EXP. N.° 0001-2002-AI/TC
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAURA
En Lima, a los 27 días del mes de agosto de 2003, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Acción
de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Huaura
contra la Ordenanza Municipal N.° 003/2001/MDS-A, expedida por la Municipalidad
Distrital de Sayán, con fecha 21 de agosto de 2001.
La
recurrente interpone acción de inconstitucionalidad contra la Ordenanza
Municipal N.° 003-2001-MDS-A, expedida por la Municipalidad Distrital de Sayán,
con fecha 21 de agosto de 2001. A su juicio, dicha Ordenanza Municipal es
inconstitucional pues declara la inaplicabilidad de la Ordenanza Provincial N.°
025-2000, expedida por la Municipalidad Provincial de Huaura-Huacho, que
autorizaba el cobro de impuestos prediales a la Municipalidad del Centro
Poblado Menor Irrigación Santa Rosa; así como el Acuerdo de Concejo Provincial
N.° 0022-2001, que aprobaba la propuesta de ternas para elegir a las nuevas
autoridades de esta Municipalidad.
Alega
que ningún acto administrativo puede infringir normas administrativas de
carácter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior
jerarquía, por lo que considera que la Ordenanza impugnada contraviene la
Ordenanza Provincial N.° 025-2000, que tiene la calidad de firme, y el Acuerdo
de Concejo N.° 022-2001, por haber vencido todos los plazos para interponer los
recursos administrativos que la ley franquea. Sostiene, además, que dicha
Ordenanza Provincial es inconstitucional, pues la facultad de inaplicar normas
es competencia de los jueces, y porque el órgano que la dictó no tiene
competencia para ello.
La
emplazada solicita que se declare infundada la demanda, por considerar: a) que
la demandante creó de manera irregular la Municipalidad del Centro Poblado
Menor Irrigación Santa Rosa, sin ponerlo en conocimiento de su representada; b)
que, con su creación, dio autonomía económica y administrativa, así como
facultades para cobrar y administrar una serie de tributos, contraviniendo la
Ley N.° 23853 y su modificatoria, la Ley N.° 23854, que establece que “en los
distritos en donde existan Municipalidades de Centros Poblados Menores las
rentas recaudadas se distribuirán en proporción de los servicios públicos
delegados”; c) que, además, se ha transgredido el artículo 8° de la Ley de
Tributación Municipal, que señala que “la recaudación, administración y
fiscalización del impuesto predial corresponde a la Municipalidad Distrital
donde se encuentre ubicado el predio”.
La
Municipalidad del Centro Poblado Menor Irrigación Santa Rosa se apersona al
proceso y sostiene que la Ordenanza Municipal N.° 025-2000 tiene la calidad de
firme, por lo que el acto administrativo es válido; y, además, porque al
inaplicar una norma, la demandada ha actuado ejerciendo una función que
corresponde a los jueces y tribunales del país.
Realizada la Audiencia
pública, los autos han quedado expeditos para sentenciarse.
1.
Mediante
la presente demanda se solicita que se declare la inconstitucionalidad de la
Ordenanza Municipal N.° 003-2001-MDS-A, de fecha 21 de agosto de 2001, expedida
por la Municipalidad Distrital de Sayán.
En concreto, y más allá de
las alegaciones que las partes pudieran haber ofrecido para impugnar o, a su
turno, para justificar la validez o invalidez constitucional de la Ordenanza
Municipal cuestionada, el Tribunal Constitucional considera que la controversia
gira fundamentalmente en establecer si mediante una Ordenanza Municipal puede
declararse la inaplicación de otra Ordenanza Municipal.
2.
La
Ordenanza Municipal cuestionada establece en su artículo 1°: “Declarar la
inaplicabilidad de la Ordenanza Provincial N.° 025-00, de fecha junio 16 de
2000, de la Municipalidad Provincial de Huaura-Huacho, en la jurisdicción distrital
de Sayán, en referencia al cobro de los impuestos prediales por parte de la
Municipalidad del Centro Poblado Menor Irrigación Santa Rosa, de los expuestos
en las partes considerativas de la presente Ordenanza, ratificando la legalidad
y plena vigencia de las Resoluciones Municipales de Sayán en materia tributaria
conforme a ley; y, en su artículo 4°: “Declarar la inaplicabilidad del Acuerdo
del Concejo Provincial N.° 0022-2001 de la Municipalidad Provincial de
Huaura-Huacho, de fecha 26 de junio del 2001, sobre la proposición de las
ternas para elegir a las nuevas autoridades de la Municipalidad del Centro
Poblado Menor Irrigación Santa Rosa, por ser ésta extemporánea y no estar de
acuerdo a ley, al amparo de la parte considerativa de la presente Ordenanza”.
3.
La
inaplicabilidad que se declara en los artículos 1° y 4° de la Ordenanza
Municipal N.° 003-2001-MDS-A, a su vez, puede entenderse, cuando menos, de dos
formas:
a)
Por
un lado, que se trata de una norma que delimita el ámbito de aplicación en el
espacio de la Ordenanza Municipal expedida por la Municipalidad Provincial de
Huaura-Huacho.
Tal criterio, en efecto, se
deduce de una lectura integral de su artículo 1°, cuando establece: “Declarar
la inaplicabilidad de la Ordenanza Provincial N.° 025-2000, de fecha junio 16
de 2000, de la Municipalidad Provincial de Huaura-Huacho, en la jurisdicción
distrital de Sayán, en referencia al cobro de los impuestos prediales por
parte de la Municipalidad del Centro Poblado Menor Irrigación Santa Rosa.
b)
Por
otro lado, que se refiere a una declaración de invalidez de la Ordenanza
Municipal cuestionada. Así, en efecto, se puede deducir de una lectura de su
artículo 4°, al “Declarar la inaplicabilidad del Acuerdo del Concejo Provincial
N.° 0022-2001 de la Municipalidad Provincial de Huaura-Huacho, de fecha 26 de
junio del 2001, sobre la proposición de las ternas para elegir a las nuevas
autoridades de la Municipalidad del Centro Poblado Menor Irrigación Santa Rosa,
por ser ésta extemporánea y no estar de acuerdo a ley, al amparo de la
parte considerativa de la presente Ordenanza”.
4. Este criterio, a juicio del Tribunal, es inconstitucional, pues evidentemente la facultad de declarar la invalidez de una norma jurídica, creada por un órgano distinto, y con los efectos propios de la inaplicación, es una competencia que la Constitución ha reservado a los jueces.
Así lo ha sostenido este
Tribunal en la sentencia recaída en el Exp. N.° 007-2001-AI/TC: “[...] la
facultad de declarar inaplicables normas jurídicas, conforme a lo que establece
el artículo 138° de nuestra Constitución Política, sólo se encuentra reservada
para aquellos órganos constitucionales que, como el Poder Judicial, el Jurado
Nacional de Elecciones o el propio Tribunal Constitucional, ejercen funciones jurisdiccionales
en las materias que les corresponden, y no para los órganos de naturaleza o
competencias eminentemente administrativas. Por consiguiente, si bien resulta
inobjetable que cualquier poder público u organismo descentralizado tiene
facultad para interpretar la Constitución y, por ende, para aplicarla en los
casos que corresponda, no pueden, en cambio, arrogarse una potestad, como la de
declarar inaplicables normas infraconstitucionales [...]” (Fund. Jur. N.° 3).
Por ello, el Tribunal
considera que es inconstitucional el artículo 4° de la Ordenanza Municipal N.°
003-2001-MDS-A y, por extensión, su artículo 5°.
5.
A
su vez, es inconstitucional, en opinión de este Tribunal, el artículo 1° de la
Ordenanza Municipal cuestionada, no porque delimite en el espacio el ámbito de
vigencia de la Ordenanza cuya inaplicabilidad declara, sino, fundamentalmente,
porque adolece de un vicio de competencia para expedir una disposición con un
contenido material semejante. Y es que, dentro de los considerados límites formales
que fijan la Constitución y las normas a las que ella encarga la regulación del
procedimiento de elaboración de otras fuentes, como la ley y las normas con
rango de ley (Ordenanza Municipal), deben considerarse los límites de orden
competencial.
Tal
límite, cuya infracción supone la generación de un vicio de incompetencia,
actúa en distintos niveles: por un lado, disponiendo, o bien que determinadas
fuentes sólo puedan ser expedidas por ciertos órganos constitucionales, o
bien que ciertas materias sólo puedan ser reguladas por determinadas fuentes
o, a la inversa, que ciertas fuentes no pueden regular determinadas materias.
6.
En
el caso de las ordenanzas municipales que tienen por propósito regular la
creación de una Municipalidad Delegada (lo que incluye, desde luego, todo lo
relacionado con sus rentas, entre lo cual está el cobro de tributos), se deduce
de los artículos 4° y 5° de la Ley Orgánica de Municipalidades, N.° 23853,
modificada por la Ley N.° 23854, vigente en aquel entonces, que su creación era
una competencia exclusiva de los Concejos Municipales Provinciales, motivo por
el cual, una vez creadas, conforme al artículo 191° de la Constitución,
modificado por la Ley de Reforma Constitucional N.° 27680, gozaban de autonomía
política, económica y administrativa.
Lo que significa que al
gozar de autonomía política, económica y administrativa la Municipalidad del
Centro Poblado Menor Irrigación Santa Rosa, ninguna Ordenanza Municipal
expedida por un gobierno local, ajeno a éste, puede disponer que cobre o deje
de cobrar determinados tributos, como el impuesto predial, sin suponer ello una
violación directa del artículo 191° de la Constitución.
En ese sentido, este
Tribunal considera que son inconstitucionales el artículo 1° de la Ordenanza
Municipal N.° 003-2001-MDS-A y, por extensión, sus artículos 2° y 3°.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la
Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica,
Declarando FUNDADA
la demanda de inconstitucionalidad y, en consecuencia, inconstitucionales los
artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 5° de la Ordenanza Municipal N.° 003-2001-MDS-A,
expedida por la Municipalidad Distrital de Sayán. Dispone la notificación a las
partes y su publicación en el diario oficial
El Peruano.
SS.
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
REY TERRY
AGUIRRE ROCA
REVOREDO
MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA