EXP.
N.º 0006-2003-AI/TC
LIMA
65 CONGRESISTAS DE LA
REPÚBLICA
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, al 1 de diciembre de 2003, reunido el
Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de
los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen,
Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y
García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por 65
Congresistas de la República contra el inciso j) del artículo 89° del
Reglamento del Congreso de la República.
ANTECEDENTES
Los recurrentes solicitan que se declare la
inconstitucionalidad del inciso j) del artículo 89° del Reglamento del Congreso de la República, alegando que el
mismo supone un desconocimiento de la institución de la inmunidad parlamentaria
y que vulnera los artículos 93°, 99° y 100° de la Constitución, dado que
establece que basta una mayoría simple de los presentes en un pleno del
Congreso para aprobar una acusación constitucional contra uno de sus miembros,
despojarlo de su inmunidad para ser sometido a un proceso judicial e, incluso,
suspenderlo en sus funciones, inhabilitarlo o destituirlo; agregando que el
actual texto de la disposición impugnada ha dado lugar a que se sostenga que no
es necesaria la mayoría calificada exigida por el artículo 16° del propio
Reglamento congresal para el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, toda
vez que la acusación constitucional permitiría dar lugar a un procedimiento
distinto del establecido en este artículo, por lo que consideran que el
artículo 16° y el inciso j) del artículo 89° del Reglamento del Congreso deben
ser analizados en conjunto.
Asimismo, solicitan que se declare la nulidad de la
Resolución N.° 018-98-99-CR, de fecha 2 de julio de 1999, que declaró ha lugar
a la formación de causa contra el ex congresista Manuel Lajo Lazo, aduciendo
que tal disposición también vulneró los artículos 93°, 99° y 100° de la Carta
Fundamental, puesto que fue aprobada con 41 votos en una sesión en la que
estuvieron presentes 84 congresistas hábiles, a pesar de que para alcanzar una
mayoría calificada se requerían 48 votos, si se restan los miembros de la
Comisión Permanente.
El apoderado del Congreso de la República manifiesta
que los demandantes confunden las instituciones de la inmunidad parlamentaria y
de la acusación constitucional, las cuales, por su naturaleza, tienen origen y
características distintas; que la inmunidad parlamentaria es una prerrogativa
que protege a los parlamentarios contra detenciones y procesos judiciales por
delitos comunes que puedan tener como consecuencia la privación de su libertad
personal, evitando así que, por manipulaciones políticas, se les impida
desempeñarse en el ejercicio de sus funciones; y que, en consecuencia, el
contenido de la inmunidad parlamentaria es acorde con lo establecido en el
artículo 93°, in fine, de la
Constitución, regulado por el artículo 16° del Reglamento del Congreso. Por
otra parte, sostiene que el procedimiento de acusación constitucional previsto
en el artículo 99° de la Carta Magna, por la supuesta comisión de un delito en
el ejercicio de las funciones o de una infracción constitucional, está
destinado a procesar una denuncia constitucional ante el Parlamento contra un
congresista o cualquier autoridad, la que culmina con la autorización o no por
parte del Congreso del procesamiento penal de determinadas altas autoridades o
ex autoridades estatales inculpadas, pero, a su vez, posibilita la aplicación
de sanciones políticas, entre ellas, la suspensión en la función pública
la inhabilitación para el ejercicio de
la función pública hasta por 10 años y la destitución de la función; añadiendo
que, dado que la Constitución no establece el número necesario de votos para
aprobar una acusación constitucional, el Congreso de la República goza de
discrecionalidad para establecer la votación necesaria, y que es incorrecto que
se pretenda concordar el artículo 16° del Reglamento del Congreso con el
artículo 89° de la misma norma, pues ambos regulan situaciones de hecho con
características y consecuencias diferentes.
Finalmente, alega que el proceso de
inconstitucionalidad no es el idóneo para cuestionar la validez de la
Resolución N.° 018-98-99-CR, que
declaró ha lugar a la formación de causa contra el ex congresista Manuel Lajo
Lazo, pues en dicho proceso sólo procede impugnar normas con rango de ley.
FUNDAMENTOS
1.
Al conformar los
recurrentes (65 congresistas de la República) un número superior a la mayoría
absoluta de miembros del Congreso, era posible que ellos mismos pudieran
proponer y acordar la derogatoria o modificación del inciso j) del artículo 89°
de su Reglamento, o de cualquier disposición del mismo, sin necesidad de
recurrir a este Colegiado. En ese sentido, debe recordarse que en el Estado
social y democrático de derecho, la preservación de la constitucionalidad de
todo el ordenamiento, no es una tarea que, de manera exclusiva, le competa a
este Tribunal, sino que la comparten, in
suo ordine, todos los poderes públicos.
No obstante, ello no es óbice para que el Tribunal Constitucional
ingrese a conocer el fondo de la presente causa, pues, tal como lo establece
expresamente el inciso 4) del artículo 200° de la Constitución, este Colegiado
es competente para controlar la constitucionalidad del Reglamento del Congreso.
En efecto, toda diferencia doctrinaria que pudiera existir respecto al lugar
que ocupa el Reglamento del Congreso en el sistema de fuentes del derecho, no
tiene lugar en el ordenamiento jurídico peruano, ya que la propia Carta
Fundamental, en la disposición recién citada, ha establecido que dicha norma
tiene rango de ley. Se trata, pues, de una fuente primaria del derecho y, como
tal, sólo se somete a la Constitución.
2.
Dado que en el presente
proceso se impugna un inciso del artículo 89° del Reglamento del Congreso, el
cual tiene una vinculación directa con la institución de la acusación
constitucional regulada en los artículos 99° y 100° de la Constitución, resulta
pertinente ingresar en el análisis de estas disposiciones constitucionales.
Así, es posible advertir que, en los artículos 99° y 100° de la Norma
Fundamental, el constituyente ha recogido dos procedimientos de acusación
constitucional de distinta naturaleza y, por ende, de distintos alcances: el
antejuicio político y el juicio político.
§1. El antejuicio político
3.
Del privilegio del
antejuicio político son beneficiarios el Presidente de la República, los
Congresistas, los Ministros de Estado, los miembros del Tribunal
Constitucional, los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, los
Vocales de la Corte Suprema, los Fiscales Supremos, el Defensor del Pueblo y el
Contralor General de la República (artículo 99° de la Constitución).
En virtud de dicho privilegio, los referidos funcionarios públicos
tienen el derecho de no ser procesados penalmente por la jurisdicción
ordinaria, si no han sido sometidos previamente a un procedimiento político
jurisdiccional, debidamente regulado, ante el Congreso de la República, en el
cual el cuerpo legislativo debe haber determinado la verosimilitud de los
hechos que son materia de acusación, así como su subsunción en un(os) tipo(s)
penal(es) de orden funcional, previa e inequívocamente establecido(s) en la
ley.
En ese sentido, en el antejuicio sólo caben formularse acusaciones por
las supuestas responsabilidades
jurídico-penales (y no políticas) de los funcionarios estatales citados en el
artículo 99° de la Constitución, ante los supuestos delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones. Una vez que el Parlamento ha sometido a
investigación la denuncia (que puede provenir de su propio seno) y ha
determinado la existencia de suficientes elementos de juicio que, desde su
perspectiva, configuran la comisión de un delito en el ejercicio de las funciones,
actúa como entidad acusadora, dejando sin efecto la prerrogativa funcional del
dignatario, suspendiéndolo en el ejercicio de sus funciones, y poniéndolo a
disposición de la jurisdicción penal.
De esta forma, en los casos de antejuicio, las funciones del Congreso
pueden ser, en cierta medida, asimiladas a las del Ministerio Público (porque
acusa), e incluso a las del juez instructor (porque previamente investiga),
pero nunca a las del juez decisor (porque nunca sanciona). Y es que la facultad
de aplicar sanciones sobre la base de argumentos jurídico-penales, es exclusiva
del Poder Judicial.
En síntesis, el antejuicio es una prerrogativa funcional de la que
gozan determinados funcionarios, con el propósito de que no puedan ser
procesados ante la judicatura penal por los delitos cometidos en el ejercicio
de sus funciones, sin que medie un procedimiento con las debidas garantías
procesales ante el Congreso de la República y la consecuente acusación del
propio Legislativo.
4.
El procedimiento de
acusación constitucional contra los funcionarios enumerados en el artículo 99°
de la Constitución, por los supuestos delitos cometidos en el ejercicio de sus
funciones (antejuicio), se encuentra regulado en el artículo 89° del Reglamento
del Congreso. Queda ello meridianamente claro, cuando dicho artículo, ab initio, establece que “[...] mediante
el procedimiento de acusación constitucional se realiza el antejuicio
político, al que tienen derecho los altos funcionarios del Estado
comprendidos en el artículo 99° de la Constitución Política. [...]” (el
subrayado es nuestro).
La
prerrogativa funcional de antejuicio político y la inmunidad parlamentaria
5.
Los Congresistas gozan
también de la inmunidad parlamentaria prevista en el último párrafo del
artículo 93° de la Constitución y cuyo procedimiento de levantamiento se
encuentra regulado en el artículo 16° del Reglamento del Congreso. Se trata de
una garantía procesal penal de carácter político de la que son titulares los
cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros, de forma tal que
estos no puedan ser detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobación
previa del Parlamento. Su objeto es prevenir aquellas detenciones o procesos
penales que, sobre bases estrictamente políticas, pretendan perturbar el debido
funcionamiento del Congreso o alterar su conformación.
Una vez determinada la ausencia de toda motivación política en la
acusación, el Congreso tiene el deber de levantar la inmunidad al imputado.
Debe precisarse que el constituyente ha extendido la garantía de la
inmunidad parlamentaria al Defensor del Pueblo (artículo 161°) y a los miembros
del Tribunal Constitucional (artículo 201°).
6.
Así, entre la
prerrogativa funcional del antejuicio político y la inmunidad parlamentaria
pueden establecerse distancias de orden formal y material. Las primeras señalan
que, mientras todos los funcionarios que gozan de inmunidad (artículo 93°, 161°
y 201° de la Constitución), tienen, a su vez, la prerrogativa de antejuicio
(artículo 99°), no todos los que son titulares de ésta, lo son de la inmunidad.
Por otra parte, mientras la inmunidad parlamentaria tiene vigencia desde que se
es elegido en el cargo hasta un mes después de haber cesado (artículo 93°), la
prerrogativa funcional de antejuicio permanece vigente hasta 5 años después de
haber cesado en el cargo (artículo 99°).
Desde el punto de vista material, a diferencia de lo que ocurre con el
privilegio del antejuicio político, en el procedimiento para el levantamiento
de la inmunidad parlamentaria, el Congreso no asume un rol acusatorio, sino
estrictamente verificador de la ausencia de contenido político en la acusación.
En estos casos, el Parlamento no pretende acreditar la responsabilidad penal
del recurrente, sino, tan sólo, descartar los móviles políticos que pudieran
encontrarse encubiertos en una denuncia de “mera apariencia penal”.
De otra parte, un análisis lógico permite deducir que la garantía de la
inmunidad parlamentaria opera sólo respecto de delitos comunes, puesto que en
el caso de los delitos funcionales, sin importar de quién haya provenido la
denuncia, y aun cuando haya sido tramitada, en un inicio, con arreglo al
segundo y tercer párrafo del artículo 16° del Reglamento, el Congreso deberá
iniciar la investigación correspondiente conforme al artículo 89° del
Reglamento, con el propósito de determinar si hay o no lugar a la formación de
la causa, y, consecuentemente, si corresponde o no levantar la prerrogativa del
congresista, concebida a estos efectos, ya no como la inmunidad a que hace
alusión el artículo 93° de la Constitución, sino según el contexto del
privilegio de antejuicio al que alude el artículo 99° constitucional. De igual
manera, si el Congreso advirtiera que la materia sobre la que versa la denuncia
sólo puede ser subsumida en la configuración de un delito común, aun cuando en
un inicio el procedimiento haya sido tramitado como si se tratase de una
acusación constitucional, debe limitarse a levantar la prerrogativa funcional
sin formular acusación alguna, pues los casos de delitos comunes no se
encuentran contemplados en el artículo 99° de la Constitución.
7.
Sin embargo,
independientemente de las distancias existentes en la configuración propia de
cada institución, en lo que atañe al privilegio funcional de los altos
dignatarios del Estado, tanto el procedimiento regulado en el artículo 16° del
Reglamento del Congreso (levantamiento de la inmunidad parlamentaria) como el
regulado en el artículo 89° de la misma norma (antejuicio político), tienen un
objeto sustancialmente análogo; a saber, la proscripción de ser procesados
penalmente sin haber sido previamente despojados de la prerrogativa funcional
en un procedimiento seguido en el seno del Legislativo.
No obstante esto, mientras que para el levantamiento de la inmunidad
parlamentaria se exige expresamente la votación conforme de la mitad más uno
del número legal de congresistas (último párrafo del artículo 16° del
Reglamento), en el inciso j) del artículo 89° no se hace mención expresa de
cuál es el número de votos necesarios para el levantamiento de la prerrogativa
funcional que supone el derecho a un antejuicio político.
En efecto, el mencionado inciso se limita a establecer: “Luego de la
sustentación del informe y la formulación de la acusación constitucional por la
Subcomisión Acusadora y el debate, el Pleno del Congreso vota, pronunciándose
en el sentido de si hay o no lugar a la formación de causa a consecuencia de la
acusación. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de
sus funciones y sujeto a juicio según ley, sin perjuicio de lo señalado en el
primer párrafo del artículo 100° de la Constitución Política. En el segundo
caso, el expediente se archiva [...]”.
8.
Sobre el particular, el
demandado sostiene “que el Congreso de la República goza de la discrecionalidad
para establecer la votación, que es una de las reglas de un procedimiento de
carácter político como la acusación constitucional, a través de su propio
Reglamento, debido a que la Constitución no establece nada al respecto.” (sic).
El Tribunal Constitucional no comparte tal criterio. Los “silencios”
constitucionales no pueden ser interpretados como tácitas concesiones al
legislador, a efectos de que expida regulaciones desvinculadas de la Norma
Fundamental. Allí donde las “normas regla” previstas en la Constitución omiten
precisiones, la ley o, en su caso, el Reglamento parlamentario están obligados
a estipularlas, pero siempre en vinculación directa a las “normas principio”
contenidas en la propia Norma Fundamental.
Este criterio, aplicado al caso que nos ocupa, equivale a decir que el
hecho de que el artículo 99° de la Constitución no precise cuál es el número
mínimo de votos congresales necesarios para acusar constitucionalmente a los
funcionarios públicos enumerados en la disposición, no implica que la
regulación legal de la institución de la acusación constitucional pueda
expedirse al margen del principio de razonabilidad, expresamente previsto en el
artículo 200° de la Constitución y proyectado hacia todo el ordenamiento
jurídico.
9.
El principio de razonabilidad implica encontrar justificación lógica en
los hechos. conductas y circunstancias que motivan todo acto discrecional de
los poderes públicos. Este principio adquiere mayor relevancia en el caso de
aquellos supuestos referidos a restringir derechos o, para fines del caso,
despojar de las prerrogativas que actúan como garantías funcionales para
determinados funcionarios públicos.
10. En tal sentido, el Tribunal Constitucional considera
que el inciso j) del artículo 89°, vulnera el principio de razonabilidad,
puesto que, a diferencia del procedimiento aplicable al levantamiento de la
inmunidad parlamentaria, regulado en el artículo 16° del Reglamento del
Congreso, no establece el requisito de la mitad más uno del número legal de
miembros del Congreso para levantar la prerrogativa funcional a que da lugar el
antejuicio político, no obstante que, en lo que atañe al levantamiento del
privilegio de los funcionarios estatales, tiene un objeto sustancialmente
análogo.
11. De lo expresado se deduce que la omisión en la que
incurre el inciso j) del artículo 89° del Reglamento parlamentario (haber
dejado de prever el requisito de la mitad más uno del número legal de miembros
del Congreso para levantar la prerrogativa funcional que supone el derecho a un
antejuicio político) resulta atentatoria del principio de razonabilidad y, en
tal medida, inconstitucional. Siendo así, este Colegiado estima que la
disposición puede adecuarse al parámetro de control constitucional, a través de
una sentencia interpretativa “integrativa”.
En efecto, si bien la norma omitida no es posible extraerla de los
sentidos interpretativos de la propia disposición impugnada, si es posible
encontrarla en otra disposición del Reglamento que regula una materia
sustancialmente análoga. Se trata, desde luego, del artículo 16°. En estricto,
nos encontramos propiamente “ante una “laguna técnica”, colmable, como todas, a
través de una concreción jurisprudencial de los “conceptos indeterminados”,
[...] concreción que se realizará a través de una [...] “sentencia
integrativa”. (Martín de la Vega, Augusto. La
sentencia constitucional en Italia. Madrid: Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2003. p. 244).
12. Este Tribunal recurre, pues, a una sentencia
integrativa del ordenamiento, también denominada sentencia “rima obbligata” (de
rima obligada) (Crisafulli, V. La
sentenze “interpretative” della Corte constitucionale. En: Riv. trim. dir e proc civ., 1967), y, en
ese sentido, considera que debe interpretarse que el número mínimo de votos
necesarios para aprobar una acusación constitucional por la presunta comisión
de delitos cometidos en el ejercicio de las funciones contra los funcionarios
enumerados en el artículo 99° de la Constitución, es aquél al que se refiere el
último párrafo del artículo 16° del Reglamento del Congreso, es decir, la mitad
más uno de su número legal de miembros. Tal es la interpretación que debe darse
al inciso j) del artículo 89° del Reglamento del Congreso, a fin de evitar
aplicaciones irrazonables. Aunque en estos casos, considerando que el Congreso
declara ha lugar a la formación de causa, sin participación de la Comisión
Permanente, la votación favorable deberá ser la mitad más uno del Congreso, sin
participación de la referida Comisión.
Antejuicio al Presidente de la
República
13. Tal como lo establece el artículo 117° de la
Constitución, el Presidente de la República sólo puede ser acusado por el
delito de traición a la patria; impedir las elecciones presidenciales,
parlamentarias, regionales o municipales; disolver el Congreso, salvo en los
casos previstos en el artículo 134° de la Constitución, o impedir su reunión o
funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del
sistema electoral. Para que proceda la acusación constitucional por la supuesta
comisión de dichos delitos, como se ha manifestado, se requerirá la votación
favorable de la mitad más uno del número miembros del Congreso, sin
participación de la Comisión Permanente.
Potestad
del Congreso para aplicar sanciones por los delitos declarados como tales por
el Poder Judicial
14. Por otra parte, no puede soslayarse la frase “sin perjuicio de lo señalado en el primer
párrafo del artículo 100º de la Constitución Política”, contenida en el
inciso j) del artículo 89º del Reglamento del Congreso (ver fundamento 7, in fine, supra). Y es que el primer párrafo del artículo 100º de la
Constitución faculta al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente,
para imponer al funcionario público las sanciones de suspensión, destitución
y/o inhabilitación hasta por 10 años para ejercer cualquier función pública.
15. Sobre el particular, surge la siguiente interrogante:
¿Acaso el Congreso puede imponer sanciones por delitos que no han sido
declarados por el Poder Judicial? Sin duda, la respuesta es negativa, porque si
así fuera se quebraría no solo el principio de separación de poderes sobre el
que se sustenta todo Estado democrático de derecho (artículo 43º de la
Constitución), sino también el principio de presunción de inocencia (párrafo e,
inciso 24), de su artículo 2°). Es por ello que la referida frase del inciso j)
del artículo 89º del Reglamento del Congreso, debe ser interpretada como
aquella potestad sancionadora de la que es titular el Congreso, para imponer
las sanciones previstas en el primer párrafo del artículo 100º de la
Constitución, por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones por
los funcionarios enumerados en el artículo 99º de la Constitución, siempre
que dichos delitos hayan sido previamente declarados como tales en una sentencia
firme expedida por el Poder Judicial, quedando proscrita toda
interpretación contraria.
16. Así pues, a los casos de delitos cometidos por
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, le son aplicables tanto
una sanción penal por parte del Poder Judicial –la que, incluso, según lo
establecido en el inciso 3) del artículo 31º del Código Penal, concordante con
el artículo 36º del mismo cuerpo de leyes, puede comprender la inhabilitación–
como una sanción política (las previstas en el primer párrafo del artículo 100º
de la Constitución), toda vez que existe un fundamento distinto en sus
respectivas imposiciones; a saber, en el primer caso, la protección del bien
jurídico de que se trate, y, en el segundo, la protección del Estado mismo.
Quede claro, sin embargo, que en estos supuestos, la condena penal impuesta por
el Poder Judicial constituye condición sine
qua non de la sanción política impuesta por el Poder Legislativo y, por
este mismo motivo, sería irrazonable exigir en estos casos una votación
calificada, bastando una mayoría simple para aplicar las sanciones previstas en
el primer párrafo del artículo 100° de la Constitución.
El
antejuicio político no puede dar lugar a la afectación de la independencia y
autonomía del Poder Judicial y del Ministerio Público
17. Por otra parte, este Tribunal considera que no existen
criterios razonables que permitan concluir que la prerrogativa del antejuicio
deba dar lugar a algún grado de interferencia con la independencia y autonomía
de los poderes públicos encargados, por antonomasia, de la persecución e
investigación del delito. Por ello, este Colegiado observa con preocupación lo
expuesto en el tercer y quinto párrafo del artículo 100° de la Constitución. El
primer párrafo establece: “En caso de resolución acusatoria de contenido penal,
el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de
cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente”. Por su
parte, el tercero prevé: “Los términos de la denuncia fiscal y del auto
apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la
acusación del Congreso”.
El Tribunal Constitucional
considera que las referidas disposiciones son contrarias al aludido principio
fundamental sobre los que se sustenta el Estado democrático de derecho: la
separación de poderes. Si bien dicho principio no puede negar la mutua
colaboración y fiscalización entre los poderes públicos, impone la ausencia de
toda injerencia en las funciones esenciales y especializadas que competen a
cada una de las instituciones que diagraman la organización del Estado. En tal
sentido, en modo alguno puede restringirse la autonomía que corresponde al
Ministerio Público en el desenvolvimiento de las funciones que la Constitución
le ha conferido en su artículo 159°; menos aún puede aceptarse la limitación de
los principios de unidad, exclusividad e independencia de la función
jurisdiccional (incisos 1 y 2 del artículo 139°), la que, desde luego, alcanza
también al juez instructor encargado de evaluar la suficiencia de elementos de
juicio que justifiquen la apertura de instrucción y de conducir la etapa
investigativa del proceso.
Por lo expuesto, el Tribunal
Constitucional exhorta al Congreso de la República a realizar la reforma
constitucional correspondiente.
§2. El juicio político
Juicio
político por infracción constitucional
18. Por otra parte, el Tribunal Constitucional considera
que la función congresal sancionadora, prevista en el primer párrafo del
artículo 100º de la Constitución, no sólo puede ser ejercida en aquellos casos
en los que exista una sentencia condenatoria emanada del Poder Judicial, por
los delitos funcionales en que incurran los funcionarios previstos en su
artículo 99º, sino también en los casos en que se configuren responsabilidades
eminentemente políticas, aun cuando no exista la comisión de un delito de por
medio. Y es que si bien la función punitivo-jurisdiccional es privativa del
Poder Judicial (aquella que puede sancionar sobre la base de la “razón
jurídica”), la función político-punitiva (aquella que puede sancionar sobre la
base de la “razón política”) no lo es. Y no podría serlo, pues justamente el
principio de separación de poderes es el que garantiza la ausencia de toda
valoración política en las decisiones del Poder Judicial.
19. Lo expuesto permite
afirmar que en la Carta Fundamental no
solamente se encuentra consagrado el antejuicio, sino también el juicio
político, esto es, aquel que permite iniciar un procedimiento a los
funcionarios enumerados en su artículo 99°, en razón de las “faltas políticas”
cometidas en el ejercicio de sus funciones, con la finalidad de “retirar el
poder de quien hace mal uso de él e impedir que [...] pueda ser reinvestido de
poder en el futuro.” (Broussard, Paulo. O
impeachment. Editora Saraiva. 2da.
Ed, 1992. p. 77). Al respecto, Bidart Campos refiere que “se lo denomina juicio
“político” [...] porque no es un juicio penal; en él no se persigue castigar
sino separar del cargo; no juzgar un hecho como delictuoso, sino una situación
de gobierno como inconveniente para el Estado”. (Manual de Derecho constitucional argentino. Ediar., 1986. p. 612).
20. Esa es la manera como se debe interpretar la previsión
constitucional según la cual está permitido acusar a los referidos funcionarios
públicos por “infracción de la Constitución”. Y es que toda falta política en
que incurran los funcionarios que componen la estructura orgánica prevista en
la Carta Política, compromete peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del
aparato estatal. En estos casos, la razón del despojo del cargo no tiene origen
en la comisión de un delito, sino en la comisión de faltas que aminoran, en
grado sumo, la confianza depositada en el funcionario, la que debe ir
indefectiblemente ligada al cargo que ostenta.
21. De esta manera, en el juicio político el funcionario
es acusado, procesado y, de ser el caso, sancionado por el propio Congreso, por
faltas única y estrictamente políticas.
Sobre
la votación necesaria para acusar y sancionar en los juicios políticos
22. El Tribunal Constitucional advierte que aún no se ha
previsto en el ordenamiento la votación necesaria para aplicar las sanciones
previstas en el primer párrafo del artículo 100° de la Constitución, en los
casos de juicios políticos. Dicha omisión ni siquiera se encuentra prevista en
el ordenamiento para casos sustancialmente análogos, razón por la cual, en este
caso, no cabe recurrir a una sentencia integrativa.
23. Esta omisión, desde luego, puede desencadenar
aplicaciones irrazonables de las sanciones previstas en el artículo 100°. En
ese sentido, este Colegiado exhorta al Congreso de la República a estipular en
su Reglamento la votación necesaria para aprobar una acusación constitucional
por infracción de la Constitución (causas políticas), así como aquella
necesaria para la aplicación de las referidas sanciones.
Para ello deberá tener en cuenta que los artículos 157° y 161° de la
Constitución establecen que para la remoción de los miembros del Consejo
Nacional de la Magistratura y del Defensor del Pueblo se requiere el voto
conforme de los 2/3 del número legal de miembros del Congreso. Siendo así, a
efectos de evitar incongruencias que puedan desprenderse del propio orden
constitucional, es necesario que el número de votos para destituir del cargo a
los otros funcionarios previstos en el artículo 99° de la Constitución, o, en
su caso, para inhabilitarlos hasta por 10 años para el ejercicio de la función
pública, por infracción de la Constitución, no sea menor a los 2/3 del
Congreso, sin participación de la Comisión Permanente.
Sobre el procedimiento
aplicable a los juicios políticos
24. De otra parte, y en vista de que el procedimiento
regulado por el artículo 89° del Reglamento parlamentario se encuentra, prima facie, dirigido a regular el
procedimiento de acusación constitucional para los casos de antejuicio
político, este Colegiado exhorta al Congreso de la República a regular un
procedimiento de acusación constitucional para los casos de juicio político,
conforme a las características de dicha institución que se desprenden de esta
sentencia. En tanto ello ocurra, este Colegiado no encuentra inconveniente en
que el procedimiento regulado en los incisos del artículo 89° del Reglamento
sea aplicado también a los juicios políticos, mientras resulten compatibles con
las características de dicha institución.
25. De este modo, y resumiendo los criterios expuestos
hasta el momento, debe interpretarse que en los artículos 99° y 100° de la
Constitución se contempla tanto el antejuicio político como el juicio político.
En el antejuicio político, que debe versar sobre materia estrictamente
jurídica, el Congreso sólo puede acusar y levantar la prerrogativa funcional
del funcionario, pero en ningún caso sancionar. La acusación debe ser aprobada
por la mitad más uno del número legal de miembros. Una vez sancionado
judicialmente el funcionario, el Congreso puede aplicar las sanciones a que se
refiere el primer párrafo del artículo 100º de la Constitución, bastando para
ello, en este caso, la votación favorable de una mayoría simple.
El juicio político es un
procedimiento de contenido eminentemente político, seguido en su totalidad ante
el Congreso de la República, en el que éste tiene la potestad de sancionar al
funcionario por razones estrictamente políticas. En tal supuesto, es imperativo
que la aprobación de la sanción requiera el voto favorable de, por lo menos,
2/3 del número de congresistas, sin participación de la Comisión Permanente.
§3. Sobre la vacancia presidencial por
permanente incapacidad moral o física
26. Este Colegiado debe resaltar que no existe
procedimiento ni votación calificada alguna para que el Congreso de la
República pueda declarar vacante el cargo de Primer Mandatario por la causal
prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, esto es, por “su
permanente incapacidad moral o física”. Ello, desde luego, no podría significar
que el más alto cargo de la Nación pueda quedar vacante como consecuencia de
mayorías simples, pues ello sería atentatorio del principio de razonabilidad,
pudiéndose presentar supuestos absolutamente inaceptables en un Estado social y
democrático de derecho, tales como el hecho de que mientras que el Congreso
necesite de la votación de más de la mitad de su número legal de miembros para
remover a los ministros (responsables políticamente y no elegidos por el
pueblo), mediante el voto de censura, sin embargo, no necesite sino una mayoría
simple para remover al Presidente de la República (quien no tiene
responsabilidad política y es elegido directamente por la voluntad popular). En
ese sentido, el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso de la República a
legislar un procedimiento y la necesidad de una votación calificada para poder
declarar la vacancia presidencial por la causal prevista en el inciso 2) del
artículo 113° de la Constitución, a efectos de no incurrir en aplicaciones
irrazonables de la referida disposición constitucional, para lo cual, al igual
que en los casos de juicio político, debe estipularse una votación calificada
no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso.
§4. Respecto de los miembros del Jurado
Nacional de Elecciones (JNE), el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE) y el Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil
27. Asimismo, este Colegiado observa que los miembros del
JNE, el Jefe de la ONPE y el Jefe del RENIEC no cuentan con la prerrogativa del
antejuicio político, no obstante ser funcionarios públicos de la mayor
importancia en un Estado democrático de derecho, teniendo la obligación de
“asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y
espontánea de los ciudadanos, y que los escrutinios sean reflejo exacto y
oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación
directa” (artículo 176° de la Constitución). Por ello, el Tribunal Constitucional
exhorta al Congreso de la República a reformar el artículo 99° de la
Constitución, incluyendo a los mencionados funcionarios del sistema electoral
entre aquellos dignatarios que gozan del privilegio de antejuicio político, o,
en su caso, incluyendo una disposición que permita ampliar el privilegio de
antejuicio a aquellos funcionarios que la ley establezca, tal como lo hiciera
el artículo 183° de la Constitución de 1979.
§5. Respecto de la votación necesaria
para la aprobación de leyes ordinarias
28. Por su parte, si bien es verdad que el artículo 106°
de la Constitución determina que para la aprobación o modificación de las leyes
orgánicas se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros
del Congreso, se advierte que hay silencio respecto al número de votos
necesarios para la aprobación de una ley ordinaria y que, en consecuencia, ese
vacío constitucional debe ser cubierto mediante la correspondiente disposición
en el Reglamento del Congreso. De lo contrario, siendo permisible el voto de abstención
de los congresistas, puede llegarse al extremo de que, con un reducido número
de votos a favor, pueda aprobarse una ley, especialmente cuando el número de
congresistas presentes supere apenas el mínimo del quórum (en cuyo cómputo no se consideran a los que gozan de
licencia). En ese sentido, este Colegiado exhorta al Poder Legislativo a
establecer el mínimo de votos necesarios para la aprobación de leyes
ordinarias.
§6. El proceso de inconstitucionalidad
como proceso objetivo
29. Finalmente, los demandantes solicitan que, en virtud
de la presente sentencia, este Colegiado declare nula la Resolución N.°
018-98-99-CR, de fecha 2 de julio de 1999, que declaró ha lugar a la formación
de causa contra el ex congresista Manuel Lajo Lazo. Sin embargo, el proceso de
inconstitucionalidad es uno de naturaleza objetiva, destinado única y
exclusivamente a controlar la constitucionalidad de la leyes, y no a evaluar la
constitucionalidad de los actos que en aplicación de ellas pudieran haber
incidido en la esfera subjetiva de las personas.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución
Política del Perú y su Ley Orgánica,
FALLA
Declarando
INFUNDADA, en parte, la acción de
inconstitucionalidad interpuesta contra el inciso j) del artículo 89° del
Reglamento del Congreso de la República; ordena interpretar la disposición
impugnada conforme a los fundamentos 12 y 15 de la presente sentencia, e IMPROCEDENTE en lo demás que contiene.
Asimismo,
EXHORTA al Congreso de la República
a reformar la Constitución Política conforme a los fundamentos 17 y 27, supra; así como a reformar su
Reglamento, con arreglo a los fundamentos 23, 24, 26 y 28.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REY TERRY
AGUIRRE ROCA
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA