EXP. N.° 004‑98‑AI/TC
ALCALDE METROPOLITANO DE LIMA
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los doce dias del mes de agosto de dos mil dos, reunido el Tribunal Constitutional en sesion de Pleno Jurisdictional, con asistencia de los Magistrados Aguirre Roca, Presidente; Rey Terry, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Alva a Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y Garcia Toma, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el Alcalde Metropolitano de Lima contra la
Ley N. 26922.
ANTECEDENTES
Con fecha treinta y
uno de julio del mil novecientos noventa y ocho, don Alberto Andrade Carmona en
su condición de Alcalde Metropolitano de Lima, interpuso acción de
inconstitucionalidad, por la forma, contra la totalidad de disposiciones de la
Ley N.26922 (Ley Marco de Descentralizacón) y, por el fondo, contra sus
articulos 1°; 2°; 3°: 7°. 8°, 9°. 10°. 12°. 13°. 11°, 15°. 16°, 17°, 18°, 19° y
sus Disposiciones Complementarias Primera, Segunda. Tercera, Cuarta, Quinta y
Sexta.
En cuanto a la
inconstitucionalidad por la forma, el demandante sostiene principalmente que:
a) la Ley N.° 26922, de fecha 3 de febrero de 1998, no ha sido aprobada, promulgada y publicada conforme to
dispone la Octava Disposición Final y
Transitoria de la Constitución, cuyo texto establece que las normas de
descentralización "son materia de
leyes de desarrollo constitutional"; b) el concepto de ley de desarrollo
constitutional es equivalente al de ley organica previsto en el articulo 106°
de la Constitución, el cual se refiere a las normas que "regulan la
estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución", y cuyo proceso de aprobación es distinto a la ley
ordinaria; c) en la doctrina nacional se considera, igualmente que las ]eyes de
desarrollo constitutional son en esencia las leyes órganicas; d) las leyes que
desarrollan el Capitulo XIV (De la Descentralización, las Regiones y las
Municipalidades) del Titulo IV (De la Estructura del Estado) de la Carta
Politica de 1993, tienen reserva de ley orgánica, por ello dicha carta, en su
articulo 196° declara que la capital de la Republica, las capitales de
provincias con rango metropolitano, y
las cap tales de departamento de ubicación fronteriza, tienen un regimen
especial en la Ley Organica de
Municipalidades"; y en su articulo 198°, establece que "La
estructura organizada de ]as regiones y
sus funciones especificas se establecen por ley organica". e) seria ilogico que las leyes de desarrollo
constitucional, en materia de descentralizacion estén constituidas por una ley
aprobada, promulgada o publicada como ley ordinaria y que a su vez, nuestro
ordenamiento constitucional prevea una reserva de la ley organica para regular
la estructura y funcionamiemo de las
municipalidades y las regiones.
Por lo que se refiere a la
inconstitucionalidad por el fondo, el demandante alega que: a) la Ley N.° 26922 contraviene el
mandato de la Constitucion al postergar, sin plazos, el clumplirmento de la
Octava Disposiciori Final y Transitoria de la misma norma fundamental, que establece "que tienen prioridad las
normas de descentralizacion, y. entre ellas, las que permitan tener nuevas
autoridades elegidas a mas tardar en 1995"; b) el órgano legislativo, al
aprobar la ley cuestionada. ha imcumplido con desarrollar las clausulas
constitucionales que permitan tener nuevas
autoridades regionales elegidas por las poblaciones. pese a que la
Constitucion Politica establece, en su articulo 190°. que "Las Regiones se
constituyen por iniciativa y mandato de
las poblaciones pertenecientes a una o más departamentos colindantes. Las provincias y Los distritos continuos pueden
asimismo integrarse o cambiar de circunscripcion. En ambos casos, procede el
referendum, conforme a ley"; c) en este contexto y con lo to señala la
doctrina, se requiere el previo desarrollo legislativo de leyes organicas y de desarrollo
constitucional que regulen dichas instituciones, sin embargo, la Ley de los
Derechos de Participacion y Control Ciudadanos (articulo 7°). expresamente ha dejado para otra ley la
regulacion de la iniciativa legislativa y el
referendum sobre normas regionales y municipales; d) para cumplir con la
prioridad asignada por el Poder Constituyente, la Ley N.° 26922 debio incluir
expresamente la regulacion de la iniciativa para la conformación o modificación de la demarcación regional y el procedimiento de consulta
popular mediante referendum, pues es es dentro de dicho contexto legal que recien podran constituirse las regiones
y elegir nuevas autoridades; e) a pesar de que el articulo 1° de la Ley N.°
26922 declara que "(...) contiene las normas que ordenan el proceso de
descentralizacion del pais, en cumplimiento del Capitulo XIV del Titulo IV de
la Constitucion, a fin de efectuar su implementacion gradual (...)". no
desarrolla, las normas que permitan constituir las regiones y viabilizar la
libre iniciativa de todos aquellos territorios con derecho a autonomia. sino
que, por el contrano, busca restaurar las bases de la departamentalizacion del
pais mantemendo y consolidando, sin plazos maximos, los Consejos Transitorios
de Administracion Regional. (CTAR), a los que les dedica losarticulos 12° a
19°; f) segun el articulo 21.1 de la norms cuestionada, "El proceso
regionalizacion se constituye sobre el ambito territorial de los departamentos.
Con ese fin (...) creanse los Consejos
Transitorios de Administracion Regional (...) como organismos publicos descentralizados.del Ministerio de la
Presidencia (...)", definición que
es contradictoria en si misma y que niega el principio constitucional de
la decentralización; g) en esa misma
dirección hipercentrista, el articulo 14° de la ley establece que el Ministerio
de la Presidencia aprueba las metas, estrategias y actividades de los CTAR y evalua los resultados de su
gestión, agregandose, segun el inciso 1) del articulo 17°, que la estructura
organizativa basics de los CTAR esta conformada por el Presidente Ejecutivo y el Secretarlo
Tecnico, los' cuales ejercen el maxino nivel
jerarquico y seran designados por Resolucion Suprema refrendada por el
Presidente del
Consejo de Ministros y
por el Ministro de la Presidencia; h) los CTAR no constituven entidades
territoriales descentralizadas con autonomia, sino que son entes meramente
autarquicos del Poder Ejecutivo con personeria juridica de derecho publico.
sujetos al control y supervisión del Ministerio de la Presidencia; y las normas
contenidas de los articulos 12° a 19° no son disposiciones que ordenan el
proceso de descentralizacion del país, sino unicamente el de una
desconcentración, i) la Ley N." 26922, en su articulo 2'. inciso h)
contraviene los articulos 191° y 197° de la Constitucion, ya que define el
concepto de autonomia como "Potestad para decidir en las materias de su
competencia conforme a la Constitucion y la Ley", no obstante que el
concepto de autonornia no solo tiene una dimension administrativa, sino tambien
una dimension politica (capacidad de autonormarse generando un derecho propio);
j) por otro lado, el articulo 7° de la ley impugnada contraviene el principio
de competencia previsto en los articulos 191°
y 197° de la Constitución, al establecer que "Las competencias que
no sean expresamente asignadas por Ley a las Municipalidades y las Regiones, se
entenderan que corresponden al Gobierno Central", pues supone una clausula
residual de competencia a favor del gobierno en lugar de las municipalidades;
k) el articulo 9°. inciso d). de la ley cuestionada introduce como criterio de
asignacion de competencias la revisión del desempeno y capacidad en el
ejercicio de la competencia o de la funcion. to que es inconsistente con un
proceso de descentralizacion del poder, por cuanto supone un tutelaje
centralista y de desconfianza en los gobiemos regionales y locales: I) el inciso
b) del articulo 10.° de la Ley N.° 26922 tergiversa el concepto de competencias
compartidas previsto en el inciso b) del articulo 8° de la misma norma
impugnada, vaciandolo de contenido y sometiendolo a una relacion de tutela y
control normativo ajeno a las autonomia prevista en los articulos 191°, 192° y
197° de la Constitucion: 11) finalmente, el inciso e) del articulo 10° de la
ley vacia de contenido el principio de competencia y vulnera el proeceso de
descentralizacion reconocido en los articulos 188 y 189° de la Constitucion, al
establecer la prevalencia del principio de eficacia sobre el principio de
subsidiariedad previsto en el inciso c) del articulo 9° de la ley. por el cual
se prioriza a la entidad territorial mas cercana a la poblacion como la idonea
para ejercer la competencia o funcion en su localidad.
Habiendose admitido la
demanda, se corrio el traslado correspondiente al Congreso, sin que este cumpla
con absolverla. Realizada la vista de la causa el 12 de agosto de 2002, con una
nueva conformacion de Magistrados Constitucionales, el
estado del presente
proceso es el de expedir sentencia.
FUNDAMENTOS
1. Conforme
aparece en el petitorio de la demanda interpuesta, el presente proceso
constitucional se dirige a que se declare la inconstitucionalidad, tanto por la
forma cuanto por el fondo, de la Ley N." 26922, por considerar que la
misma fue aprobada sin observarse el procedimiento establecido por la
Constitucion, y porque el contenido de
diversos de sus articulos se contrapone al texto expreso de la Carta Politica
de 1993.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional en uso de las atribuciones
conferidas por la Constitución Potitica del Estado y su Ley Organica,
FALLA
Declarando clue carece
de objeto pronunciarse sobre la inconstitticionalidad, tanto por la forma
ctianto por el fondo, de las disposiciones contenidas en la Lev N." 2692?
o Ley Marco de Descentralizacidn. Dispone la notificacidn a las panes y su
publicacion en el diario oficial El Peruano.
S.S
AGUIRRE ROCA
REY TERRY
REVOREDO NIARSANO
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCIA TOMA