EXP. N.° 341-2000-AA/TC
LIMA
RAFAEL AÑORGA MULLER
En Lima, a los veinticuatro
días del mes de mayo de dos mil, reunido el Tribunal Constitucional en sesión
de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores Magistrados: Acosta
Sánchez, Presidente; Díaz Valverde, Vicepresidente; Nugent y García Marcelo,
pronuncia sentencia:
ASUNTO:
Recurso Extraordinario interpuesto
por don Rafael Añorga Muller contra la Resolución de la Sala Corporativa
Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia
de Lima, de fecha catorce de enero de dos mil, que declaró improcedente la
Acción de Amparo.
ANTECEDENTES:
Don
Rafael Añorga Muller, con fecha cuatro de junio de mil novecientos noventa y
nueve, interpone Acción de Amparo contra la Municipalidad Distrital de Santiago
de Surco, representada por su Alcalde don Eduardo Dargent Chamot, a fin de que
se declaren inaplicables: 1) El Acuerdo de Concejo N.° 036-97-ACSS, del once de
marzo de mil novecientos noventa y siete, emitido por el Concejo Distrital de
Santiago de Surco, que autoriza el otorgamiento de licencias para estaciones de
servicios de combustibles sólo en zonas calificadas como CE (comercio
especializado), C3 (comercio sectorial y zona industrial) y no en zona
residencial de Baja Densidad R1, ubicación del Proyecto presentado; 2) El
Acuerdo de Concejo 100-98-ACSS, del dieciocho de diciembre de mil novecientos
noventa y ocho, que prorroga por un plazo de treinta días hábiles la suspensión
del otorgamiento de licencia de construcción y funcionamiento de las estaciones
de servicio en el distrito de Santiago de Surco, hasta el quince de enero de
mil novecientos noventa y nueve; 3) El Decreto de Alcaldía N.° 085, del
veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y ocho, expedido por la
Municipalidad Metropolitana de Lima, que modificó el artículo 19º del Índice de
Usos para la Ubicación de Actividades Urbanas, aprobado por Resolución N.°
182-95/MLM-AM-SMDU; y 4) Se disponga que la municipalidad demandada otorgue la
licencia de construcción para la instalación de la Estación de Servicios de
Combustibles en el terreno ubicado en la urbanización Club Golf Los Incas,
manzana C, lote 10 (sublotes 8, 9 y 10) esquina de las avenidas El Polo y Raúl
Ferrero del distrito de Santiago de Surco, que ha omitido otorgar aplicando las
disposiciones enunciadas.
El
demandante sostiene que con fecha veintitrés de abril de mil novecientos
noventa y siete, inició el trámite para obtener la licencia de construcción
para la estación de servicio en referencia, habiendo cumplido con presentar los
documentos exigidos por las disposiciones vigentes para obtener la licencia
provisional de construcción, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto Supremo
N.° 25-94-MTC. El veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete,
mediante Oficio N.° 034-SDOPRIV-OFILIC-97, se le comunicó que el proyecto
presentado se encontraba pendiente debido a las disposiciones contenidas en el
Acuerdo de Concejo N.° 036-97-ACSS, de fecha once de marzo de mil novecientos
noventa y siete. Alega que la licencia provisional se había convertido en
definitiva ante el silencio de la demandada y que el veintisiete de octubre del
mismo año se le otorgó licencia provisional con la cual se dio inicio a trabajos
de movimiento de tierra y nivelación de terreno con una inversión de más de
trescientos mil dólares americanos (US$ 300,000). Considera que la demandada no
ha tenido en cuenta que le era aplicable el Índice de Usos para la Ubicación de
Actividades Urbanas que se encontraba vigente cuando presentó el proyecto, es
decir, aquél aprobado por Resolución N.° 182-95/MLM-AM-SMDU, del once de agosto
de mil novecientos noventa y cinco, que permitía la ubicación de las estaciones
de servicio en todas las zonificaciones en los predios ubicados en esquina de
dos vías colectoras o avenidas y no le era aplicable las normas expedidas con
posterioridad, habiéndose violado sus derechos a la propiedad privada, a la
libre contratación, al debido proceso y a la igualdad ante la ley.
Admitida la demanda, ésta es
contestada por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, representada
por su Alcalde don Carlos Dargent Chamot, el cual solicita que se la declare
infundada, por considerar que la Acción de Amparo tiene por objeto restituir
derechos constitucionales vulnerados y no el otorgamiento de derechos, como
pretende la demandada al solicitar que por esta vía se ordene que se le otorgue
la licencia de construcción definitiva. Alega que el trámite iniciado por el
demandante se ha efectuado de acuerdo con las disposiciones emitidas por la
municipalidad y que se encontraban vigentes al momento en que el demandante
inició sus trámites; además, la solicitud fue presentada por YPF Perú S.A. y no
por el demandante; que este último había cedido los derechos de superficie del
inmueble sobre el que se pretendía construir el establecimiento de servicios de
combustible, por lo que carece de legitimidad para obrar. Propone las
excepciones de falta de legitimidad para obrar del demandante, de caducidad y
de falta de agotamiento de la vía administrativa.
El Primer Juzgado Corporativo
Transitorio Especializado en Derecho Público, con fecha ocho de julio de mil
novecientos noventa y nueve, expide resolución declarando fundada la excepción
de falta de legitimidad para obrar del demandante e improcedente la demanda,
por los mismos argumentos esgrimidos por la demandada.
La Sala Corporativa Transitoria
Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, con
fecha catorce de enero de dos mil, confirmó la apelada declarando fundada la
excepción de falta de legitimidad para obrar del demandante e improcedente la
demanda, precisándose que carece de objeto emitir pronunciamiento sobre los
demás medios de defensa propuestos. Contra esta Resolución, el demandante
interpone Recurso Extraordinario.
FUNDAMENTOS:
1.
Que,
en cuanto a la excepción de falta de legitimidad para obrar del demandante,
cabe señalar que si bien es cierto el propietario del terreno suscribió un
contrato de derecho de superficie con la empresa YPF Perú S.A., a fin de que
esta última construya y opere la estación de servicio, habiéndose previsto en
la cláusula sétima que ésta última se comprometía a tramitar y obtener las
autorizaciones y licencias para la construcción y operación de la estación de
servicio y que la licencia de construcción se tramitaría a nombre de YPF Perú
S.A., también lo es que el demandante, en virtud a lo establecido en el
artículo 26° de la Ley N.° 23506, tiene derecho a ejercer la Acción de Amparo,
en su condición de propietario en el ejercicio de los atributos de su
propiedad, más aún si tiene legítimo interés en que se concrete el contrato de
derecho de superficie, lo que sólo se llevará a cabo si es que se obtienen las
autorizaciones y licencias respectivas de la Municipalidad demandada, siendo
obviamente afectado por la omisión de esta última en otorgar la referida
licencia de construcción.
2.
Que
respecto a la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, cabe
señalar que el objeto de la presente acción es que se declaren inaplicables los
acuerdos de concejo emitidos por la Municipalidad Distrital de Santiago de
Surco, respecto de los cuales no cabe la interposición de recursos
impugnativos, ya que han sido emitidos por el máximo órgano de la Municipalidad
en el ejercicio de funciones de gobierno, como lo señala el artículo 109° de la
Ley Orgánica de Municipalidades. En cuanto al Decreto de Alcaldía N.° 085,
entró en vigencia de inmediato, antes de que quedara consentido, por lo que el
demandante estaba exceptuado de agotar la vía previa en virtud a lo establecido
en el artículo 28° inciso 1) de la Ley N.° 23506. Por tanto, dicha excepción es
infundada.
3.
Que
respecto a la excepción de caducidad, debe tenerse en cuenta que en la
práctica, la afectación se inicia con la remisión del Oficio N.°
034-SDOPRIV-OFILIC-97, del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y
siete, que notifica la suspensión del trámite de otorgamiento de la licencia en
aplicación de disposiciones emanadas de la Municipalidad Distrital de Santiago
de Surco que no permitían la construcción en el terreno en cuestión. El
demandante, entonces, se ve obligado a iniciar trámite para obtener el cambio
de zonificación, solicitud que es resuelta al expedirse la Ordenanza N.° 185,
del once de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, que aprobó el Reajuste
del Plano de Zonificación General de los Usos del suelo de Lima Metropolitana,
correspondiente a la municipalidad del distrito de Santiago de Surco, declarándose
improcedente dicho cambio, ante lo cual plantea recurso de revisión, el mismo
que es resuelto por Resolución de Concejo N.° 055 del quince de marzo de mil
novecientos noventa y nueve, fecha a partir de la cual debe computarse el plazo
de caducidad. La demanda fue interpuesta el cuatro de junio de mil novecientos
noventa y nueve, cuando dicho plazo aún no había vencido.
4.
Que,
aparece de autos, que YPF Perú S.A., el veintitrés de abril de mil novecientos
noventa y siete, inició el trámite ante
la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco para obtener la licencia de
construcción del grifo, así aparece del cargo obrante a fojas veintitrés del
cuarderno del Tribunal Constitucional, y del Oficio N.° 034-SDOPRIV-OFILIC-97,
de fecha veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete, que aparece a
fojas treinta y dos remitido por la Subdirección de Obras de la Municipalidad
demandada, en el cual se comunicó al interesado que el Proyecto presentado se
encontraba "pendiente". Asimismo, está acreditado que se presentó
diversa documentación de carácter administrativo y técnico; obran en autos, a
fojas veinticuatro, el Certificado de Compatibilidad de Uso N.°
284-96-MML/DMDU, del dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y seis,
expedido por la Dirección Municipal de Desarrollo Urbano de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, del cual aparece que al terreno le correspondía la
zonificación R1, y que la actividad urbana de venta de gasolina y derivados de
petróleo, de acuerdo con el Índice de Usos vigente aprobado por Resolución N.°
182-95/MLM-AM-SMDU, tenía ubicación conforme. A fojas veintiséis y treinta y
uno obran copias de los certificados de alineamiento N.°
165-96-MML-DMDU-DGO-DORU del tres de diciembre de mil novecientos noventa y
seis y N.° 92-97-MML-DMDU-DGO-DORU, del veintidós de abril de mil novecientos
noventa y siete, ambos expedidos por la Dirección de Obras de la Dirección
Municipal de Desarrollo Urbano de la Municipalidad Metropolitana de Lima,
otorgado de acuerdo con el Reglamento Nacional de Construcciones; a fojas
veintisiete, obra copia de la Resolución Directoral N.° 174-97-EM/DGH, del
cuatro de abril de mil novecientos noventa y siete, expedida por la Dirección
General de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas, la misma que aprobó
el estudio de Impacto Ambiental de la Estación de Servicio; a fojas veintinueve
obra copia de la Resolución Directoral N.° 080-97-EM-DGH/DFH, del quince de
abril de mil novecientos noventa y siete, expedida por la Dirección de
Fiscalización de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas, que otorga la
autorización de instalación del establecimiento.
5.
Que la
suspensión del trámite de la Licencia se sustenta en el Acuerdo de Concejo N.° 036-97-ACSS de fecha once de marzo de
mil novecientos noventa y siete, el cual dispone que no se otorgará licencias
de construcción en Zonificación Residencial de Baja Densidad R1 que le
correspondía al terreno donde se pretendía ejecutar el proyecto. El demandante,
entonces, inicia trámite para obtener cambio de Zonificación a C3, así como con
fecha once de marzo de mil novecientos noventa y nueve, solicita la nulidad del
Acuerdo de la Comisión Calificadora Distrital, el mismo que no fue resuelto.
6.
Que la
demandada alega fundamentalmente que la Licencia de Construcción fue solicitada
por YPF Perú S.A., y no por el demandante, por tanto, este último no tiene
legitimidad para obrar; que el expediente ingresó incompleto, respecto a los
documentos de propiedad del inmueble; y que la Resolución emitida el quince de
abril de mil novecientos noventa y siete, por la Dirección de Fiscalización de
Hidrocarburos, se encontraba vencida al iniciarse el trámite, ya que dicha
autorización tiene una vigencia de noventa días de acuerdo con el artículo 17°
del Reglamento aprobado por Decreto Supremo N.° 053-93-EM y que ha actuado de
acuerdo con las disposiciones emitidas por la propia Municipalidad Distrital en
uso de su autonomía administrativa, política y económica.
7.
Que,
del análisis cronológico de lo actuado es evidente que las disposiciones
aplicables a la solicitud presentada para obtener la licencia de construcción,
las mismas que, además, han sido precisadas en la Resolución de Concejo N.°
055, del quince de marzo de mil novecientos noventa y nueve, expedida por la
Municipalidad Metropolitana de Lima, que obra a fojas cuarenta y uno, son las
siguientes: El Reglamento de Construcción aprobado por Decreto Supremo N.°
063-70 VI, del quince de diciembre de mil novecientos setenta, en cuanto
establece que el otorgamiento de la licencia de construcciones debe ser
compatible con el plano de zonificación y el Índice de Usos; la Resolución N.°
182-95/MLM-AM-SMDU, del once de agosto de mil novecientos noventa y cinco,
expedida por la Secretaría Municipal de Desarrollo Urbano de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, que aprobó la actualización del Índice de Usos para la
Ubicación de Actividades Urbanas para toda la provincia de Lima y que
establecía que la actividad de venta de combustible y estaciones de servicio
encuentran ubicación en todas las zonificaciones en los predios ubicados en
esquina de dos vías colectoras o avenidas. Los artículos 3°, 7° y 8° del
Decreto Supremo N.° 25-94-MTC, del seis de diciembre de mil novecientos noventa
y cuatro, que aprobó el Reglamento para el Otorgamiento de Licencias de
Construcción, Control y Conformidad de Obra. El Reglamento para
Comercialización de Combustibles, Líquidos, derivados de hidrocarburos,
aprobado por Decreto Supremo N.° 053-93-EM y el Reglamento de Seguridad
aprobado por Decreto Supremo N.° 054-93-EM. Es en base a dichas disposiciones
que se expidieron los certificados que se detallan en el fundamento N.° 2 y que
fueron presentados, para la obtención de la licencia de construcción.
8.
Que,
puede verse de lo expuesto anteriormente, que la demandada después de que se
inició el trámite del expediente para obtener la licencia de construcción, lo
suspende aún después de haber operado el silencio administrativo positivo en
aplicación del artículo 20° del Reglamento de Licencias de Construcción, haciendo
prevalecer normas relativas a zonificación y usos aprobados por el Acuerdo de
Concejo N.° 036-97-ACSS de una municipalidad distrital sobre las disposiciones
emitidas por la Municipalidad Metropolitana de Lima, contenidas en la
Resolución N.° 182-95-MLM-AM-SMDU, vigentes cuando se presentó la solicitud. La
demandada ha interferido en la competencia de la municipalidad provincial, a la
cual, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11° inciso 1) de la Ley N.°
23853, Orgánica de Municipalidades, le compete regular y pronunciarse sobre la
zonificación y el urbanismo, habiendo obligado al demandante a realizar
trámites innecesarios que no correspondían a una aplicación estricta del Derecho, inobservando el principio de
jerarquía normativa que es un principio estructural básico que constituye un
elemento esencial para dotar al ordenamiento de seguridad jurídica. Sólo en un
ordenamiento en el que la seguridad jurídica sea un principio predominante
pueden los ciudadanos defender adecuadamente sus intereses y derechos y
planificar su actuación; además, ha inobservado el principio de legalidad,
según el cual todos los organismos públicos se encuentran sometidos al
ordenamiento jurídico y deben ajustar su actuación a éste. Asimismo, aplicó
retroactivamente el Decreto de Alcaldía N.° 085, del veintinueve de octubre de
mil novecientos noventa y ocho, que modificó el artículo 19° del Índice de Usos
aprobado por Resolución N.° 182-95/MLM-AM-SMDU, inobservando el principio de
irretroactividad de las normas, así como los principios administrativos de
simplicidad, celeridad y eficacia, evidenciándose en suma una actuación
arbitraria de la demandada.
9.
Que,
debe tenerse en cuenta que la demandada, con fecha dieciséis de julio de mil
novecientos noventa y nueve, expidió la Resolución de Alcaldía N.° 968, cuya
copia obra a fojas doscientos veintidós, declarando nulo todo lo actuado en el
expediente administrativo y aun cuando el demandante no ha solicitado que dicha
resolución se declare inaplicable, en aplicación del principio de suplencia de
queja deficiente cabe el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la
medida que esta disposición guarda estrecha relación con el objeto de la
presente Acción de Amparo.
10.
Que no
habiendo actuado con dolo el representante de la demandada, no es de aplicación
el artículo 11º de la Ley N.º 23506.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución
Política del Estado su Ley Orgánica;
FALLA:
REVOCANDO la Resolución expedida por la Sala
Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior
de Justicia de Lima, de fojas doscientos setenta y siete, su fecha catorce de
enero de dos mil, que confirmando la apelada declaró fundada la excepción de
falta de legitimidad para obrar del demandante e improcedente la demanda,
reformándola declara infundadas las excepciones propuestas y FUNDADA la demanda; en consecuencia,
inaplicables al demandante los acuerdos de concejo N.° 036-97-ACSS, N.°
100-98-ACSS, el Decreto de Alcaldía N.° 085, del veintinueve de octubre de mil
novecientos noventa y ocho, expedido por la Municipalidad Metropolitana de
Lima, la Resolución de Alcaldía N.° 968 del dieciséis de julio de mil
novecientos noventa y nueve, debiendo la Municipalidad Distrital de Santiago de
Surco expedir la licencia de construcción para la instalación de la estación de
servicio de combustibles en el terreno descrito en los antecedentes de la
presente sentencia; sin perjuicio que la demandada y demás órganos competentes ejerzan
las funciones de control y supervisión que les compete. Dispone la notificación
a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados.
SS.
ACOSTA SÁNCHEZ
DÍAZ VALVERDE
NUGENT
GARCÍA MARCELO