Exp. N. º 57-98-AA/TC
Lima
Editora Sport S.A.
En Lima, a los diecinueve
días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, reunido el
Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de
los señores Magistrados: Acosta Sánchez, Presidente; Díaz Valverde,
Vicepresidente; Nugent y García Marcelo, pronuncia sentencia:
ASUNTO:
Recurso Extraordinario
interpuesto por la empresa Editora Sport S.A. contra la Resolución de la Sala
Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior
de Justicia de Lima, de fojas ciento cincuenta y cinco, su fecha veintitrés de
octubre de mil novecientos noventa y siete, que declaró infundada la Acción de
Amparo.
ANTECEDENTES:
La empresa Editora Sport
S.A., representada por su apoderado judicial don Óscar Andrés Valverde Ochoa,
interpone Acción de Amparo contra la Municipalidad Distrital de Lince, a
efectos de que se declare inaplicable la Ordenanza Municipal N.º 009-96-MDL,
del veintiuno de setiembre del año mencionado, por considerar que la misma
vulnera sus derechos constitucionales relativos a la libertad de empresa, la
libertad de prensa y las libertades de información, opinión, expresión y
difusión del pensamiento mediante la palabra o la imagen por cualquier medio de
comunicación social.
La empresa demandante, la
cual es propietaria y editora del periódico El
Chino, específica que mediante la ordenanza cuestionada se aprobó regular
en los quioscos y puestos de venta de periódicos y revistas de la jurisdicción
(sic) de Lince la exhibición de publicaciones que contengan en primera plana
imágenes de personas desnudas o semidesnudas; imágenes de parejas homosexuales
y/o heterosexuales en actos carnales; imágenes de cadáveres, de cuerpos
mutilados, quemados y de otros sucesos de índole similar que reflejen el
carácter repulsivo y/o macabro de la muerte violenta; precisándose además en su
contenido, que los infractores serán sancionados con multa equivalente al cinco
por ciento de la unidad impositiva tributaria, la misma que será duplicada en
caso de reincidencia. Tal regulación, a su juicio, infringe principalmente el
derecho de toda persona a las libertades de información, opinión, expresión y
difusión del pensamiento mediante la palabra oral o escrita o la imagen por
cualquier medio de comunicación social, sin previa autorización ni censura ni
impedimento alguno, así como la norma que considera delito toda acción que
suspenda o clausure algún órgano de expresión o le impida circular libremente.
Puntualiza, por otra parte, que su periódico El Chino no publica imágenes de índole pornográfica por estar
contra las mismas y que cuando publica imágenes de cadáveres, lo hace para
llamar la atención de las autoridades a efectos de que se investiguen y
sancionen los ilícitos cometidos. Por último, alega que la vulneración de sus
derechos la acredita con la constatación policial efectuada por la Delegación
Policial de Lince y la actuación notarial realizada por el Notario Público, don
Sigifredo de Osambela Lynch, ambas acompañadas al texto de la demanda.
La Municipalidad Distrital
de Lince, representada por su Alcalde don Eduardo Mostajo Turner, se apersona
al proceso proponiendo la excepción de litispendencia, a efectos de que se
anule lo actuado y que se dé por concluido el proceso, en razón de que la
empresa demandante interpuso Acción de Amparo en idénticos términos, con
idéntica pretensión y entre las mismas partes, ante el Segundo Juzgado
Especializado en Derecho Público de Lima en el Expediente N.º 192-96.
El Tercer Juzgado Especializado en Derecho Público, de fojas sesenta y
siete a setenta y uno, con fecha veinticinco de noviembre de mil novecientos
noventa y seis, declaró infundada la demanda así como infundada la excepción de
litispendencia, por considerar que la
constancia policial contiene seis declaraciones de voluntad unilaterales que no
demuestran que el Alcalde de Lince haya prohibido en forma específica la
exhibición y venta del diario El Chino
y que el acta notarial da fe de cuatro declaraciones de voluntad expresadas
unilateralmente por sus deponentes, las mismas que no obstante dar cuenta de
que en los puestos de venta de sus declarantes se encontró un ejemplar de la
ordenanza cuestionada, no resulta empero prueba suficiente para acreditar que
la demandada o sus servidores visiten diariamente a los declarantes para
prohibirles la exhibición del diario El
Chino. Por otra parte, la excepción propuesta no puede prosperar debido a
que el proceso que le sirve de sustento ha quedado consentido y ejecutoriado al
no haber sido impugnada la sentencia por ninguna de las partes, por lo que no
existe proceso idéntico en curso.
La Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, a fojas ciento cincuenta y cinco, con fecha veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y siete, confirma la apelada, por considerar principalmente que en autos no se evidencia que la demandada haya realizado actos que pudieran configurar una vulneración efectiva a los derechos constitucionales invocados por la empresa demandante. Contra esta Resolución, la demandante interpone Recurso Extraordinario.
FUNDAMENTOS:
1.
Que,
conforme aparece del petitorio contenido en la demanda interpuesta, el objeto
de ésta se dirige a la no aplicación de la Ordenanza Municipal N.° 009-96-MDL
emitida por la Municipalidad de Lince con fecha veintiuno de setiembre de mil
novecientos noventa y seis, por considerar que la misma vulnera los derechos
constitucionales de la empresa demandante relativos a la libertad de empresa,
la libertad de prensa y las libertades de información, opinión, expresión y
difusión del pensamiento mediante la palabra o la imagen por cualquier medio de
comunicación social, al haber establecido en su contenido la prohibición de que
los quioscos y puestos de venta de periódicos y revistas exhiban publicaciones
cuya primera plana contenga “imágenes de personas desnudas o semidesnudas”,
“imágenes de parejas homosexuales y/o heterosexuales en actos carnales” o
“imágenes de cadáveres [...] y otros
sucesos de índole similar que reflejen el carácter repulsivo y/o macabro de la
muerte”, estipulando asimismo sanciones para quien no acate dicha medida.
2.
Que
por consiguiente para acreditar las condiciones de procedibilidad de la
presente acción o, en su caso, la legitimidad o no de la demanda interpuesta,
procede señalar en primer término que en el caso de autos no cabe invocar la
regla de agotamiento de la vía previa prevista en el artículo 27° de la Ley N.°
23506, habida cuenta de que los actos que se juzgan como violatorios se vienen
materializando en la práctica, conforme se corrobora en las instrumentales de
fojas cinco a ocho de los autos, lo que, por el contrario, hace de aplicación
las excepciones previstas en los incisos 1) y 2) del artículo 28° de la norma
antes acotada. Tampoco cabe alegar caducidad en la presente acción, por
tratarse del cuestionamiento de actos de naturaleza sucesiva o continuada,
siendo pertinente para casos como el presente el artículo 26° de la Ley N.°
25398.
3.
Que,
cabe precisar que tampoco resulta viable alegar excepcion de litispendencia,
tal y como lo ha hecho la entidad demandada, ya que el Expediente N.° 192-96
sobre Acción Amparo seguido entre las mismas partes, quedó concluido en su
oportunidad mediante resolución consentida, no existiendo por tanto
litispendiente o, para efectos constitucionales, vía paralela a la cual la
demandante haya recurrido con anterioridad y que, como consecuencia, convierta
en improcedente su reclamo conforme el inciso 3) del artículo 6° de la Ley N.°
23506. Por el contrario, al haberse desestimado en aquella causa el petitorio
de la demandante, resulta legítimo su derecho a iniciar otro proceso, de
conformidad con el artículo 8° de la misma Ley N.° 23506, y según el cual sólo existe cosa juzgada
cuando el resultado de la demanda es estimatorio o favorable.
4.
Que,
en lo que se refiere a los aspectos de fondo resulta necesario dilucidar, aquél
que se vincula con el tema de las competencias o reservas de regulación
normativa, vale decir, con el hecho de determinar si resulta
constitucionalmente legítimo que mediante una norma jurídica como la Ordenanza
Municipal, se pueda reglamentar el ejercicio de determinados derechos
constitucionales, y particularmente de la libertad de información, opinión,
expresión y difusión del pensamiento mediante la palabra o la imagen por
cualquier medio de comunicación social.
5.
Que,
a este respecto, y aun cuando este Tribunal ya ha esbozado una primera
aproximación en los fundamentos 9 y 10 de la Sentencia recaída en el Expediente
N.º 1211-99-AA/TC, conviene recalcar aquí que cuando la Constitución deja
abierta la posibilidad de que se regulen o reglamenten los derechos
fundamentales o los ámbitos dentro de los cuales éstos puedan ejercerse, tal
opción no puede entenderse sino como la necesidad de que el tratamiento
regulativo a dispensar sea por principio igual en todas las circunstancias.
Para cumplir con dicho objetivo, es sólo la ley (o en casos excepcionales, el
decreto legislativo) la única forma normativa que, como expresión de la
voluntad general de toda la colectividad, puede asegurar por sus alcances
universales, el cumplimiento de un principio tan elemental como el de igualdad.
No ocurre lo mismo con la ordenanza municipal o, en definitiva, con cualquier
otra expresión normativa circunscrita sobre ámbitos territoriales más o menos
amplios o reducidos, pues independientemente de que su jerarquía o rango sea el
mismo que el de una ley, es un hecho inobjetable que sus efectos (los de la
ordenanza u otras variables similares) no se aplican sobre todos los individuos
que conforman la colectividad de un Estado, sino tan sólo sobre aquéllos que
integran la respectiva repartición descentralizada.
6.
Que,
bajo la perspectiva antes descrita, si se permitiera que mediante una ordenanza
municipal se estatuyera el tratamiento directo de cualesquiera de los derechos
fundamentales, ya sea para establecerles límites o restricciones, o por el
contrario, para dispensarles criterios amplios o extensivos de operatividad,
resultaría que en un mismo Estado existirían tantos tratamientos regulativos de
derechos como corporaciones descentralizadas de gobiernos locales, con
manifiesto y evidente perjuicio –cuando no desnaturalización grotesca–, del
principio de igualdad. Por ejemplo, la libertad de reunión, la libertad de
asociación o, en fin, cualquier otra libertad, podrían tener alcances
absolutamente distintos en unos u otros distritos o límites totalmente
diferentes en unas u otras provincias. La hoy demandada Municipalidad de Lince
–para ser más explícitos– podría asumir una posición distinta a la de la
Municipalidad de Jesus María, esta última a las de Breña, Miraflores o San
Isidro; todas o algunas de las distritales a la Municipalidad Provincial de
Lima; ésta a las provinciales del interior del país y así ad infinitum, dentro de un panorama absolutamente incongruente y
opuesto –como es evidente– a lo que
persigue la Constitución.
7.
Que,
de acuerdo con las consideraciones precedentes este Supremo Tribunal estima, en
consecuencia, que por elemental regla de competencia –y en salvaguarda del
tratamiento en igualdad de condiciones a que toda persona (natural o jurídica)
tiene derecho– la demandada Municipalidad Distrital de Lince no ha debido regular,
mediante Ordenanza, aspectos concernientes a las libertades de información,
opinión, expresión y difusión del pensamiento mediante la palabra oral, escrita
o la imagen, pues es un hecho que tal atribución sólo puede quedar librada al
ámbito exclusivo y excluyente de la ley o –lo que es lo mismo– a la decisión
del órgano legislativo, intérprete por excelencia de la voluntad del colectivo
nacional.
8.
Que,
correlativamente a lo dicho, otro de los aspectos que conviene relievar en aras
de evitar situaciones como las que se ha cuestionado respecto de la ordenanza
municipal expedida por la Municipalidad de Lince, es la del alcance regulativo
que posee en función de lo que determina la Norma Fundamental, vale decir, el
sustento de legitimidad constitucional que puede poseer una disposición
jurídica como aquélla cuya inaplicabilidad se solicita. A este respecto y aun
cuando este Tribunal no va a merituar si la ordenanza municipal en referencia
es cuestionable o no a la luz del contenido material de la Constitución, el
sólo hecho de haber reconocido que temas como los referidos a los derechos
fundamentales únicamente pueden regularse por ley, lo lleva a sostener que en
la hipótesis de que el Congreso de la República reglamente el derecho a la
información (que es el que aquí se discute), la correspondiente normativa debe
suponer no precisamente el uso de generalizaciones en el tratamiento de las
cosas, sino una adecuada distinción y ponderación de las diversas hipótesis que
se pretenden regular. En dicho contexto será la regla de razonabilidad la
fuente obligada de observación y la garantía de que el derecho regulado no se
desnaturalice o resulte carente de contenido esencial.
9.
Que,
precisadas las consideraciones precedentes, un último extremo a dilucidar tiene
que ver directamente con el factor demostrativo inherente al reclamo
constitucional que plantea la entidad demandante, es decir, con el hecho de si
se acreditó o no la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos
invocados en aplicación de la Ordenanza Municipal N.° 009-96-MDL. Sobre este
particular y aun cuando la resoluciones emitidas en sede judicial, y sobre todo
la apelada, han desestimado inexplicablemente el valor probatorio de las
instrumentales obrantes de fojas cinco a ocho de los autos –por considerarlas
como insuficientes–, este Tribunal, por el contrario, considera que tanto la
constatación policial efectuada por personal de la Delegación Policial de
Lince, como el acta levantada por el Notario Público, don Sigifredo de Osambela
Lynch, tienen no sólo el carácter de prueba plena, sino que incluso representan
el medio más idóneo a efectos de acreditar situaciones como las reclamadas. A
las mismas, en todo caso, puede añadirse con carácter complementario, las
obrantes de fojas sesenta a sesenta y tres y las contenidas de fojas setenta y
nueve a ochenta y tres de autos, todas las cuales no hacen sino ratificar las
restricciones que, como consecuencia de la ordenanza cuestionada, se vienen
produciendo contra el medio de expresión editado por la entidad demandante.
10.
Que
no está demás señalar que si la resoluciones emitidas en sede judicial se
permiten considerar como no idóneas o, como inadecuadas las pruebas aportadas
por la entidad demandante, sería entonces conveniente indicar cuáles son las
pruebas que, a su juicio, sí lo serían.
11.
Que,
finalmente, y puesto que el presente caso debe ser evaluado en todos sus
aspectos críticos, debe quedar perfectamente establecido que no obstante
encontrarse imposibilitados los gobiernos locales de normar en materia de
derechos fundamentales, tal y cual ha quedado expuesto en líneas anteriores,
ello no significa ni tampoco puede interpretarse como que carezcan de potestad
de fiscalización o control en aplicación directa de la ley en cuanto norma
general. Lo expresado quiere decir que si mediante publicaciones se cometieran
excesos como la pornografía o el exhibicionismo obsceno –por citar dos
hipótesis bastante frecuentes– es evidente que la autoridad municipal no sólo
estaría facultada, sino que se encontraría inexcusablemente obligada a
denunciarlos como tales ante las autoridades competentes. A tales efectos, es
un hecho que para ciertos casos y de estimarse que con determinadas
publicaciones se lesiona gravemente el honor de las personas o la educación y
moral –especialmente sensible en el caso de los niños y adolescentes–, puede
apelarse a la previsión contemplada en el artículo 183° del Código Penal,
establecida justamente para evitar situaciones que comprometan valores de tanta
importancia como los antes señalados, sin perjuicio de que el Ministerio
Público ejerza igualmente tales acciones en uso de sus atribuciones
específicas. El único límite será, en consecuencia –y como ya se ha señalado–
el que la ley indique, de conformidad con los mandatos constitucionales.
12.
Que,
por consiguiente, y habiéndose acreditado la transgresión de los derechos
constitucionales reclamados, resultan de aplicación los artículos 1°, 3°, 8°,
9°, 24° incisos 4) y 22) de la Ley N.° 23506 así como el artículo 26° de la Ley
N.° 25398, en concordancia con los artículos 1°, 2° incisos 2) , 4) y 24-A) y
59°, de la Constitución Política del Estado. Por el contrario, no habiéndose
verificado en el caso de autos actitud o intención dolosa de parte de quienes
representan la corporación demandada, habida cuenta de los aspectos
controversiales que encierra la presente causa, no resulta de aplicación el
artículo 11° de la Ley N.° 23506.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica;
FALLA:
REVOCANDO la Resolución de la Sala
Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior
de Justicia de Lima, de fojas ciento cincuenta y cinco, su fecha veintitrés de
octubre de mil novecientos noventa y siete, que confirmando la apelada declaró
infundada la demanda; Reformándola declara FUNDADA la Acción de Amparo interpuesta
por Editora Sport S.A. y, en consecuencia, inaplicable para su caso la
Ordenanza Municipal N.° 009-96-MDL de fecha veintiuno de setiembre de mil
novecientos noventa y seis. Ordena a la Municipalidad Distrital de Lince
abstenerse de prohibir la exhibición del diario El Chino en los quioscos y puestos de venta de periódicos y
revistas de su respectiva circunscripción. Dispone la notificación a las
partes, su publicación en el diario oficial El
Peruano y la devolución de los actuados.
ACOSTA SÁNCHEZ
DÍAZ VALVERDE
Lsd.