EXP. N° 01‑2001‑AI/TC
LIMA
ALCALDE DE LA
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHINCHA
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los
veintisiete dias del mes de marzo de dos mil dos, reunido el Tribunal
Constitutional en sesión de PIeno Jurisdictional, con asistencia de los señores
Magistrados Aguirre Roca, Presidente; Rey Terry. Vicepresidente; Nugent, Diaz
Valverde, Acosta Sanchez y Revoredo Marsano, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por
don Jose Alberto Navarro Grau, Alcalde de la Municipalidad Provincial de
Chincha, contra los articulos 1.°, 2.° numera 2.1) y Primera Disposición
Transitoria y Complementaria de la Ley N.° 27045. De Extinción de las Deudas de
Saneamiento de los Usuarios y de Regularización de las Deudas de las Entidades
Prestadoras de Servicios de Saneamiento al Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI),
contra la Primera Disposición Transitoria del Decreto Legislativo N.° 908, Ley
de Fomento y Desarrollo del Sector Saneatniento, y contra los articulos 3.° y
5.° del Decreto de urgencia N.° 075‑2000_ por el que se establecen
medidas destinadas a asegurar la prestacion efectiva y eficiente del servicio
de saneamiento y el fortalecimiento de empresas proveedoras de tales servicios.
ANTECEDENTES
El demandante señala
que la Ley N.° 27045, el Decreto Legislativo N.° 608 y el Decreto de Urgencia
N.° 075‑2000 afectan los contratos suscritos entre particulares, porque
vulneran el articulo 62° de la Constitución Politica del Peru, en cuanto
establece que "La libertad de contratar garantiza que las partes puedan
pactar validamente segun las normas vigentes al tiempo del contrato. Los
terminos contractuales no pueden ser modificados por leyes a otras
disposiciones de cualquier clase".
Refiere el demandante
que las normas cuestionadas generan obligaciones distintas a las originales al
establecer que la deuda por contribuciones reembolsables podra ser cobrada por
medio del programa de regularización, sin respetar los plazos acordados por las
partes. Asimismo, la comisión técnica podrá solicitar la reestructuración
patrimonial de las entidades que no se acojan al programa transitorio de
saneamiento económico‑financiero de las Entidades Prestadoras de
Servicios de Saneamiento sin respetar, por ejemplo. que, con fecha uno de
octubre de mil novecientos noventa y cinco, la Municipalidad Provincial de
Chincha firmo con el UTE FONAVI un Convenio de Consolidación y Refinanciación
de Obligaciones Dinerarias por los creditos otorgados, mediante el cual se
establecen diez años, contados a partir de la suscripción del referido convenio
para la cancelación de estos: es decir, hasta el año 2005.
La Primera Disposicion
Transitoria del Decreto Legislativo N.° 908, numeral 2) señala que si no existe
acuerdo respecto al valor de la deuda total que tienen las Entidades
Prestadoras de Servicios de Saneamiento, el importe sera determinado a traves
de un proceso arbitral, lo que vulnera el inciso 3) del articulo 139.° de la
Constitución Politica del Peru.
El literal
"f" del articulo 23° de la Ley N.° 26338. General de Servicios de
Saneaminento, establece que las Entidades Prestadoras de Servicios de
Saneamiento tienen el derecho de percibir las contribuciones reembolsables, las
cuales estarian obligadas a pagar cuando se encuentren en la etapa definitiva
de la aplicacion de su sistema tarifario. La Primera Disposición Transitoria y
Complementana de la Ley N.° 27045 modifica el plazo para la entrada en vigencia
del pago de las contribuciones reembolsables, con la finalidad de que el
Estado, a consecuencia de la condonación de deuda efectuada a las personas
naturales, obtenga el derecho de cobrar a las Entidades Prestadoras de
Servicios de Saneamiento. El articulo 2° de la Ley N.° 27045 transforma un
derecho de la empresa en una obligación, y se trastoca su naturaleza, de
alternativa de financiamiento a un menor costo, por un mecanismo de reembolso
fuera del control de las empresas.
El Procurador Publico
del Estado a cargo de los asuntos judiciales de la Presidencia del Consejo de
Ministros, absolviendo el traslado conferido, propone la excepción de
prescripcion extintiva. Por otro lado, señala que la Primera Disposición
Transitoria del Decreto Legislativo N.° 908 fue derogada por el articulo 6.°
del Decreto de Urgencia N.° 075‑2000. Añade que mediante la Ley N.° 27045
se dispuso la extinción de los saldos deudores de las personas naturales
beneficiarias con los prestamos otorgados por el FONAVI, y estableció un
esquema de regularización de las deudas de las Entidades Prestadoras de. Servicios
de Saneamiento con el FONAVI, porque a la fecha existen 44 empresas municipales
reconocidas por la SUNASS y 6 empresas sin el reconoctmiento legal. Estas
empresas, en su mayoria, son inviables financiera y administrativamente sobre
la base del esquema actual, lo que, genera bajos niveles de cobertura de
servicios, mala calidad en la prestación de los servicios y baja sostenibilidad
de los sistemas que se han ido construyendo, todo to cual pone en riesgo la
salud de la población.
Los articulos l.° y 2.°,
numeral 2.1) y la Primera Disposición Transitoria y Complementaria de la Ley
N.° 27045 no vulneran el articulo 62.° de la Constitución Politica del Peru,
porque extinguen deudas de saneamiento de los usuarios con FONAVI no afectan
contratos suscritos entre las partes. El Decreto de Urgencia N.° 075‑2000.
establece un regimen transitorio que permite al Estado adoptar las medidas de
excepción requeridas para el fortalecimiento empresarial de las empresas que
prestan servicios de saneamiento, asegurando el saneamiento en el ambito
nacional, creando para tal efecto el Programa Transitorio de Saneamiento
Economico‑Financiero de las Empresas Prestadoras de Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado, el que, atendiendo a to establecido en la norma,
estara a cargo de una comisión tecnica. Las facultades que se le otorgan son
conformes al articulo 58.° de la Constitución Politica del Peru, toda vez que
el Estado se encuentra en la obligación de actuar en las areas de promoción de
empleo, salud, educación, segundad, servicios públicos a infraestructura. Esta
disposicion refuerza el articulo 9.° de la Constitución Politica del Peru.
Señala que la Ley N.° 27045 no ha dispuesto que la Ley N.° 26338 sea aplicable
retroactivamente y, en el ysupuesto negado de que lo hubiese dispuesto. el
articulo 109.° de la Constitución Politica del Peru establece que la ley
entrará en vigencia al día siguiente de sit publicacion en el diario
oficial El Peruano.
El Procurador Publico
ad hoc de la Comisión Liquidadora del FONAVI, quien ejerce. a su vez, la
representación judicial del Congreso de la Republica, absolviendo el traslado
conferido, señala que la Ley N.° 26338, General de Servicios de Saneamiento
reconoce el derecho de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento de
percibir las contribuciones reembolsables, de acuerdo con el literal 'f' del
articulo 23.° de la misma Ley, pero tambien, a consecuencia de la obligación
que el articulo 25.° de la Ley N.° 263 38 impone a los usuarios para ejecutar
las obras e instalaciones de servicios de aqua potable y alcantarillado
necesarias en las nuevas habilitaciones urbanas, de conformidad con el proyecto
aprobado previamente y bajo la supervision de la entidad prestadora que opera
en esa localidad, la que recibira dicha infraestructura con caracter de
contribución reembolsable por extension. El Decreto Supremo N.° 009‑95‑PRES
excedió los alcances de la Ley N.° 26338. al comprender en su regulación a un
articulo distinto de aquel cuya res‑,lamentac16n se habia previsto,
alcanzando una regulac16n restrictiva de los derechos de los usuarios a la
disposición del articulo 25.° antes senalado. En el articulo 75.° del Decreto
Supremo N.° 009‑95‑PRES, se establece que, en aplicación del
articulo 23.° y el articulo 25.° de la Ley N.° 26338, se entendera por
contribuciones reembolsables los aportes que ]as Entidades Prestadoras de
Servicios de Saneamiento reciban en calidad de prestamo, sea en obra o en
dinero, de quienes est6n interesados en la ampliación o extension de los
servicios de saneamiento y, asimismo, que las disposiciones sobre
contribuciones reembolsables seran de aplicación a las Entidades Prestadoras de
Servicios de Saneamiento, que se encuentren en la etapa definitiva de la
regulación tarifaria.
A pesar de que existe
la obligación que la Ley N.° 26338 impuso a los interesados para que ejecutaran
las obras de agua potable y desague necesarias en las nuevas habilitaciones
urbarlas, las cuales han sido cumplidas y construidas con eI financiamiento del
FONAVI, las Entidades Prestadores de Servicios de Saneamiento no han hecho
ningun reembolso, invocando la exigencia del Decreto Supremo N.° 009‑95‑PRES.
de encontrarse en la etapa definitiva de su sisterna tarifario para reconocer
dichas inversiones. Por lo tanto, mediante la Primera Disposicion Transitoria y
Complementaria de la Ley N.° 27045. se preciso la existencia de las
contribuciones reembolsables desde la accion de la Ley N.° 26338, debiendo
interpretarse que cuando las contribuciones reembolsables sean solicitadas por
las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento, en ejercicio del derecho
que les otorgo el literal "f' del articulo 23.° de la Ley N.° 26338,
deberán encontrarse en la etapa definitiva de su sistema tarifario y sujetarse
a las condiciones establecidas en el Capitulo V del Decreto Supremo N.° 009‑95‑PRES,
Reglamento de la Ley N.° 26338 y, cuando la contribucion reembolsable se genere
como resultado de la obligacion que impuso el articulo 25.° de la Ley N.° 26338
a los interesados en ejecutar las obras de agua y desague necesarias en las
nuevas habilitaciones urbanas, las Entidades Prestadoras de Servicios de
Saneamiento deberan cumplir con reconocer las contribuciones reembolsables por
extension, que se configuraron en el cromento de la recepción de las obras. Estas
obligaciones estan normadas en el Decreto de Urgencia N.° 075‑2000 y su
Reglamento, Decreto Supremo N.° 101‑2000‑EF, del catorce de
setiembre de dos mil.
Respecto a la Primera
Disposicion Transitoria del Decreto Legislativo N.° 908. que derogo el numeral
2.2) del articulo 2°, 3°. 4° y 5° de la Ley N.° 27045, se indica que la acción
de inconstitucionalidad no puede recaer sobre una disposicion legal que fue
derogada expresamente por el articulo 6.° del Decreto de Urgencia N.° 075‑2000. El Decreto de Urgencia N.° 075‑2000
establece un Programa Transitorio de Saneainiento Economico Financiero de las
Empresas Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, a fin de
ejecutar las acciones que permitan el fortalecimiento empresarial y
patrimonial. Este programa se encuentra conducido por una comisibn tdcrnicI:
integrada por representantes del Ministerio de la Presidencia, Ministerio de
Economia y Finanzas, COLFONAVI. SUNASS, COPRI a INDECOPI, cuya mision radica en
decidir las acciones necesarias para el saneamiento patrimonial y
fortalecimiento institucional y administrativo de las empresas prestadoras,
disponiendo la ejecución de tales acciones a través de los organismos y/o
entidades competentes, asegurando de esta manera la prestación ininterrumpida
de los servicios de agua potable y alcantarillado en beneficio de
los usuarios. No
existe vulneración del articulo 62.° de la Constitucion Politica, porque de
acuerdo con el Decreto Supremo N.° 101‑2000‑EF, Reglamento del
Decreto de Urgencia N.° 075‑2000, la cormsión tecnica determinara las
obligaciones por los créditos concedidos en merito a los terminos contractuales
pactados. La EPS SEMAPACH S.A. firmo
con UTE‑FONAVI un Convenio de Consolidación y Refinanciación de
Obligaciones Dinerarias, que no cumple con honrar, incurriendo en morosidad por
falta de pago, y que ha obligado al acreedor a recurrir a la via judicial.
Producida la vista de
la causa, con fecha doce de octubre de dos mil uno escuchados los informes
orales y examinados los alegatos correspondientes, la demanda se encuentra en
estado de resolver.
FUNDAMENTOS
1. Sobre
la prescripción extintiva
1.1 La
excepción de prescripcion extintiva debe desestimarse, toda vez que el plazo
establecido en el articulo 26.° de la Ley N.° 26435, Organica del Tribunal
Constitucional ernpezó a correr desde el veintiuno de noviembre del ano dos
mil. fecha en la que el Tribunal, en virtud de la Resolución Legislativa N.° 07‑2000‑CR,
recupcó sus facultades para conocer acciones de inconstitucionalidad.
2.
Sobre las contribuciones reembolsables
2.1 En los articulos
1.° y 2.° de la Ley N.° 27045 se transfiere a favor del Estado el derecho de
las personas naturales beneficiarias de prestamos del Fondo Nacional de
Vivienda (FONAVI), y se faculta al Ministerio de Economia y Finanzas a ejercer.
en representacidn del Estado. todos los derechos y acciones que correspondan a
dichas personas, para el cobro de las contribuciones reembolsables a las
Entidades Prestadoras de Servicios de Sanearniento, establecidas en el articulo
23.°, literal "f' y articulo 25.° la Segunda Disposicion Complementaria,
Transitona y Final de la Ley N.° 263 38, General de Serviclos de Saneamiento
2.2
El Tribunal Constitucional, en el Expediente N.° 001‑99‑Al/TC,
se ha pronunciado con respecto a que el Estado asuma los derechos y acciones de
las personas naturales para el cobro de las contribuciones reembolsables a las
Entidades Prestadoras de Servicios. de Saneamiento, estableciendo que es
inconstitucional unicamente la interpretacion juridica de los articulos 2.° de
la Ley N.° 26969, 3.° y 4.° de la Ley N.° 27044. inciso 1.4) del articulo 1.° y
articulo 2.° de la Ley N.° 27045, segun la cual el Estado se encuentra
habilitado para apropiarse de ingresos superiores al monto prestado con Fondos
del FONAVI.
2.3 El articulo 23.°, literal "f' de
la Ley N.° 26338 establec16 que las Entidades Prestadoras de Servicios de
Saneamiento tienen el derecho de percibir contribuciones con caracter
reembolsable para: a) la ampliacion de la capacidad instalada de infraestructura
existente; y. b)la extension del servicio hasta la localizacidn del interesado,
dentro del ambito de responsabilidad de la EPS. El articulo 25.° de la norma
precitada estableció como obligación de los usuarios la ejecucion de obras a
instalaciones de servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial
o disposicidn sanitaria de excretas. necesarias para nuevas habilitaciones
urbanas, que tienen caracter de contribucidn reembolsable por extension. En la
Segunda Disposicion Complementaria, Transitoria y Final de la Lev N.° 26338,
General de Servicios de Saneamiento, se establece que las obras de aqua potable
y alcantarillado, recibidas y administradas por las EPS, constituyen bienes de
su propiedad, salvo la existencia de obligaciones pendientes de reembolso por
las obras linanciadas por los usuarios.
3. Sobre la aplicación
retroactiva de la ley
3.1
La Primera Disposicion Transitoria y Complementaria de la Lev N.° 27045,
establece que las disposiciones contenidas en los articulos 23.°, literal
"f' y 25.° de la Ley N.° 26338. son aplicables desde la entrada en
vigencia de la Ley N.° 26338,al respecto, el articulo 109°. de la Constitucion
Politica del Peru establece que la ley es obligatoria desde el dia siguiente de
su publicacion en el diario oficial, salvo disposicidn contraria de la misma
ley que posterga su vigencia en todo o en parte; por lo que no existe ninguna
vulneracion del principio de irretroactividad de la ley establecido en dicho
articulo de la Constitución, porque la disposicion cuestionada establece que el
derecho de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento de utilizar el
mecanismo de contribuciones reembolsables puede ejercerse desde la entrada en
vigencia de la Ley N° 26338.
4. Sobre el Decreto
Legislativo N.° 908
4.1 Mediante
el articulo 1.° de la Ley N.° 27164 y, de conformidad con el articulo 104° de
la Constitucion Politica del Peru, se otorgaron facultades al Poder Ejecutivo
para legislar en materia de servicios de saneamiento. Mediante las Leyes N.°'
27221 y 27279 se prorrogo el plazo establecido en la ley precitada para que el
Poder Ejecutivo legisle en materia de servicios de saneamiento. El tres de
agosto de dos mil fue publicado el, Decreto Legislativo N.° 908, Ley de Fomento
y Desarrollo del Sector Saneamiento, expedido conforme a las leyes antes
mencionadas. La Sexta Disposicion Complementaria y Final del Decreto
Legislativo N.° 908 establece que este decreto legislativo entrara en vigencia
con la publicacioón de su reglamento, lo que a la fecha no se ha realizado.
5. Sobre la modificación de los terminos
contractuales
5.1 El articulo
62" de la Constitucion Politica del Peru establece que "los terminos
contractuales no pueden ser modificados por leyes a otras disposiciones de
cualquier clase. Los conflictos derivados de la relacion contractual solo se
solucionan en la via arbitral o en la judicial, segun los mecanismos de
proteccion previstos en el contrato o contemplados en la ley". Este
articulo ratifica la libertad de contratar con fines licitos, siempre que no se
contravengan leyes de orden publico, derecho consagrado en el articulo 2.°,
inciso 14) de la Constitucion Politica; es decir, se ha otorgado rango
constitucional a la imposibilidad de modificar, por leyes o disposiciones de
cualquier clase, los terminos contractuales pactados por las partes sobre la
base de normas vigentes al tiempo de la celebrac16n del contrato, con el fin de
otorgar seguridad juridica a la libertad de contratar.
5.2 La Primera Disposicion Transitoria del
Decreto Legislativo N.° 908 establecio un Programa de Regularizacion de Deudas
de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento, que modificaba los
terminos contractuales entre las Entidades Prestadoras de Servicios de
Saneamiento, respecto de sus obligaciones con los particulares y el Estado, al
establecer nuevos plazos y modalidades de pago. La Primera Disposicion
precitada fue derogada por el articulo 6.° del Decreto de Urgencia N.° 075‑200().
publicado el catorce de setiembre de dos mil.
6. Sobre la
obligatoriedad del arbitraje
6.1 En
el numeral 2) de la Primera Disposicion Transitoria del Decreto Legislativo N.°
908. due fue derogada, se establec16 la obligatoriedad del arbitraje. Esta
disposicion se mantiene en el articulo 48.° del mencionado decreto legislativo,
el cual aun no entra en vigencia al no haberse publicado su reglamento, por to
que seria prematuro pronunciarse acerca de su inconstitiIcionalidad.
7. Sobre el Decreto de
Urgencia N.° 075‑2000
7.1 El Decreto de Urgencia N.° 075‑2000 fue expedido
de conformidad con el articulo 118.°,
Numeral 19) de la Constitución Politica del Peru. En el articulo 3° del decreto
de urgencia referido se establece la
mision y funciones de la comision tecnica, responsable de la ejecución del Programa Transitorio de
Saneamiento Economico Financiero de las Empresas Prestadoras de Servicios de
Agua Potable y Alcantarillado y, en el articulo 5.° de la misma norma se
establece que, mediante decreto supremo, se dictaran las medidas reglamentarias
en materia de determinacion de obligaciones, creditos otorgados a las Empresas Prestadoras de Servicios de
Saneamiento, contribuciones reembolsables.
operatividad del programa transitorio de saneamiento economico‑financiero
y transferencia de la propiedad de las
obras de infraestructura construidas.
7.2 Las disposiciones del articulo 3.° del Decreto de Urgencia N.°
075‑2000 contravienen al articulo 62.° de la Constitucion, porque
permiten que la comision tecnica desconozca
los terminos contractuales referidos a lo siguiente:
a) la
relación original entre las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento y
los particulares por concepto de contribuciones reembolsables;
b) los
convenios de financiamiento entre las EPS y UTE‑FONAVI; y,
c) dernas
obligaciones de las EPS con el Estado. _
7.3 El articulo 5.° del Decreto de
Urgencia N.° 075‑2000 podria ser inconstitucional en el 'supuesto de
interpretarse que, por un decreto supremo, se pueda vulnerar lo prescrito en
los respectivos convenios.
7.4 El Estado, por haberse subrogado en la posicion de las
personas naturales para el cobro de las contribuciones reembolsables a las
Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento, no puede modificar ni
alterar los terminos contractuales establecidos entre estas ultimas con las
personas naturales y con UTE‑ FONAVI, toda vez que ello implicaria una
transgres16n de la libertad de contratar señalada en el quinto fundamento.
7.5 Si bien el Estado, con la expedicion de las
normas sobre servicios de saneamiento, busca favorecer a la población de
escasos recursos económicos con la extinción de sus deudas de saneamiento con
el FONAVI y, al establecer programas de regularizacibn de deudas o programas
transitorios de saneamiento económico‑financiero de las Entidades
Prestadoras de Servicios de Saneamiento, procura el saneamiento de la situacion
financiera de las mencionadas entidades, con el fin de lograr el desarrollo
sostenido de un servicio basico como son los servicios de saneamiento; ello no
puede concederle la posibilidad de modificar los terminos contractuales,
desconociendo el articiIlo 62.° de la Constitucion Politica del Peru.
Por estos fundamentos,
el Tribunal Constitucional, en ejercicio de las atribuciones que le confieren
la Constitucion Politica del Estado y su Ley Organica,
FALLA
Declarando INFUNDADA
la excepcionn de prescripcion extintiva, INFUNDADA la accion de
inconstitucionalidad respecto de los articulos 1.°, 2.°, numeral 2.1), la
Primera Disposicion Transitoria y Complementaria de la Ley N.° 27045 y el.
articulo 5.° del Decreto de Urgencia N.° 075‑2000, careciendo de objeto
pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo N.°
908, al no haber entrado en vigencia y FUNDADA respecto del articulo 3.° del
Decreto de Urgencia N.° 075‑2000, que se declara inconstitucional y, en
consecuencia, queda sin efecto a partir del dia siguiente de la publicacion de
esta sentencia. Dispone la notificacion a las partes y su publicacion en el
diario oficial El Peruano.
SS
AGUIRRE ROCA
REY TERRY
NUGENT
DiAZ VALVERDE
ACOSTA SANCHEZ
REVOREDO MARSANO /