EXP. N.° 421-98-AA/TC
LIMA
NICOLÁS ALBERTO ORDÓÑEZ MELÉNDEZ
En Lima, a los cuatro días
del mes de marzo de mil novecientos noventa y nueve, reunido el Tribunal
Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores
Magistrados: Acosta Sánchez, Presidente; Díaz Valverde, Vicepresidente; Nugent
y García Marcelo, pronuncia sentencia:
ASUNTO:
Recurso Extraordinario
interpuesto por don Nicolás Alberto Ordóñez Meléndez contra la Resolución
expedida por la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público
de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas doscientos veinticuatro, su
fecha veinte de marzo de mil novecientos noventa y ocho, que declaró infundada
la Acción de Amparo interpuesta.
ANTECEDENTES:
Nicolás Alberto Ordóñez
Meléndez interpone Acción de Amparo contra el Ministro del Interior, general de
división EP Juan Briones Dávila y contra el teniente general, Director General
de la Policía Nacional del Perú, por violación de sus derechos constitucionales
al trabajo y a una adecuada protección contra el despido arbitrario.
Refiere el demandante que
mediante Resolución Regional N.° 157-94-VIIRPNP/UPA-AP-OR, de fecha veinte de
junio de mil novecientos noventa y cuatro, se resolvió pasarlo de la situación
de actividad a la situación de disponibilidad como integrante de la Policía
Nacional del Perú, por medida disciplinaria, tras imputársele la comisión de
falta grave contra la disciplina.
Alude que dicha medida
disciplinaria se le impuso por el cumplimiento de una orden dispuesta por el comandante
de la PNP Humberto Vega Quiñones, entonces Jefe de la Delegación de la PNP de Pueblo
Libre, consistente en realizar una ronda para evitar actos subversivos el día
dos de diciembre de mil novecientos noventa y tres. Alude que realizó dicha
ronda, y el seguimiento de un vehículo por la urbanización Palomino, con el
vehículo particular del E-2 PNP Luis Tasayco Vidal.
Recuerda que tras efectuar el
infructuoso seguimiento del vehículo sospechoso, regresaron a la Delegación Policial
de Pueblo Libre, donde se enteró de que un oficial de la PNP de la urbanización
Palomino lo estaba buscando, dado que el propietario de una panadería había
sido extorsionado en dicha urbanización por elementos terroristas, y que con un
vehículo de características similares al que él había estado haciendo su ronda,
y que había servido como instrumento para robar un vehículo Volswagen.
Alude que en las
investigaciones efectuadas se ha descartado su participación en el delito.
Recuerda que no obstante ello, se le sancionó con diez días de arresto de
rigor, por haber cometido faltas contra la obediencia y abuso de autoridad, y
no obstante ello, se le ha vuelto a sancionar por los mismos hechos a través de
la resolución cuestionada. Asimismo, refiere que en las instancias
administrativas correspondientes se opinó que sus medios impugnatorios eran
procedentes, sin embargo, se resolvió en sentido contrario.
Admitida la demanda, ésta es
contestada por el Procurador Público encargado de los asuntos judiciales de la
Policía Nacional, quien solicita se declare improcedente la demanda, ya que: a)
Entre la fecha en que se expidió la resolución cuestionada y la fecha en que se
interpuso la demanda, el diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y
seis, ha transcurrido en exceso el plazo de sesenta días; b) El demandante se
ha extralimitado en el ejercicio de sus atribuciones, dado que realizó un
operativo policial en un vehículo particular, sin conocimiento del comando, y
fuera de la jurisdicción de la Delegación de la PNP de Pueblo Libre; y, c) El
demandante fue pasado a la situación de disponibilidad como consecuencia de
haber sido sometido previamente a un Consejo de Investigación, y en estricto
cumplimiento de las normas legales que regulan la situación de la Policía
Nacional del Perú.
Con fecha dieciséis de junio
de mil novecientos noventa y siete, el Tercer Juzgado Especializado en Derecho
Público de Lima, expide resolución declarando infundada la demanda, por
considerar, principalmente, que la sanción impuesta no ha sido hecha por la
comisión de la misma falta.
Interpuesto el recurso de
apelación, con fecha veinte de marzo de mil novecientos noventa y ocho, la Sala
Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior
de Justicia de Lima, expide resolución confirmando la apelada, por estimar,
principalmente, que el demandante ejerció su derecho de defensa en el
procedimiento administrativo.
Interpuesto el Recurso
Extraordinario, los actuados son elevados al Tribunal Constitucional.
FUNDAMENTOS:
1.
Que,
conforme se acredita del petitorio de la demanda, el objeto de ésta es que se
deje sin efecto la Resolución Ministerial N.° 0994-96-IN/PNP, de fecha
veintiséis de setiembre de mil novecientos noventa y seis, la Resolución
Regional N.° 257-95-VII-RPNP/PNP así como la Resolución Regional N.°
157-94-VII-RPNP/UPA-AP-OR que ordena su pase a la situación de disponibilidad
por medida disciplinaria; y se ordene su reincorporación a la situación de
actividad en el mismo cargo que venía desempeñando así como que se le reponga
sus haberes, goces y beneficios inherentes a su cargo.
2.
Que,
siendo ello así, y dado que no es materia controvertible en el caso de autos,
si el demandante agotó o no las vías previas, o si interpuso su demanda fuera
del plazo de caducidad al que se refiere el artículo 37° de la Ley N.° 23506,
desde que ambos extremos ya han sido esbozados por la resolución expedida por
la segunda instancia de la jurisdicción ordinaria, el Tribunal Constitucional, al
evaluar las razones de fondo que el Recurso Extraordinario entraña, considera
que la dilucidación de la controversia constitucional sometida a su
conocimiento pasa por el análisis de tres aspectos relevantes; a saber:
a)
En
primer término, si, como se ha esbozado en la segunda instancia de la
jurisdicción ordinaria, el ejercicio del derecho de defensa al interior de un
procedimiento administrativo veda la posibilidad de que los jueces
constitucionales puedan ingresar a evaluar las conclusiones jurídicas a la que
en dicha sede se ha arribado;
b)
En
segundo término, si en el caso de autos, no obstante tratarse de un
procedimiento administrativo, el principio non
bis in idem es aplicable, y de serlo, si es que en el caso de autos,
efectivamente, ello ha sucedido con el demandante; y,
c)
Finalmente,
los alcances jurídico constitucionales que tienen la potestad sancionatoria de
los órganos de la Administración.
3.
Que,
en dicho orden de consideraciones, este Supremo Intérprete de la Constitución no
puede menos que advertir la distinta naturaleza de un proceso judicial,
necesariamente llevado a cabo por órganos que forman parte del Poder Judicial,
de las que puedan corresponder a los procedimientos administrativos, que son
llevados a cabo por los diversos órganos de la administración. El que en los
primeros, por mandato del inciso 2) del artículo 200° de la Constitución, se
haya previsto como restricción el que el Amparo no pueda prosperar contra
resoluciones judiciales emanadas de un procedimiento regular, al que este
Tribunal ha fijado como obligación que
en todo proceso judicial se tenga que respetar inexorablemente el contenido
esencial del derecho al debido proceso; ello no quiere decir que, mutatis
mutandis, dicha regla pueda extenderse al ámbito del procedimiento
administrativo, pues es deber de los jueces el velar, por un lado, que el
desenvolvimiento de las atribuciones administrativas se realice en franco
respeto al principio de legalidad; y por otro, el que tal ejercicio de sus
atribuciones tenga que necesariamente realizarse en franco y absoluto respeto
del ordenamiento constitucional, y significativamente, con su tabla de valores
materiales representado en los derechos y libertades que allí se reconocen a
los individuos.
4.
Que,
asimismo, y por lo que se refiere ya al segundo aspecto que se ha considerado
como especialmente relevante para dilucidar la controversia constitucional
sometida a su conocimiento, el Tribunal Constitucional, nuevamente señala que
en el ejercicio de la potestad sancionatoria por los órganos de la
administración es de perfecta aplicación los principios que regulan la potestad
punitiva del Estado, desde que materialmente se orientan a establecer
restricciones a los derechos fundamentales, entre los cuales, ciertamente, se
encuentra el derecho de toda persona de no ser sancionado (administrativa o
penalmente) dos veces por la comisión de los mismos hechos, según se enuncia en
el numeral 5) de la cláusula 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos,
a la que este Tribunal, en aplicación de lo previsto por la Cuarta Disposición
Final y Transitoria de la Constitución le ha conferido el status de pertenecer como núcleo indisponible por cualquier poder
público (y aun para las organizaciones de carácter privado) del derecho al
debido proceso, como ya se ha tenido oportunidad de expresar en la sentencia
recaída al Exp. 074-95-AA/TC.
5.
Que,
no obstante ello, en el caso de autos, el demandante no ha acreditado lo
vertido en el escrito de demanda, según el cual, pese a haber sido sancionado
con arresto de rigor por el término de diez días, por los mismos hechos, y con posterioridad,
fue sancionado con el pase de la situación de actividad a la situación de
disponibilidad como integrante de la Policía Nacional del Perú, por lo que en
dicho extremo no cabe que este Tribunal pueda expedir una resolución
estimatoria frente a la pretensión del demandante.
6.
Que,
finalmente, resta evaluar al Tribunal Constitucional los alcances jurídico
constitucionales del ejercicio de la potestad sancionatoria ejercida por los
órganos competentes de la Policía Nacional del Perú, en el extremo de si la
sanción de pasar al demandante de la situación de actividad a la de
disponibilidad por la presunta comisión de faltas de orden administrativo --ya
que no se encuentra en debate jurisdiccional la comisión de ilícitos penales--,
se ha ejercido en armonía con los principios de proporcionalidad y/o
razonabilidad, que también deben observarse al margen del aspecto formal del
derecho al debido proceso.
7.
Que,
en ese sentido, para el Tribunal Constitucional, resulta desproporcionada la
sanción impuesta al demandante, consistente en el pase a la situación de
disponibilidad como consecuencia de haber incurrido en faltas graves contra la
disciplina, por desobediencia y abuso de autoridad, no repare en lo absoluto en
los diversos medios de prueba que éste ofreciera en su descargo, y que
motivaran que en las sucesivas instancias administrativas, los diversos entes
encargados de emitir opinión legal determinaran la no razonabilidad de la
sanción impuesta como, en efecto, se puede desprender de los siguientes
actuados obrantes en autos:
a)
Si
bien la Dirección Nacional contra el Terrorismo de la Policía Nacional del Perú
en las investigaciones que practicara determinó que el demandante no habría
cometido ningún ilícito penal, no encontrándose desvirtuada, sin embargo, la
justificación real de las actividades que éste habría realizado en la
jurisdicción del distrito de Pueblo Libre, las conclusiones a las que se llegó
por parte de Inspectoría de la VII Región de la Policía Nacional del Perú,
mediante el Informe N.° 240-94-VII-RP-JCP/I, precisamente desvirtúan los cargos
de falta grave atribuidos al demandante, ya que allí se llega a la conclusión
de que el Jefe de la Delegación de la PNP de Pueblo Libre, comandante PNP
Humberto Vega Quiñones, ordenó al demandante efectuara una ronda, tras haberse
producido un apagón y en previsión de atentados subversivos el día dos de
diciembre de mil novecientos noventa y tres, hecho que fuera corroborado por el
teniente de la Policía Nacional del Perú Luis Juárez Aspiro, conforme se
acredita del documento obrante a fojas veintisiete.
b)
A
similar conclusión, a su vez, se llegó al analizar la situación del demandante,
el Director General de la Oficina General de Asesoría Jurídica del Ministerio
del Interior, con ocasión del recurso
de apelación que interpusiera aquél frente a la resolución que aduce le causa
agravio a sus derechos constitucionales, conforme se desprende del Informe N.°
0831-96-IN-010201000000, obrante a fojas trescientos sesenta del expediente
administrativo que se ha adjuntado al principal, el que, a su vez, es esbozado primeramente
por el Jefe de la Asesoría Jurídica de la DIRGEN de la Policía Nacional del
Perú, mediante Dictamen N.° 757-96-DGPNP/AJ, obrante a fojas trescientos
cincuenta y seis del referido expediente administrativo.
8.
Que,
en consecuencia, habiéndose acreditado que el demandante, no obstante
encontrarse en situación de inamovilidad, fue comisionado por el Jefe de la
Delegación Policial de Pueblo Libre, actuando bajo obediencia debida a una
orden de un superior jerárquico que no colisiona con la Constitución, el que
con posterioridad se haya dispuesto su pase a la situación de disponibilidad
como consecuencia de ello, resulta para el Tribunal Constitucional una medida
que si bien fue ejercida en el marco de la potestad sancionatoria que se
reconoce a la Policía Nacional del Perú, sin embargo, no es directamente
proporcional con las presuntas faltas de orden administrativo que el demandante
habría realizado, y que motivaran una sanción tan drástica como la realizada
con el demandante.
9.
Que,
en ese sentido, una vez más, este Tribunal debe de recordar que la facultad de
imponer sanciones en el orden administrativo, como ha sucedido en el presente
caso, no supone en lo absoluto que ella sea una potestad discrecional que los
órganos de la administración puedan ejercer sin más límite que su propio
criterio, sino que deben encontrarse siempre adecuados a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, lo que exige una coherente y razonable
proporción entre los actos a los que se reputa la comisión de faltas
administrativas y las sanciones que se impongan, desde que en nuestro ordenamiento
jurídico está proscrita la arbitrariedad, y se encuentra en vigencia, más bien,
el principio de interdicción de la arbitrariedad.
10.
Que,
en consecuencia, para este Tribunal Constitucional no basta que se respete al
cabo de un procedimiento administrativo el respeto de la dimensión formal del
derecho al debido proceso, sino que también exige el respeto de su dimensión
sustantiva; por lo que, no habiéndose respetado esta dimensión de dicho
derecho, la pretensión deberá ser estimada por este Tribunal.
11.
Que,
por otro lado, siendo la remuneración una contraprestación por servicios reales
y efectivos, no cabe ordenar el pago de remuneraciones dejadas de percibir,
conforme está establecido en la reiterada jurisprudencia del Tribunal
Constitucional.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la
Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica;
FALLA:
REVOCANDO la Resolución expedida por
la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte
Superior de Justicia de Lima, de fojas doscientos veinticuatro, su fecha veinte
de marzo de mil novecientos noventa y ocho, que confirmando la apelada, declaró
infundada la demanda; reformándola declara FUNDADA
la demanda, y, en consecuencia, inaplicable para el demandante la Resolución
Ministerial N.° 0994-96-IN/PNP, de fecha veintiséis de setiembre de mil
novecientos noventa y seis, la Resolución Regional N.° 257-95-VII-RPNP/PNP, así
como la Resolución Regional N.° 157-94-VII-RPNP/UPA-AP-OR; ordena se
reincorpore al demandante, en su misma graduación, a la situación de actividad
de la Policía Nacional del Perú, sin pago de devengados. Dispone la
notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los
actuados.
SS.
DÍAZ VALVERDE
NUGENT
GARCÍA MARCELO