EXP. N.º 274-96-AA/TC
LIMA
RÓGER RAÚL VERGARA SALAZAR
En Lima, a los cuatro días
del mes de marzo de mil novecientos noventa y nueve, reunido el Tribunal
Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores
Magistrados: Acosta Sánchez, Presidente; Díaz Valverde, Vicepresidente; Nugent
y García Marcelo, pronuncia sentencia:
ASUNTO:
Recurso de Nulidad entendido
como Recurso Extraordinario interpuesto por don Róger Raúl Vergara Salazar contra
la Resolución expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lima, de fojas ochenta y dos, su fecha seis de mayo de mil
novecientos noventa y seis, que declaró improcedente la Acción de Amparo
interpuesta.
ANTECEDENTES:
Don Róger Raúl Vergara
Salazar interpone Acción de Amparo contra el Director Municipal de la
Secretaría Municipal de Seguridad Ciudadana de la Municipalidad Metropolitana
de Lima por violación de sus derechos constitucionales al trabajo y a
participar en forma individual o asociada en la vida económica de la nación.
Alega el demandante que con
fecha dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y cinco el demandado se
presentó al establecimiento comercial que conduce, ubicado en el Jr. Huallaga
N.° 409, Cercado de Lima y lo cerró, aduciendo estar comprendido en una
resolución municipal.
Precisa que dicha resolución
municipal aludía al establecimiento comercial que se encuentra en el mismo
jirón, pero con el N.° 403, y que por error se consignó el N.° 409. Refiere que
después de hacerle conocer dicho hecho, el demandado alegó que los servicios
higiénicos del establecimiento comercial se encontraban incompletos.
Asimismo, recuerda que el
día diecinueve, al reabrir su establecimiento comercial, el demandando optó nuevamente
por cerrarlo, esta vez alegando que no contaba con licencia especial, y de
manera definitiva, por lo que no es necesario agotar la vía previa.
Admitida
la demanda, ésta es contestada por el representante legal de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, quien solicita se declare improcedente la demanda, ya
que: a) El demandante no ha agotado la vía previa; b) El proceso que debió
iniciarse es la acción contenciosa-administrativa y no la Acción de Amparo; c)
Dicho establecimiento comercial se dedica a actividades no permitidas en el
centro histórico de Lima, además de adolecer de fraude y falsedad su
declaración jurada en cuanto al área del inmueble; y, d) La entidad demandada
ha procedido de conformidad con las atribuciones conferidas por la Constitución
y su Ley Orgánica.
Con fecha treinta y uno de
agosto de mil novecientos noventa y cinco, la Jueza del Decimocuarto Juzgado
Civil de Lima expide resolución declarando fundada la demanda, por estimar,
principalmente, que el no haberse notificado de las irregularidades
administrativas como acto administrativo previo al cierre del establecimiento
comercial, supone la violación del derecho constitucional al debido proceso.
Con fecha seis de mayo de
mil novecientos noventa y seis, la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lima expide resolución revocando la apelada, y reformándola, la
declara improcedente, por considerar principalmente que la Municipalidad actuó
de conformidad con las atribuciones que su Ley Orgánica le prevé.
Contra
esta resolución, el actor interpone Recurso de Nulidad, que debe entenderse
como Extraordinario, elevándose los actuados al Tribunal Constitucional.
FUNDAMENTOS:
1.
Que,
conforme se acredita del petitorio de la demanda, el objeto de ésta es que se
deje sin efecto la clausura definitiva ordenada contra el establecimiento
comercial que conduce el demandante, ubicado en el jirón Huallaga N.º 409,
Cercado de Lima.
2.
Que,
siendo ello así, y a fin de determinar o no la legitimidad de la pretensión del
demandante, este Tribunal habrá de evaluar de manera liminar si el argumento
que sustancialmente se ha empleado en la segunda instancia judicial, por cuya
virtud, el hecho de que la Municipalidad Metropolitana de Lima se encuentre
facultada por su Ley Orgánica para practicar actos administrativos, entre ellos
el de clausura, dicho hecho, en sí mismo, constituye ya un ejercicio regular de
sus funciones, del que no cabe deducir o inferir lesión a los derechos
fundamentales.
3.
Que,
expresada parte de la controversia constitucional en esos términos, este
Tribunal no puede menos que volver a reiterar su doctrina según la cual un acto
u omisión practicado por un órgano de la administración, cualquiera sea su
naturaleza, constituye un acto arbitrario, tanto cuando es expedido, no encontrándose
legalmente habilitado para ello o, lo que es lo mismo, no constituyendo una
atribución que se le haya establecido; como cuando constituyendo el ejercicio
de una atribución legalmente establecida, sin embargo, ésta se dicta
transgrediéndose el sistema material de valores que los derechos fundamentales
representan al interior de nuestro ordenamiento constitucional.
4.
Que,
desde esa perspectiva, este Tribunal, en cuanto órgano de control de la
constitucionalidad, no puede menos que exigir de todos los jueces
constitucionales, y lo son todos los que tienen funciones de iuris dictio en el Poder Judicial y aún
el propio Tribunal Constitucional, que la evaluación de constitucionalidad de
un acto que se reputa como lesivo de un derecho constitucional, no puede
constreñirse a un mero control de su legalidad, de adecuación de los actos
practicados por la administración al principio de legalidad, desde que los
derechos fundamentales --en expresión debida a
Herbert Kruger-- no valen en el ámbito de las leyes, sino a la inversa,
las leyes (y en general cualquier acto estatal) sólo pueden valer en el ámbito
del respeto a los derechos fundamentales, lo que exige que, además de obrar
como una jurisdicción de la legalidad, los jueces constitucionales tengan, por sobre
todo, que actuar como una jurisdicción de los derechos fundamentales, en
definitiva, como una jurisdicción de la constitucionalidad.
5.
Que,
en el caso de autos, la entidad demandada ha alegado que la clausura definitiva
contra el establecimiento comercial que conduce el demandante se ha practicado
como consecuencia de la expedición de la Resolución Directoral N.° 054, de
fecha uno de junio de mil novecientos noventa y cinco, que entre otras cosas
declara improcedente la solicitud simplificada de Autorización Provisional de
Funcionamiento Municipal; así como de la vigencia del Decreto de Alcaldía N.°
064, del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y cuatro, que decretó la
clausura definitiva del local ubicado en el jirón Huallaga N.° 403-409 y la anulación
de la licencia provisional a nombre de doña Profeta Medina de Coronado.
6.
Que,
no obstante ello, este Tribunal advierte, por un lado, que el Decreto de
Alcaldía N.° 064 dispuso la clausura definitiva del local ubicado en el jirón
Huallaga N.° 403-409, cuyo objeto comercial y conductor son distintos del
demandante, habiéndose comprendido en dicho Decreto de Alcaldía un
establecimiento comercial que no correspondía; y, por otra parte, que la
Resolución Directoral N.° 054 tiene por fecha el uno de junio de mil
novecientos noventa y cinco, cuando la imposición de la clausura temporal y la
posterior clausura definitiva se realizaron con fecha anterior, esto es, el
dieciocho y diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco,
argumentándose en las respectivas actas de clausura, obrantes a fojas dos y
tres, no el mandato contenido en el Decreto de Alcaldía N.° 064, sino la
comisión de otro orden de infracciones a la normatividad municipal.
7.
Que
este Tribunal estima que los actos de clausura, temporal y definitiva,
practicados contra el establecimiento comercial del demandante, adolecen de
serios vicios, ya que, como se ha señalado en el fundamento jurídico anterior,
fueron expedidas sin contar con una previa resolución que dispusiera tal
medida, habiéndose comprendido un establecimiento y a un conductor que no
correspondían.
8.
Que
el que este Tribunal haya advertido dichas anomalías administrativas en la
realización de los actos considerados como lesivos a los derechos
constitucionales del demandante, no significa un desconocimiento de las
atribuciones que a la Municipalidad Metropolitana de Lima le confiere su Ley
Orgánica, ya que además, de los supuestos esbozados en los anteriores
fundamentos jurídicos, le confiere la de normar y controlar las actividades
relacionadas con el saneamiento ambiental así como el aseo, higiene, salubridad
en establecimientos comerciales; la aplicación de sanciones de carácter
administrativo por el incumplimiento de las disposiciones normativas de orden
municipal, que ella pueda dictar, deberá realizarse de conformidad con el
Reglamento que para tal fin ella misma ha dictado; la Ordenanza Municipal N.°
061, que exige, por mor de su
artículo 8°, que constatada una infracción, deberá realizarse la notificación
preventiva al infractor, a fin de que éste pueda subsanarla.
9.
Que,
es bien cierto que el propio artículo 8° de la Ordenanza Municipal prevé, como
un régimen de excepción, el que dicha notificación no será necesaria cuando por
la gravedad de los hechos o la naturaleza de la infracción se determine
razonablemente la imposibilidad total o parcial de subsanarse la infracción
cometida; cuestión, cualquiera de ellas, que no se presentaba con el
establecimiento comercial del demandante, teniendo en consideración las razones
que se argumentaran para proceder con la clausura efectuada inicialmente.
10.
Que,
en el caso de autos, el cumplimiento de dicha formalidad no solamente ha sido
desconocido, sino que, además, como consecuencia de la constatación de la
arbitrariedad por la propia entidad demandada, se le ha pretendido subsanar y
convalidar, dictándose una Resolución Directoral, otorgándosele o
pretendiéndose otorgarle efectos retroactivos, los que definitivamente se
encuentran proscritos por el artículo 103° de la Constitución.
11.
Que,
en consecuencia, se ha acreditado, a tenor de lo formulado en los fundamentos
de esta sentencia, la vulneración del derecho constitucional al debido
procedimiento administrativo, y con él, el principio de que las normas no
tienen efecto retroactivo.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que
le confieren la Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica;
FALLA:
REVOCANDO la Resolución expedida por
la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas ochenta
y dos, su fecha seis de mayo de mil novecientos noventa y seis, que revocando
la apelada, declaró improcedente la Acción de Amparo interpuesta; y
reformándola la declara FUNDADA;
ordena se deje sin efecto la clausura del establecimiento comercial ubicado en
el jirón Huallaga N.° 409, Cercado de Lima; y nulos los actos administrativos
que contienen las actas de clausura de fecha dieciocho de mayo y diecinueve de
mayo de mil novecientos noventa y cinco, respectivamente. Dispone la notificación
a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados.
SS.
ACOSTA SÁCHEZ
DÍAZ VALVERDE
NUGENT
GARCÍA MARCELO