionamiento que los demandantes han
hecho a la facultad de la Contraloría para individualizar responsabilidades, y
que en último término, es la razón principal del presente recurso
extraordinario, éste Colegiado estima, que el proceder de quien aparece como
demandado, no ha sido contrario a la Constitución Política del Estado desde que
la idea de control o fiscalización de la que se encuentra investida la
Contraloría General de la República, supone perfectamente, conforme al artículo 146° de la citada Constitución de
1979, la determinación de cargos, aún
cuando estos sólo puedan en definitiva dilucidarse o juzgarse en la vía
correspondiente, motivo por el que adicionalmente y contra lo que se recurre,
no ha existido en este extremo, una transgresión o una amenaza real sobre los
derechos constitucionales, sino el ejercicio natural de competencias y
atribuciones reconocidas por la Norma Fundamental.
10. Que,
finalmente el pronunciamiento emitido por el Comité de Derechos Humanos de la
Organización de Naciones Unidas, obrante de fojas veintitrés a veintiséis del
Cuadernillo ante el Tribunal Constitucional, no contiene un cuestionamiento a
lo resuelto en la vía del amparo constitucional sino a lo peticionado por el
actor con referencia a una Acción de Hábeas Corpus promovida a instancias de
una presunta transgresión a su libertad, asunto que no ha sido materia del
presente proceso, por lo que éste Colegiado, respetando lo resuelto en la
instancia supranacional, obra con libertad de criterio, que en el caso de éste
amparo, entiende, se ha dejado perfectamente librada al ámbito interno
nacional.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones
conferidas por la Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica,
FALLA:
CONFIRMANDO
la resolución expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia de la República de fojas veintiocho del cuaderno de nulidad, su fecha
doce de julio de mil novecientos noventa y uno, que, declarando haber nulidad
en la resolución de Vista del veintinueve de agosto de mil novecientos ochenta
y ocho, que confirmó la apelada del diez de abril de mil novecientos ochenta y
cinco, declaró IMPROCEDENTE la
demanda en el extremo referido a responsabilidades administrativas y FUNDADA en el extremo referido a
sanciones. Dispuso por consiguiente, la inaplicación para el caso de los
demandantes de la Resolución de Contralor N° 072-85-CG del veinte de marzo de
mil novecientos ochenta y cinco, y por vía de integración, la inaplicación de
la Resolución de Contraloría N° 173-97-CG del veinte de octubre de mil
novecientos noventa y siete, en los extremos que aplican sanciones, más no así
en lo que respecta a aquellos extremos en que individualizan responsabilidades
administrativas. Dispone asimismo la notificación a las partes, su publicación
en el Diario Oficial El Peruano y la devolución de los actuados.
SS.
ACOSTA SANCHEZ
NUGENT
DIAZ VALVERDE
GARCIA VALVERDE
Lsd.