LIMA
WILFREDO
CASTILLA SABALAGA Y OTROS
En Lima a los tres
días del mes de abril de mil novecientos noventa y ocho, reunido el Tribunal
Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los
señores Magistrados: Acosta Sánchez, Vicepresidente encargado de la
Presidencia; Nugent; Díaz Valverde; y García Marcelo pronuncia sentencia:
ASUNTO:
Recurso
Extraordinario interpuesto por don Wilfredo Castillo Sabalaga y otros contra la
resolución de la Sala Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte
Superior de Justicia de Lima, su fecha veintiuno de julio de mil novecientos
noventa y siete, que revocando la apelada declaró improcedente la demanda de
Acción de Amparo, interpuesta contra la Municipalidad Metropolitana de Lima.
ANTECEDENTES:
Don Wilfredo
Castillo Sabalaga, don William Domínguez Pinedo, doña Míriam Magally Oyarce
Amasifuén, don César Yause López, don Rafael Sucre Huayllasca, don Miguel
Huamán Santa Cruz, don Carlos Cueva Rojas, doña Mariana Echevarría Arias, don
Luis Miguel Huamán Vera, don Robin Elguera Cancho, doña Ubaldina Fuentes
Cucche, doña Paula Prado Ayala, don César Solís Ariza, don Pedro Guisado
Casaverde, don David Roldán Ayquipa y doña Yolanda Quintanilla Mendoza, con
fecha veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y seis, interponen Acción
de Amparo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, representada por su
Alcalde, don Alberto Manuel Andrade Carmona, a fin de que se declaren
inaplicables las Resoluciones de Alcaldía Nos. 752, 914, 1041, 1028,
1048, 1085, 1124, 1249, 1250, 1254, 1255, 1259, 1300, 1306, 1366, 1370, 1963,
1970, 1971 y 1988 de fechas siete, nueve, trece, diecisiete, veinticuatro,
veintiocho, treinta y uno de mayo y once de junio de mil novecientos noventa y
seis, respectivamente, que los destituye después de un proceso administrativo
llevado a cabo, según manifiestan, sin observar el procedimiento establecido
por el Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa, aprobado por Decreto
Supremo N° 005-90 PCM y solicitan se les repongan en sus labores habituales,
así como el pago de sus remuneraciones y demás beneficios dejados de percibir.
Sostienen los
demandantes que dentro del plazo establecido en el Decreto Ley N° 25593
interpusieron recurso de apelación contra la Resolución de Alcaldía N° 575
publicada en el diario oficial El Peruano el seis de abril de mil
novecientos noventa y seis, que declara ilegal la huelga convocada por el
Sindicato de Trabajadores Municipales de Lima SITRAMUN-Lima, recurso que no fue
resuelto por lo que dicha Resolución no quedó consentida. Sin embargo, fueron
despedidos mediante las Resoluciones de Alcaldía mencionadas sin que emita
pronunciamiento la Comisión de Procesos Administrativos y que, asimismo, no
aparecen los informes finales de esta Comisión, no habiendo sido notificados
los miembros representantes de los trabajadores para asistir a las reuniones de
la mencionada Comisión, habiéndose vulnerado, en consecuencia, sus derechos al
debido proceso, al trabajo y a la huelga, entre otros.
Admitida la
demanda, ésta es contestada por el representante legal de la demandada, quien
la niega y contradice y propone la excepción de falta de agotamiento de la vía
administrativa. Manifiesta que los demandantes don Wilfredo Castillo Sabalaga,
doña Míriam Magally Oyarse Amasifuén, don William Domínguez Pinedo, don César
Yauce López, don Rafael Sucre Huayllasca, don Miguel Huamán Santa Cruz, don
Carlos Cueva Rojas, doña Mariana Echevarría Arias, don Luis Miguel Huamán Vera,
don Robin Elguera Cancho, doña Ubaldina Fuentes Cucche, doña Paula Prado Ayala,
don César Solís Ariza, don Pedro Guisado Casaverde, don David Roldán Ayquipa y
doña Yolanda Quintanilla Mendoza, incurrieron en las faltas de carácter
disciplinario tipificadas en los incisos a), b), c), e) y k) del artículo 28°
del Decreto Legislativo N° 276 consistentes en el incumplimiento de las normas
establecidas en dicho Decreto Legislativo; en la reiterada resistencia al
cumplimiento de las órdenes de sus superiores; el incurrir en actos de
violencia; grave indisciplina; el impedir el funcionamiento del servicio
público; y el incurrir en ausencias injustificadas por más de tres días.
Asimismo, señala que los demandantes, don Carlos Cueva Rojas, don William Manuel Domínguez Pinedo, doña Mariana Echevarría Arias, don Luis Miguel Huamán Vera, don César Yause López, don David Roldán Ayquipa, don Rafael Sucre Huayllasca don Miguel Huamán Santa Cruz, don Luis Miguel Huamán Vera, don Robin Elguera Cancho, doña Ubaldina Fuentes Cucche, doña Paula Prado Ayala, don César Solís Ariza, don Pedro Guisado Casaverde y doña Yolanda Quintanilla Mendoza incurrieron en la falta grave de carácter disciplinario tipificada en el inciso k) del artículo 28° del referido Decreto Legislativo, consistente en la ausencia injustificada por más de tres días consecutivos en un período de treinta días calendarios y que, en el caso del demandante, don William Domínguez Pinedo, se le aplicó la sanción de destitución al haber quedado probado que el procesado participó activamente en los piquetes de huelguistas que trataron de impedir el proceso de evaluación de personal el día veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis, señalando, por último la demandada, que actuó en el ejercicio regular de sus funciones.
Con fecha
diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y seis, el Juez del Segundo
Juzgado Especializado en Derecho Público de Lima expide resolución declarando
infundada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y
fundada la demanda. Interpuesto recurso de apelación, con fecha veintiuno de
julio de mil novecientos noventa y siete, la Sala Corporativa Transitoria
Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima revoca
la apelada y reformándola declara improcedente la demanda. Contra esta
resolución,los demandantes interponen Recurso Extraordinario.
FUNDAMENTOS:
1. Que, respecto a la
excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa propuesta por la demandada, en cuantoa que
ésta sostiene que los recursos de apelación interpuestos por los demandantes
contra las resoluciones que los destituyen no han sido resueltos por el
Tribunal de la Administración Pública, cabe destacar que en el artículo 13.1
inciso a) del Reglamento Normativo de Procesos Disciplinarios aprobado por
Resolución de Alcaldía N° 645 del veintisiete de mayo de mil novecientos
noventa y cuatro se estableció que la vía administrativa quedaba agotada con la
Resolución de Alcaldía que sanciona o exime de responsabilidad al trabajador y,
siguiendo este criterio, la demandada resolvió recursos de apelación
declarándolos inadmisibles, como los que obran a fojas setecientos ochenta y
seis y siguientes de autos. Se observa, entonces, que los argumentos de la
demandada al proponer la excepción de falta de agotamiento de la vía
administrativa en el presente proceso son a todas luces incongruentes con los
que ella misma esgrime al resolver los recursos impugnativos en sede
administrativa. En todo caso, los recursos impugnativos de apelación que fueron
resueltos por la demandada, tramitándolos como de reconsideración, agotaron la
vía administrativa, y en aquellos casos en que no fueron resueltos, operó el
silencio administrativo negativo, habiéndose agotado la vía administrativa, de
acuerdo a lo establecido por el artículo 99° de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por
Decreto Supremo N°002-94-JUS; en consecuencia, la excepción de falta de agotamiento
de la vía administrativa propuesta es infundada.
2. Que, en la presente
acción de garantía corresponde a este Tribunal Constitucional analizar si dicho
proceso se ha realizado respetando aquellos derechos de naturaleza procesal con
rango constitucional, en el sentido de haberse observado el procedimiento
establecido en la Ley de la materia y si se han ejecutado todos los actos
administrativos que permitan el ejercicio del derecho de defensa de los
demandantes bajo la tutela del debido proceso, previsto en el artículo 139°,
inciso 3) de la Constitución Política del Estado.
3. Que aparece de
autos que en los procesos administrativos instaurados a los demandantes no se
pronunció la Comisión de Procesos Administrativos, justificando la demandada
este hecho en que mediante la Resolución de Alcaldía N° 222 del seis de marzo
de mil novecientos noventa y seis, el Alcalde se facultó para abrir procesos
administrativos directamente y sin intervención de la referida Comisión, lo
cual contraviene lo dispuesto en los artículos 152° y 166° del Reglamento de la
Ley de Carrera Administrativa, aprobado por el Decreto Supremo N°
005-90-PCM, al omitir un trámite
indispensable para un adecuado ejercicio del derecho de defensa de los demandantes,
al eliminar la etapa de investigación y evaluación que tiene la Comisión a fin
de establecer si la falta disciplinaria puede o no ser causal de cese o
destitución y, en consecuencia, pronunciarse sobre si cabe o no abrir el
proceso administrativo. Asimismo, se ha contravenido lo dispuesto en el
artículo 38° de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos,
cuyo Texto Ünico Ordenado ha sido aprobado por el Decreto Supremo N° 002-94-JUS
el cual establece que los actos administrativos se producirán por el órgano
competente mediante los procedimientos que estuvieren establecidos. También
debe destacarse que es durante todo el
desarrollo del proceso que los demandantes están facultados para ejercer su
derecho de defensa y no solamente en una parte del mismo; el derecho de defensa
no puede ser interpretado como un ritualismo formal de descargo sino como la
posibilidad de que el procesado pueda gozar de todos los medios de defensa que
a su derecho convenga y que la ley le
reconoce, no pudiendo concebirse que en unos casos ellos sean recortados y en
otros no, pues con ello se quebrantaría el derecho a la igualdad ante la ley.
4. Que la Comisión de
Procesos Administrativos de la Municipalidad demandada emitió el informe final
N° 018-96-CPPAE-MLM de fecha veinte de mayo de mil novecientos noventa y seis
que recomienda la destitución de don
Wilfredo Castillo Sabalaga, don Robin Elguera Cancho, doña Ubaldina Fuentes
Cucche, doña Miriam Magally Oyarce Amasifuén, doña Paula Graciela Prado Ayala,
doña Yolanda Quintanilla Mendoza, don César José Solís Ariza, por las faltas
atribuidas al instaurárseles los procesos administrativos. Sin embargo se
aprecia que el referido informe contiene un relato cronológico de las
disposiciones emitidas por la Municipalidad demandada respecto a la declaración
de improcedencia de la huelga,
destacándose el hecho de que se dispuso que los servidores que se
plegaran a ésta estarían incursos en falta grave, omitiéndose en cambio referir
que la resolución que declaró ilegal la huelga no quedó consentida. Asimismo cabe
destacar que no existe en dicho informe el análisis y la evaluación de los
descargos de los demandantes ni los resultados de la investigación que debió
realizar dicha Comisión para identificar con certeza a los autores de los actos
de indisciplina y violencia que se les atribuye, en forma general. Es pues
inaceptable que en un proceso administrativo cuyas consecuencias representan la
sanción de destitución se carezca de dichas precisiones, y más aún cuando
aquéllas son la única garantía de equidad y justicia en la decisión a
adoptarse. Tampoco se hace referencia a los informes internos que debió
solicitar dicha Comisión para identificar y determinar el período de las
ausencias injustificadas de los procesados, procedimiento éste que está
previsto en el artículo 170° del Reglamento de la Ley de la Carrera
Administrativa aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM, cuya observancia no
se ha respetado.
5. Que, en el caso de
don David Roldán Ayquipa, comprendido en el informe de la Comisión de Procesos
Administrativos, se observa que éste fue destituido por Resolución de Alcaldía
N° 1124 de fecha diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis, cuya
copia obra a fojas treinta y nueve de autos, vale decir, con anterioridad a la
fecha en que dicha Comisión emitió su informe final.
6. Que, no se ha
probado en autos por parte de la demandada, que la destitución de los
demandantes don Carlos Cueva Rojas, doña Mariana Echevarría Arias, don William
Manuel Domínguez Pinedo, don Luis Miguel Huamán Vera, don César Yausé López,
don Rafael Sucre Huayllasca, don Pedro Guisado Casaverde, don Miguel Huamán
Santa Cruz, se haya dispuesto luego de un proceso administrativo regular
llevado a cabo de acuerdo a ley.
7. Que, asimismo las
Resoluciones de Alcaldía a través de las cuales se destituye a los demandantes
y cuya inaplicación solicitan, carecen de motivación y fundamentación relativa
a las pruebas que acreditan los cargos imputados, requisito esencial previsto
en el artículo 139° inciso 5) de la Constitución Política del Estado, que
obliga a cumplir tales presupuestos y que es de aplicación en el procedimiento
administrativo; requisito exigido
además por el artículo 39° de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos cuyo Texto Unico Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo N°
002-94-JUS.
8. Que en consecuencia
se han vulnerado los derechos constitucionales al trabajo, a la defensa y al
debido proceso administrativo de los demandantes.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le
confieren la Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica;
FALLA:
CONFIRMANDO en parte la
resolución expedida por la Sala Corporativa Transitoria Especializada en
Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas ochocientos
cincuenta y dos, su fecha veintiuno de julio de mil novecientos noventa y
siete, en el extremo que declaró infundada la excepción de falta de agotamiento
de la vía administrativa y REVOCÁNDOLA en la parte que declara
improcedente la demanda; REFORMÁNDOLA en este extremo declara FUNDADA
la Acción de Amparo, en consecuencia, inaplicable a los demandantes: don Wilfredo Castillo Sabalaga, don William
Domínguez Pinedo, doña Míriam Magally Oyarce Amasifuén, don César Yause López,
don Rafael Sucre Huayllasca, don Miguel Huamán Santa Cruz, don Carlos Cueva
Rojas, doña Mariana Echevarría Arias, don Luis Miguel Huamán Vera, don Robin
Elguera Cancho, doña Ubaldina Fuentes Cucche, doña Paula Prado Ayala, don César
Solís Ariza, don Pedro Guisado Casaverde, don David Roldán Ayquipa y doña
Yolanda Quintanilla Mendoza, las Resoluciones de Alcaldía Nos 752,
914, 1041, 1028, 1048, 1085, 1124, 1249, 1250, 1254, 1255, 1259, 1300, 1306,
1366, 1370, 1963, 1970, 1971 y 1988 de fechas siete, nueve, trece, diecisiete,
veinticuatro, veintiocho, treinta y uno de mayo y once de junio de mil
novecientos noventa y seis, respectivamente, debiendo la Municipalidad
Metropolitana de Lima reponer a los demandantes en los cargos que ocupaban u otros de igual nivel, sin reintegro
de los haberes dejados de percibir. Dispone la notificación a las partes, su
publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los
actuados.
S.S.
ACOSTA SÁNCHEZ
DÍAZ VALVERDE
GARCÍA MARCELO