Lima
Elva Luz Navarro Forzani de Echegaray
En Lima, a los once días del mes de mayo de dos mil, reunido el Tribunal
Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores
Magistrados: Acosta Sánchez, Presidente; Díaz Valverde, Vicepresidente; Nugent
y García Marcelo, pronuncia sentencia:
ASUNTO:
Recurso Extraordinario interpuesto por doña Elva Luz Navarro Forzani de
Echegaray contra la resolución expedida por la Sala Corporativa Transitoria
Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, de
fecha doce de julio de mil novecientos noventa y nueve, que, declaró
improcedente la Acción de Amparo seguida contra el Ministro del Interior y el
Procurador Público del Ministerio del Interior encargado de los asuntos
judiciales de la Policía Nacional del Perú.
ANTECEDENTES:
Doña Elva Luz Navarro Forzani de Echegaray, con fecha diecinueve de
octubre de mil novecientos noventa y ocho, interpone Acción de Amparo contra el
Ministro del Interior y el Procurador Público del Ministerio del Interior a
cargo de los asuntos judiciales de la Policía Nacional del Perú a efectos de
que se declare inaplicable la Resolución Suprema ficta que deniega su recurso
de apelación contra la Resolución Ministerial N.° 0691-98-IN/0103 publicada el
doce de agosto de mil novecientos noventa y ocho, que la despoja de sus derechos adquiridos como
comandante ED de la Policía Nacional del Perú y vulnera así mismo sus derechos
a la igualdad, el principio de irretroactividad de la ley, la cosa juzgada o
definidad de las resoluciones administrativas, el debido proceso y la
jurisdicción predeterminada por la ley, entre otros.
La demandante especifica que no obstante haber sido restituida en el
Escalafón de Oficiales de Servicio SFP por mandato de la Ley N.° 24173 y, en
tal virtud, habérsele otorgado la jerarquía policial referida mediante el
dictado de la Resolución Suprema N.° 0147-89-IN/DM del treinta de junio de mil
novecientos ochenta y nueve, que le otorga el grado de mayor y la Resolución
Directoral N.° 0274-B/90-IN/DM del veintiséis de julio de mil novecientos
noventa que le asigna el grado de comandante; sin embargo, mediante la
resolución ministerial materia de cuestionamiento se pretende desconocer sus
derechos constitucionales al considerar como ilegal su restitución al escalafón
de oficiales. Cabe puntualizar que la citada Resolución Ministerial N.°
0691-98-IN/0103 tiene como antecedente el Decreto de Urgencia N.° 029-97 del dos
de abril de mil novecientos noventa y siete, por el que se declaraban nulas
todas las resoluciones supremas otorgadas al personal policial de la sanidad, y
la Resolución Ministerial N.° 504-97-IN-010102000000, publicada el cuatro de
junio de mil noventa y siete, que en su momento ya había incluido a la
demandante como empleada civil, despojándola de su grado policial, resolución
contra la que, por otra parte, interpuso acción contencioso-administrativa, que
ha sido declarada fundada por la Primera Sala Laboral y que ha sido recurrida
por el Procurador del Ministerio del Interior, encontrándose pendiente de ser
resuelta por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de la
República.
Contestada la demanda por el Procurador Público del Ministerio del
Interior a cargo de los asuntos judiciales de la Policía Nacional del Perú, se
proponen las excepciones de competencia, de litispendencia y de falta de
agotamiento de la vía previa y se niega y contradice la demanda, principalmente
en atención a que la Resolución Ministerial N.° 0691-98-IN/0103 es un acto
administrativo que operativiza lo dispuesto por normas sustantivas como son la
Ley N.° 26960, el Decreto Supremo N.° 0006-98-IN y el Decreto Supremo N.°
070-98-EF, en cuya séptima Disposición Complementaria Transitoria y Final,
Texto Único Ordenado del Régimen Pensionario del Estado dispone que corresponde
al Ministerio del Interior definir la situación del personal comprendido en los
artículos 1° y 2° de la Ley N.° 24173 y el artículo 62° de la Ley N.° 25066;
por ende, lo que hace dicha norma administrativa es aprobar la relación nominal
de personal de la Sanidad de Policía Nacional, en la que se detallan la
situación, categorías, así como la condición y los niveles que les
corresponden. La Ley N.° 26960 que cuestiona la demandante pretende, pues,
regularizar los actos administrativos que con infracción de la Constitución o
la ley, hayan otorgado grados de oficiales de servicios al personal de la
Sanidad de la PNP. Finalmente, anota que no es cierto que con la citada norma
se pretenda que las profesionales de enfermería de la Sanidad PNP no tengan
grado o jerarquía policial, pues la misma establece el procedimiento para
declarar la nulidad de los actos administrativos, no señalando en ninguno de
sus artículos el despojo de grados o jerarquías policiales.
El Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho
Público de Lima, de fojas ciento treinta y uno a ciento treinta y siete, con
fecha treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, declara
improcedentes las excepciones deducidas e improcedente la demanda por
considerar principalmente: Que la excepción de incompetencia no es
amparable por cuanto si bien se ha
creado un juzgado previsional para conocer y resolver a exclusividad toda
acción judicial en materia previsional que se genere de la aplicación de la Ley
N.° 26960 dentro del Distrito Judicial de Lima, la presente demanda está
dirigida a cuestionar la Resolución Ministerial N.° 0691-98-IN/0103, por incurrir
en supuesta vulneración de derechos, materia que sí es competencia del juzgado
que resuelve la presente; Que tampoco es amparable la excepción de falta de
agotamiento de la vía previa, pues la resolución materia de la litis ha sido
expedida por el Ministerio del sector, el que en interpretación del primer
párrafo del artículo 99° del Decreto Supremo N.° 02-94-JUS, no está sujeto a
subordinación jerárquica al ser responsable de sus propios actos, como lo
dispone el artículo 128° de la Constitución Política; Que la excepción de
litispendencia es igualmente desestimable por cuanto en el proceso
contencioso-administrativo seguido entre la accionante y el Ministerio de
Defensa, y que se encuentra pendiente de resolución ante la Corte Suprema, la
accionante pretende la declaración de nulidad y sin efecto legal de la
Resolución denegatoria ficta y de la Resolución Ministerial N.°
504-97-IN-010102000000, no habiéndose configurado la triple identidad prevista
por el artículo 452° del Código Procesal Civil; Que la pretensión de la
accionante para que se declare la inaplicabilidad de la Resolución Suprema
ficta que deniega el recurso de apelación es desestimable por ser jurídicamente
imposible; Que, respecto de la pretensión para que se declare la inaplicabilidad
de la Resolución Ministerial N.° 691-98-IN/0103, que incluye a la accionante en
la relación de personal de Sanidad de la Policía Nacional, debe señalarse que
sus normas deben interpretarse de manera sistemática con la Ley N.° 26960 y su
reglamento, el Decreto Supremo N.° 006-98-IN, las que respetando el principio
de reserva judicial para declarar la nulidad de los actos administrativos a
cargo del juez previsional, establece un procedimiento administrativo, previo a
la impugnación de los actos administrativos, procedimiento del cual la
expedición de la resolución cuestionada constituye su cumplimiento; Que la
accionante cursó carta notarial manifestando su disconformidad con el programa
de regularización y con lo dispuesto en la mencionada resolución ministerial,
ante lo cual el Ministerio del Interior ha autorizado al Procurador a
interponer ante el juez previsional demanda solicitando la nulidad de la
resolución administrativa que otorgó su grado a la accionante; Que la
Resolución Ministerial cuestionada no vulnera los derechos invocados en tanto,
respetando el principio de reserva judicial para declarar la nulidad de las
resoluciones administrativas y acatando el procedimiento previo a la impugnación judicial de las
resoluciones administrativas, se limita a aprobar la relación nominal del
personal de la Sanidad de la Policía Nacional
en las que se señala la situación, categorías, condición y niveles que
les corresponde, siendo de competencia del juzgado previsional disponer,
después de un debido proceso, si la resolución suprema que otorgó su grado a la
accionante adolece o no de nulidad y, en todo caso, disponer si la acción de
nulidad se encuentra o no expedíta.
La Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la
Corte Superior de Justicia de Lima, de
fojas ciento ochenta y siete a ciento ochenta y ocho, con fecha doce de julio
de mil novecientos noventa y nueve, confirma la apelada por considerar
fundamentalmente: Que la resolución cuestionada tiene como base legal la Ley
N.° 26960 y su Reglamento, el Decreto Supremo N.° 006-98-IN, dispositivos que
disponen la nulidad de todos aquellos actos administrativos que, con infracción
de la ley o la Constitución, hayan otorgado o incorporado jerarquía y grados de
oficiales de servicios y de subalternos al personal de la Sanidad de la Policía
Nacional; Que lo señalado está en concordancia con el artículo 274° de la
Constitución Política de 1979 y 168º de la Norma Fundamental actual; Que la
controversia suscitada respecto a si la obtención de grado o jerarquía
constituye un derecho adquirido, debe resolverse tomando en consideración que
la Primera Disposición Final y Complementaria de la Ley N.° 26960 ha modificado
los artículos 109° y 110° del Texto Único Ordenado de la Ley de Normas
Generales y Procedimientos Administrativos referidos a la imprescriptibilidad
del plazo de la administración para interponer acción de nulidad ante el Poder
Judicial. Contra esta Resolución, la demandante interpone Recurso
Extraordinario.
FUNDAMENTOS:
1. Que,
conforme aparece del petitorio contenido en la demanda interpuesta, el objeto
de ésta se dirige a que se no se aplique al caso de la demandante, los efectos
de la Resolución Ministerial N.° 0691-98-IN/0103 del doce de agosto de mil
novecientos noventa y ocho, tras considerar que la misma vulnera su derecho
constitucional adquirido como comandante en actividad de la Sanidad de la
Policía Nacional del Perú, así como la igualdad ante la ley, el principio de
irretroactividad, de cosa juzgada o definidad de las resoluciones
administrativas, el debido proceso y la jurisdicción predeterminada por la ley.
2. Que,
por consiguiente, y a efectos de acreditar las condiciones de procedibilidad de
la presente acción o, en su caso, la legitimidad o no de la demanda
interpuesta, procede señalar en primer término que para el caso de autos no
cabe invocar la regla de falta de agotamiento de la vía previa prevista en el
artículo 27° de la Ley N.° 23506, por cuanto las resoluciones ministeriales
sólo pueden ser recurridas en aquellos casos que la ley explícitamente lo
impone, conforme lo dispone el artículo 37° del Decreto Legislativo N.° 560,
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, y no en situaciones como la presente, en que
se trata de la última instancia en la vía administrativa. Por otra parte,
tampoco existe en el caso de autos la vía paralela o litispendencia, pues la
acción contencioso-administrativa interpuesta por la demandante contra el
Ministerio del Interior tiene por objeto el cuestionamiento de la Resolución
Ministerial N.° 504-97-IN-010102000000 mientras que la presente acción de
amparo tiene por finalidad, la inaplicabilidad de la Resolución Ministerial N.°
691-98-IN/0103. Por último tampoco cabe amparar la excepción de incompetencia
por cuanto el presente caso el petitorio se basa en la violación o amenaza de
violación de derechos constitucionales.
3. Que,
precisadas las consideraciones precedentes e ingresando al análisis de las
cuestiones de fondo que entraña el presente proceso, este Tribunal, observando
los precedentes sentados en la ratio
decidendi de sentencias expedidas dentro de causas similares, estima que la
demanda interpuesta resulta plenamente legítima en términos constitucionales,
habida cuenta de haberse acreditado, como se verá enseguida, la vulneración de
los derechos fundamentales objeto de reclamo.
4. Que,
en efecto, al amparo de la Ley N.° 26960 o Ley de Regularización de la
Situación del personal de la Sanidad de la Policía Nacional del Perú, fue
expedida la cuestionada Resolución Ministerial N.° 0691-98-IN/0103, publicada
el doce de agosto de mil novecientos noventa y ocho. Esta última, empero,
adjudicó a la demandante en la condición de empleada civil en actividad del
servicio de la Sanidad de la Policía Nacional del Perú, de fojas cincuenta y
siete a cincuenta y ocho vuelta de los autos, al igual como en su momento lo
hizo la Resolución Ministerial N.° 0504-97-IN-010102000000 del tres de junio de
mil novecientos noventa y siete, y que, por otra parte, dio origen a que la
misma demandante promoviera con anterioridad una accion
contencioso-administrativa, cuyo resultado le ha sido favorable, tal como se
acredita con la Ejecutoria de la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema de Justicia de la República, obrante de fojas nueve a catorce del
cuadernillo del Tribunal Constitucional.
5. Que el
procedimiento utilizado por la Resolución Ministerial N.° 0691-98-IN/DN, y cuya
inaplicabilidad se solicita, mediante el presente proceso constitucional, ha
vulnerado los derechos adquiridos de la demandante al amparo de la Resolución
Suprema N.° 0147-89-IN/DM de fecha treinta de junio de mil novecientos ochenta
y nueve que le otorgó el grado de mayor y la Resolución Suprema N.°
0274-B/90-IN/DM de fecha veintiséis de julio de mil novecientos noventa, que,
de conformidad con la Ley N.° 24173, le otorgó el escalafón de Oficial del
Servicio de Sanidad de las Fuerzas Policiales en el grado de comandante,
constituyendo incluso una reiteración de la transgresión acontecida con motivo
de la Resolución Ministerial N.° 0504-97-IN-010102000000 que, como se ha puesto
de manifiesto en la ratio decidendi
de la Sentencia emitida en el Expediente N.° 1106-98-AA/TC, no puede pasar
inadvertida para este Supremo Interprete de la Constitución.
6. Que
este mismo Tribunal, igualmente, ha dejado claramente establecido que el hecho
de aprobarse relaciones nominales de personal de la Sanidad de la Policía
Nacional del Perú asignándose nuevas categorías, condiciones y niveles, y en el
caso de la demandante, otorgándole el nivel de servidor público administrativo,
en manifiesto desconocimiento de su condición de comandante, supone una
afectación evidente de su status
remunerativo, lo que incluso resulta especialmente arbitrario, cuando, para
tomar dicha decisión, no se ha respetado en momento alguno, el principio de
jerarquía normativa, habida cuenta de haberse desconocido mediante simple
resolución ministerial los derechos reconocidos mediante resolución suprema.
7. Que,
por otra parte, la Resolución Ministerial N.° 0691-98-IN/0103 fue expedida
fuera de todos los términos y condiciones que señala la ley para la
modificación o nulidad de las resoluciones administrativas, vulnerando con ello
la cosa decidida representada por la resolución suprema que otorgó su grado a
la demandante. En todo caso, la entidad demandada debió acudir al órgano
judicial, a efectos de solicitar en vía jurisdiccional la declaración de
nulidad del acto administrativo que consideraban cuestionable, de conformidad
con el artículo 2° de la Ley N.° 26960 y en concordancia con el artículo 174°
de la Constitución Política del Estado, que establece que los derechos
correspondientes a los grados y honores, las remuneraciones y las pensiones
inherentes a la jerarquía de oficiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional del Perú sólo pueden retirarse a sus titulares por sentencia judicial.
8. Que,
por consiguiente, y habiéndose acreditado la transgresión de los derechos
constitucionales reclamados, resultan de aplicación los artículos 1°, 3°, 7°,
9°, 24° incisos 2), 16) y 22) de la Ley N.° 23506 y el artículo 26° de la Ley
N.° 25398, en concordancia con los artículos 1°, 2° inciso 2), 3°, 103°, 139°
incisos 3) y 14) y 174° de la Constitución Política del Estado. Por el
contrario, y al no haberse acreditado actitud o intención dolosa de parte de quien
representa la entidad demandada, no resulta de aplicación el artículo 11° de la
Ley N.° 23506.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las
atribuciones que le confieren la Constitución Política del Estado y su Ley
Orgánica;
FALLA:
REVOCANDO la Resolución expedida por la
Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte
Superior de Justicia de Lima, de fojas ciento ochenta y siete, su fecha doce de
julio de mil novecientos noventa y nueve, que confirmando la apelada, declaró
improcedentes las excepciones de incompetencia, litispendencia y falta de
agotamiento de la vía previa e improcedente la demanda; reformándola declara
infundadas las citadas excepciones y FUNDADA
la Acción de Amparo;, en consecuencia, inaplicable a doña Elva Luz Navarro
Forzani de Echegaray la Resolución Ministerial N.° 0691-98-IN/0103 del doce de
agosto de mil novecientos noventa y ocho. Ordena se restituya a la citada
demandante al escalafón de Oficiales de la Sanidad de la Policía Nacional del
Perú en el grado de Comandante. Dispone la notificación a las partes, su
publicación en el diario oficial El
Peruano y la devolución de los actuados.
SS.
ACOSTA SÁNCHEZ
DÍAZ VALVERDE
NUGENT
GARCÍA MARCELO