EXP. N.° 020-99-AA/TC
LIMA
SINDICATO DE OBREROS
MUNICIPALES DEL RÍMAC Y OTRO
En Lima, a los dos días del mes de
junio de mil novecientos noventa y nueve, reunido el Tribunal Constitucional en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores Magistrados:
Acosta Sánchez, Presidente; Díaz Valverde, Vicepresidente; Nugent y García
Marcelo, pronuncia sentencia:
ASUNTO:
Recurso
Extraordinario interpuesto por el Sindicato de Obreros Municipales del Rímac y
otro, representado por don Donato Huanca Pampa, contra la Resolución de la Sala
Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior
de Justicia de Lima, de fojas trescientos cincuenta y cuatro, su fecha once de
noviembre de mil novecientos noventa y ocho, que declaró infundada la demanda
contra la Municipalidad Distrital del Rímac.
ANTECEDENTES:
Don
Donato Huanca Pampa, en representación del Sindicato de Obreros Municipales del
Rímac, y don Ernesto Ackerman Velasco, en representación del Sindicato Unitario
de Trabajadores Municipales del Rímac, con fecha doce de mayo de mil
novecientos noventa y siete, interponen Acción de Amparo contra don José Carlos
Navarro Lévano, entonces Alcalde de la Municipalidad Distrital del Rímac, a fin
de que se declaren inaplicables el Decreto de Alcaldía N.° 001-96-MDR del
cuatro de enero de mil novecientos noventa y seis, que aprobó el Reglamento de
Evaluación de Personal; la Resolución de Alcaldía N.° 2207-96-MDR, del tres de diciembre
de mil novecientos noventa y seis, que dispuso la realización del proceso de
evaluación y la Resolución de Alcaldía N.° 2364-96-MDR, del diecisiete de
diciembre de mil novecientos noventa y seis, mediante la cual se aprobó el
cuadro de resultados del programa de evaluación de personal, incluyendo todos
los actos administrativos que se deriven de dichas resoluciones y solicitan,
además, la reposición de sus agremiados y el pago de remuneraciones devengadas.
Sostienen
los demandantes que, al advertir que el objetivo de la evaluación de personal
era efectuar despidos arbitrarios, no se presentaron al examen de evaluación
por considerar que no existía garantía de imparciabilidad ni objetividad.
Alegan, asimismo, que desconocían el contenido del Reglamento de Evaluación, el
mismo que, a pesar de haber sido aprobado en enero de mil novecientos noventa y seis, recién es publicado en el
diario oficial El Peruano el ocho de
diciembre del mismo año, a escasos cinco días hábiles para la realización de
los exámenes, transgrediendo lo dispuesto por el artículo 81° de la Ley de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos y el artículo 113° de la Ley
Orgánica de Municipalidades. Asimismo, manifiestan que la demandada ha
incumplido el Decreto Ley N.° 26093 y el artículo 5° del propio Reglamento de
Evaluación, disposiciones que establecen que la evaluación de los trabajadores
se efectuará semestralmente y consideran que se ha efectuado la evaluación del
primer semestre del año noventa y seis en forma extemporánea. Añaden que el
Reglamento de Evaluación, artículo 6°, no precisa cuáles son las materias que
comprenderá el examen de conocimientos, siendo el caso que tanto el examen de
conocimientos como la prueba psicotécnica fueron efectuados por escrito, sin
tomar en cuenta que la mayoría de los obreros son analfabetos, que algunos sólo
tienen educación primaria y que hace más de veinte años que han egresado de sus
centros educativos. El Reglamento tampoco considera como parte de la evaluación
el rendimiento laboral, los méritos y deméritos, entre otros, denotándose que
el objetivo de la demandada no ha sido mejorar la administración con servidores
idóneos, sino despedir masivamente a su personal.
Los
demandantes sostienen que se han vulnerado principios y derechos
constitucionales de sus afiliados; entre otros, el principio de la interdicción
de la arbitrariedad, el principio de proporcionabilidad y razonabilidad, y el
derecho al debido proceso.
Admitida
la demanda, ésta es contestada por don José Carlos Navarro Lévano, Alcalde de
la Municipalidad Distrital del Rímac, el que la niega y contradice y solicita
se la declare improcedente. Sostiene que, mediante Expediente N.° 521-96, el
Tercer Juzgado Especializado en Derecho Público de Lima, con fecha trece de
diciembre de mil novecientos noventa, se admitió una Acción de Amparo
interpuesta por los mismos demandantes, cuyo objeto era que se declaren
inaplicables el Decreto de Alcaldía N.° 001-96-MDR y la Resolución de Alcaldía
N.° 2207-96-MDR, que también son materia de la presente acción; que la
mencionada Acción de Amparo fue resuelta mediante Resolución N.° 06 del quince
de enero de mil novecientos noventa y siete, declarándose infundada la demanda,
resolución que fue confirmada por la Sala Corporativa Transitoria Especializada
en Derecho Público. Asimismo, se interpuso Recurso Extraordinario que ha sido
elevado al Tribunal Constitucional (Expediente N.° 945-97-AA/TC), por lo que
solicitan se declare improcedente la presente acción ya que consideran que no
pueden coexistir dos procesos sobre un mismo asunto; además, propone la
excepción de litispendencia.
El
Juez del Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho
Público de Lima, a fojas doscientos setenta y seis, con fecha veintinueve de
mayo de mil novecientos noventa y ocho, expide resolución declarando
improcedente la excepción de litispendencia e improcedente la demanda, al
considerar que la Acción de Amparo interpuesta ante el Tercer Juzgado
Especializado en Derecho Público de Lima, no guarda identidad con la presente
Acción de Amparo, de acuerdo a los artículos 425° y 426° del Código Procesal
Civil; asimismo, considera que no se ha probado la violación de los derechos
constitucionales que se invocan ni se ha producido un despido arbitrario o
ilegal.
La Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, a fojas trescientos cincuenta y cuatro, su fecha once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, confirmó la apelada en cuanto desestima la excepción de litispendencia y la revoca en cuanto al fondo de la controversia y reformándola en este extremo declara infundada la demanda. Contra esta resolución, el demandante interpone Recurso Extraordinario.
FUNDAMENTOS:
1.
Que el
objeto de la presente Acción de Amparo es que se declaren 3 resoluciones inaplicables
a los asociados de los sindicatos demandantes el Decreto de Alcaldía N.°
001-96-MDR y las resoluciones de alcaldía 2207-96 MDR y 2364-96 MDR, mediante
las cuales, se aprobó el Reglamento de Evaluación de Personal de la
Municipalidad del Rímac, se dispuso la realización del proceso de evaluación y
se aprobó el cuadro de resultados, respectivamente.
2.
Que
debe tenerse en cuenta que en el Expediente N.° 945-97-AA/TC iniciado por el
Sindicato de Obreros Municipales del Rímac, y que ha sido resuelto por el
Tribunal Constitucional con Sentencia de fecha quince de enero de mil
novecientos noventa y ocho, publicada en el diario oficial El Peruano el diecisiete de abril del mismo año, se solicitó que se
declaren inaplicables el Decreto de Alcaldía N.° 001-96 y la Resolución de
Alcaldía N.° 2207-96 MDR, habiéndose declarado infundada la demanda, Sin embargo debe tenerse en cuenta que tratándose
de una acción de garantía, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º
Ley 25506, dicha sentencia no tiene calidad y además en la presente Acción de
Amparo existen nuevos elementos probatorios de cosa juzgada, por lo que este
Tribunal está facultado a efectuar nuevo análisis del proceso de evaluación, en
su conjunto.
3.
Que
debe entenderse que en la presente Acción de Amparo se cuestiona la aplicación
del programa de evaluación, es decir, el desarrollo de dicho proceso y los
resultados del mismo. Partiendo de dicha premisa es necesario precisar que la
Ley N.° 26553 del Presupuesto para el Sector Público del año 1996 incluyó
dentro de los alcances del Decreto Ley N.° 26093 a los gobiernos locales,
autorizándolos a efectuar evaluaciones semestrales sólo por dicho ejercicio, y
a cesar por causal de excedencia a quienes hayan sido desaprobados, autorizando
a los titulares a dictar las normas pertinentes.
4.
Que
debe tenerse en cuenta que el cese por excedencia a que se refiere el Decreto
Ley N.° 26093, no es imperativo u obligatorio sino facultativo (a criterio de
la entidad), debiéndose enfatizar que, en ningún caso, dicha disposición propicia
el cese masivo e indiscriminado de los servidores públicos.
5.
Que,
asimismo, el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia ha destacado
que el derecho constitucional a la protección contra el despido arbitrario
supone que el trabajador no puede ser despedido sino por causa justa,
debidamente comprobada; por lo que los procesos especiales de cese de los
servidores públicos por causal de excedencia deben realizarse con escrupulosa
observancia de las disposiciones legales vigentes, a fin de no vulnerar
derechos fundamentales de los mismos.
6.
Que,
del análisis de lo actuado puede verse que los demandantes obtuvieron, con
fecha veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y seis, sentencia
favorable de la Sala Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de
Justicia de Lima en la Acción de Amparo que con Expediente N.° 462-96 iniciaron
contra la demandada, por haber sufrido la reducción de sus remuneraciones,
sentencia que no fue cumplida por esta última. La demandada, entonces, entre
los días ocho y dieciocho del mes de diciembre del mismo año, concentra todo el
proceso de evaluación, correspondiente al primer semestre del referido año mil
novecientos noventa y seis. En efecto, el día ocho se publicó en el diario
oficial El Peruano el Decreto de
Alcaldía N.° 001-96-MDR, que aprobó el Reglamento de Evaluación de Personal y
la Resolución de Alcaldía N.° 2207-96 MDR, que fijó la fecha de examen para el
día quince, y los resultados se publicaron el día dieciocho de diciembre.
7.
Que,
asimismo, se observa que el Reglamento de Evaluación de Personal, en su
artículo 6°, señala que el proceso de evaluación y calificación del personal
comprende el examen de conocimientos y una prueba psicotécnica. Sin embargo, no
se complementó dicha norma precisándose, como correspondía, qué tipo de
materias comprendía el examen de conocimientos y menos aún se difundió tal
disposición, a efectos de que los servidores tengan oportunidad de prepararse.
En la evaluación no se consideró el desempeño laboral, ni se calificó el legajo
personal. El Reglamento, asimismo, no toma en consideración la situación de los
servidores obreros analfabetos.
8.
Que,
en aplicación del principio de legalidad, la actuación administrativa debe ajustarse
en todo a lo dispuesto en la ley, tanto en sus procedimientos formales como en
los objetivos de dicha actuación. Pues bien, la demandada no cumplió lo
dispuesto en el artículo 113° de la Ley N.° 23853, Ley Orgánica de
Municipalidades, dispositivo legal que establece que las disposiciones
municipales y las de alcaldía de interés particular se notifican en forma
personal y de modo tal que acrediten la efectiva recepción por parte de los
interesados; debiéndose haber difundido internamiento dichas disposiciones, no
cumplió con lo dispuesto en el artículo 81° de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos en virtud del cual “la notificación de
resoluciones se practicará a más tardar dentro del plazo de diez días, a partir
de su expedición”. En efecto, el Decreto de Alcaldía N.° 001-96-MDR que aprobó
el Reglamento de Evaluación tiene como fecha de expedición el cuatro de enero
de mil novecientos noventa y seis, y no fue notificada a los demandantes,
siendo publicada directamente en el diario oficial El Peruano el día ocho de diciembre del mismo año, vale decir, once
meses después de emitida.
9.
Que,
de lo actuado se desprende, que si bien el Reglamento de Evaluación prevé que
los servidores que no se presenten al examen serían cesados por causal de
excedencia, debe tenerse en cuenta que, en el presente caso, la evaluación
dispuesta por la demandada se llevó a cabo en circunstancias de desinformación
de los trabajadores, falta de precisión y claridad sobre el contenido de los
exámenes de conocimientos, concentración en el tiempo y apresuramiento en el
desarrollo del proceso de evaluación; circunstancias en las cuales la demandada
optó por la decisión más drástica, no observando los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y transparencia, disponiendo el cese masivo de
trabajadores obreros y empleados, sin reparar en el problema que se ocasionaba
en la prestación de los servicios básicos a la comunidad, violentándose los
derechos constitucionales al debido proceso y a la protección contra el despido
arbitrario de los demandantes.
10.
Que la
remuneración es una contraprestación por el trabajo realizado, como lo tiene
establecido este Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución
Política del Estado y su Ley Orgánica;
FALLA:
REVOCANDO la Resolución de la Sala
Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior
de Justicia de Lima, de fojas trescientos cincuenta y cuatro, su fecha once de
noviembre de mil novecientos noventa y ocho, que revocando la apelada, declaró
infundada la demanda, reformándola la declara FUNDADA; en consecuencia, inaplicables a los demandantes el Decreto
de Alcaldía N.º 001-96-MDR del cuatro de enero de mil novecientos noventa y séis
y las resoluciones de alcaldía N.os 2207-96-MDR y 2364-96-MDR tres
de diciembre y diecisiete de diciembre del mismo año respectivamente, debiendo
la demandada reponerlos en los cargos que ocupaban u otros similares, sin
reintegro de remuneraciones por el período no laborado. Dispone la notificación
a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados.
SS.
ACOSTA SÁNCHEZ
DÍAZ VALVERDE
GARCÍA MARCELO
NF.