EXP. N.° 007-2002-AI/TC
LIMA
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
En Lima, a los 27 días del mes de agosto de 2003, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores Magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Acción
de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de Lima Metropolitana
contra la Ley N.° 27580, que dispone medidas de protección que debe aplicar el
Instituto Nacional de Cultura para la ejecución de obras en bienes culturales
inmuebles.
La
Municipalidad de Lima Metropolitana interpone acción de inconstitucionalidad
contra la Ley N.° 27580, por considerar que ésta viola la Constitución, ya que
de conformidad con el artículo 194° de la Norma Suprema, reformado mediante Ley
N.° 27580, las municipalidades provinciales y distritales gozan de autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Alega
que el artículo 195°, inciso 6) de la misma Constitución confiere a las
municipalidades la competencia para planificar el desarrollo urbano y rural de
sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el
acondicionamiento territorial; mientras que, a través del inciso 8) del mismo
artículo, se le ha atribuido competencia para desarrollar y regular actividades
y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio
ambiente (...) turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos,
cultura, etc. Sostiene que dichas competencias fueron reglamentadas por el
artículo 11° y el artículo 65°, inciso 11), de la Ley Orgánica de Municipalidades
(LOM), entonces en vigencia, el último de las cuales señalaba que son funciones
de las municipalidades reglamentar, otorgar licencias y controlar las
construcciones, remodelaciones y demoliciones de los inmuebles de las áreas
urbanas, de conformidad con las normas del Reglamento Nacional de
Construcciones y el Reglamento Provincial respectivo. Refiere, asimismo, que
los incisos 11) y 12) del artículo 67° de la LOM establecen que son funciones
de las municipalidades promover y asegurar la conservación del patrimonio
cultural local, en este caso de monumentos; y la defensa y conservación de los
mismos, así como restaurar el patrimonio histórico local y velar por su
conservación. Y, finalmente, que mediante el artículo 136° de la Ley N.° 23853
se ha previsto que la Municipalidad Metropolitana otorgue licencias para obras
de habilitación urbana, construcción, renovación remodelamiento y demolición en
la provincia de Lima.
De otro lado, considera que
la Ley N.° 27580 vulnera la Constitución porque otorga ilegales atribuciones al
INC y transgrede la autonomía de los gobiernos locales; y que, siendo una ley
común, no puede modificar lo establecido en la Ley Orgánica, para lo cual se
requiere el quórum establecido en el artículo 106° de la Constitución; además,
viola la Ordenanza Municipal N.° 201 MML, así como la Ley N.° 27157 y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.° 008-2000-MTC. Finalmente, asevera
que la ley impugnada es inconstitucional porque afecta el principio de
irretroactividad de las leyes, pues el INC pretende aplicarla a hechos
acaecidos con anterioridad.
El
Congreso de la República contesta la demanda y solicita que se la declare
infundada, aduciendo que: a) la ley impugnada se dictó como parte de las
obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano en materia de
protección del patrimonio cultural, como es el caso de la Convención sobre la
Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones
Americanas, aprobado mediante Decreto Ley N.° 22682, así como la Convención
sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, aprobado
mediante Resolución Legislativa N.° 23349; b) su dictado obedeció al mandato
establecido en el artículo 21° de la Constitución, que señala que los bienes
culturales son Patrimonio de la Nación y están protegidos por el Estado.
Refiere que el artículo 1° de la Ley N.° 24047 establece que el Patrimonio
Cultural de la Nación está bajo el amparo del Estado y de la comunidad
nacional, y su artículo 12° obligaba a recabar una autorización del Instituto
Nacional de Cultura, cuando se trata de realizar obras en inmuebles
comprometidos con el patrimonio cultural. Agrega que dicho artículo 12° fue
derogado tácitamente por la Ley N.° 27157, suprimiéndose dicha autorización y,
con ello, se ocasionaron desórdenes y abusos que repercutieron sobre el
patrimonio nacional. Afirma que se eliminó la autorización previa del INC, pues
se reducía la intervención de este ente especializado del Estado a una
delegatura ad hoc en la Comisión
Municipal Técnica Calificadora de Proyectos (sic). En consecuencia, alega, la
Ley N.° 27580 restablece la competencia que la Ley N.° 24047 le asignó al INC
como órgano estatal especializado en la protección del patrimonio cultural; c)
la Ley N.° 27580 no modifica ley orgánica alguna, como se alega; y si lo
hiciera, ella se aprobó en el Congreso de la República con 92 votos a favor, 0
en contra y una abstención; d) el artículo 11° de la Ley Orgánica de
Municipalidades (LOM) preceptúa dos competencias diferenciadas: en el inciso
1), se faculta a los gobiernos locales a regular o pronunciarse sobre
zonificación y urbanismo; mientras que en el inciso 4) a regular la
“conservación de monumentos arqueológicos e históricos en coordinación con el
organismo regional; y con las políticas nacionales impartidas a través del
gobierno”; e) no se afecta el inciso 6) del artículo 195° de la Constitución,
pues con dicha norma se ha elevado a rango constitucional lo que establecía la
LOM, estableciéndose allí una reserva de ley, que refleja el carácter unitario
del Estado peruano; f) la Ley N.° 27580 no restringe las competencias de los
gobiernos locales, pues no les está retirando competencias para dárselas al
INC; simplemente se limita a establecer una competencia compartida, por lo que
considera que la norma constitucional en referencia no debe entenderse como la
atribución de una competencia con carácter exclusivo a los gobiernos locales,
sino dentro del marco que fije la ley; g) el régimen legal introducido por la
ley impugnada se traduce en que la regla es que el otorgamiento de licencias
para construcciones, en general, corresponde a las municipalidades, salvo
cuando la emisión de tales licencias involucra bienes culturales inmuebles, en
cuyo caso interviene el INC; h) la razón de que la Ley N.° 27580 se aplique a
los expedientes que se encuentren en trámite es porque ésta entra en vigencia
al día siguiente de su publicación, y a partir de allí despliega todos sus
efectos jurídicos, salvo que se hayan consolidado derechos adquiridos.
Realizada
la audiencia pública, los autos han quedado expeditos para sentenciarse.
1.
Se
solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.° 27580, norma que
dispone medidas de protección que debe aplicar el Instituto Nacional de Cultura
para la ejecución de obras en bienes culturales inmuebles.
2.
Como
se ha expuesto en los antecedentes de esta sentencia, la demandante considera
que la Ley N.° 27580 es inconstitucional porque transgrede la Ley Orgánica de
Municipalidades y porque vulnera la Ordenanza Municipal N.° 201 MML, así como
la Ley N.° 27157 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.°
008-2000-MTC.
Antes de ingresar a resolver
el fondo de la controversia, el Tribunal estima necesario analizar estos temas.
3.
Sobre
el particular, es conveniente precisar que a través de la acción de
inconstitucionalidad, este Tribunal evalúa si una ley o una norma con rango de
ley transgrede, por la forma o por el fondo, la Norma Suprema. Se trata, en
principio, de un juicio abstracto respecto a dos normas de diversa jerarquía.
Por un lado, la Constitución, que actúa como parámetro, en la medida que es la Lex Legum; y, por otro, la ley o las
normas con rango de ley, que constituyen las fuentes sometidas a ese control.
La inconstitucionalidad de
una ley, prima facie, se genera por
la incompatibilidad entre las fuentes legales sometidas a control, y la
Constitución, y no porque una de ellas colisione, viole o transgreda a otra de
su misma jerarquía. Y es que no se presenta un problema de validez
constitucional cada vez que se produce la colisión de dos normas del mismo
rango, sino un típico problema de antinomia, resoluble conforme a las técnicas
que existen en nuestro ordenamiento jurídico (v.g. “ley especial deroga ley
general”, “ley posterior deroga ley anterior”, etc.).
Desde esta perspectiva, el
Tribunal Constitucional considera que en una acción de inconstitucionalidad es
absolutamente intrascendente que una ley determinada colisione contra otra ley
u otra norma de su mismo rango, pues de allí no se deriva la invalidez
constitucional de la ley colisionante. Menos, por supuesto, que la colisión se
presente, concurrente o alternativamente, con una norma de rango infralegal,
como puede ser el caso de un decreto supremo, en cuyo caso la fuerza pasiva de
la norma con rango legal simplemente expulsa del ordenamiento a la de menor
jerarquía. Por ello, si uno de los argumentos para que se declare inconstitucional
la ley impugnada era por su colisión con la Ley N.° 27157 y su reglamento,
aprobado por el Decreto Supremo N.° 008-2000-MTC, tal debe ser desestimado de
plano.
4.
Un
problema relativamente distinto es el que surge de lo alegado respecto a la
eventual colisión de la ley impugnada con la Ordenanza Municipal N.° 201 MML.
Ello porque, aunque no se exprese diáfanamente, de lo expuesto en el cuarto
párrafo del numeral 4 y 6 de los fundamentos de la demanda, pareciera quererse
sugerir que el artículo 22° de la Ley N.° 26435, Orgánica del Tribunal
Constitucional, autorizaría la declaración de la inconstitucionalidad de una
ley en tanto colisione con las leyes que, dentro del marco constitucional, se
hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos
del Estado.
Tal criterio puede
entenderse en un doble sentido: a) que es inconstitucional la ley impugnada
porque vulnera una ordenanza municipal, como la N.° 201 MML; y b) que es
inconstitucional la misma ley impugnada, porque transgrede la Ley Orgánica de
Municipalidades.
5.
En
el Fundamento N.° 3 de esta sentencia se precisa que, prima facie, el parámetro de control en la acción de
inconstitucionalidad está integrado únicamente por la Constitución, que es la
Ley Suprema del Estado. Y, también, que las consecuencias producidas por de la
colisión entre dos normas del mismo rango no acarrean un problema de invalidez
constitucional, sino una antinomia entre dos fuentes del mismo rango, resoluble
conforme a determinados criterios.
No obstante, cabe ahora
señalar que, en determinadas ocasiones, ese parámetro puede comprender a otras
fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con
rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una
disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto
legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas
sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado, como “normas
sobre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la
capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que
tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas sobre el contenido de la
normación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su
contenido.
Tal capacidad (de fuentes
formalmente no constitucionales para integrar el parámetro), es lo que en el
derecho constitucional comparado se ha abordado bajo la denominación de “bloque
de constitucionalidad” (así, en España) o de “normas interpuestas” (caso de
Italia).
6.
Por
tanto, cabe ahora repreguntarse: ¿Tal función pueden realizarla la Ley Orgánica
de Municipalidades y la ordenanza municipal?
Respecto a la ley
parlamentaria, como es el caso de la fuente impugnada mediante esta acción de
inconstitucionalidad, obviamente la respuesta es negativa. En primer lugar, la
ordenanza municipal no tiene la capacidad de hacer las veces de una norma sobre
la forma de la producción jurídica ni tampoco sobre el contenido de la
normación de cualquier otra fuente de su mismo rango. Simplemente, la
Constitución no ha previsto que ella tenga la capacidad de limitar y
condicionar el proceso de producción ni de la ley parlamentaria ni, en general,
de ninguna otra fuente legal y, por tanto, no se encuentra en aptitud de
conformar el parámetro de control en la acción de inconstitucionalidad.
7.
Otro
tanto sucede con la Ley Orgánica de Municipalidades en relación con las fuentes
de origen parlamentario. Como antes se ha señalado, se alega la
inconstitucionalidad de la ley impugnada invocando el artículo 22° de la LOTC,
que dispone que “Para apreciar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad
de las normas mencionadas en el artículo 20°, el Tribunal considera, además de
los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional,
se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los
órganos del Estado”.
El Tribunal Constitucional
no comparte dicho criterio. En efecto, no se genera, per se, un problema de inconstitucionalidad cada vez que una ley
ordinaria colisione con una ley orgánica. La eventual inconstitucionalidad
sería consecuencia de que la ley ordinaria haya infringido directamente el
artículo 106° de la Constitución, en un doble sentido: a) porque no tenía
competencia para regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica; o, b)
porque pese a regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica, no se
aprobó con la mayoría exigida por el artículo 106° de la Constitución.
De ahí que, prima facie, no se pueda declarar la
inconstitucionalidad de la ley impugnada porque supuestamente colisiona la Ley
Orgánica de Municipalidades entonces vigente.
Asimismo, el Tribunal
tampoco considera que la Ley N.° 27580 transgreda el artículo 106° de la
Constitución por no haber sido aprobada con la mayoría exigida por tal
dispositivo, pues, tal como se aprecia de la copia de los resultados de la
votación efectuada en el Congreso de la República, en su sesión del 15 de
noviembre de 2001 [en la que se aprobó el Proyecto de Ley N.° 936/2001, que
después se convertiría en la Ley N.° 27580], ésta fue aprobada por 92 votos
conformes.
8.
La
demandante sostiene que la Ley N.° 27580 vulnera la autonomía municipal porque
otorga al Instituto Nacional de Cultura una atribución que corresponde a las
municipalidades; porque desconoce las facultades que posee para la calificación
de proyectos relacionados con bienes culturales; y porque dificulta el
funcionamiento de la Comisión Técnica Especial de Licencias de Construcción,
que estaba compuesta por un funcionario del INC. En ese sentido, la demandante
estima que la Ley N.° 27580 viola los artículos 191° y 195°, incisos 6) y 8),
de la Constitución, ambos modificados por la Ley N.° 27680.
9. El artículo 191° de la Constitución garantiza el instituto constitucional de la autonomía municipal, en sus ámbitos político, económico y administrativo, en los asuntos de su competencia. Como lo ha sostenido este Tribunal en la sentencia recaída en el Exp. N.° 0007-2001-AA/TC, mediante la autonomía municipal se garantiza a los gobiernos locales “desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los legislativos) [Fund. Jur. N.°6]. Es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo, autonomía no debe confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquélla le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurídico. “No supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a éste y, por supuesto, a aquél” [Fund. Jur. N.°6, Exp. N.° 007-2001-AI/TC].
Tal capacidad para regirse
mediante normas y actos de gobiernos se extiende a todas aquellas competencias
que constitucionalmente le hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere
decir que el desarrollo y ejercicio de cada una de éstas pueda realizarse,
siempre y en todos los casos, con idéntica intensidad de autonomía. Es
constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés que con su
ejercicio se persigue. La Constitución garantiza a los gobiernos locales una autonomía plena para aquellas competencias
que se encuentran directamente relacionadas con la satisfacción de los
intereses locales. Pero no podrá ser de igual magnitud respecto al ejercicio de
aquellas atribuciones competenciales que los excedan, como los intereses
supralocales, donde esa autonomía tiene que necesariamente graduarse en
intensidad, debido a que en ocasiones de esas competencias también coparticipan
otros órganos estatales.
10.
Entre
las competencias constitucionalmente establecidas a los gobiernos locales se
encuentran, por un lado, las de planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones, lo que incluye el urbanismo (artículo 195°, inciso 6); y,
por otro, las de desarrollar y regular actividades y/o servicios, entre otros,
en materia de conservación de monumentos arqueológicos e históricos
(inciso 8 del artículo 195°).
La demandante manifiesta
que, dado que a ella se ha confiado la conservación de los monumentos
arqueológicos e históricos, la Ley N.° 27580 sería inconstitucional, pues ésta
establece que, tratándose de actividades que se relacionen con todo bien
cultural inmueble, es preciso contar con la autorización del Instituto Nacional
de Cultura.
El Tribunal Constitucional no comparte tal criterio. En efecto, el “derecho constitucional de los bienes culturales”, entendido como el conjunto de normas constitucionales que regulan la autorepresentación cultural del pueblo, y que comprende ciertamente a los bienes culturales inmuebles, no se agota con lo que señala el artículo 195° de la Constitución, pues éste debe concordarse con el artículo 21° de la misma Norma Fundamental. Dicho precepto establece que “Los yacimientos y restos arqueológicos, construcciones, monumentos, lugares, documentos bibliográficos y de archivo, objetos artísticos y testimonios de valor histórico, expresamente declarados bienes culturales...son patrimonio cultural de la Nación, independientemente de su condición de propiedad privada o pública. Están protegidos por el Estado. La ley garantiza la propiedad de dicho patrimonio...”.
Esta disposición
constitucional no sólo debe interpretarse como un deber fundamental o una tarea
del Estado, que impone obligaciones de fomento, conservación y protección;
sino, además, como la afirmación de que dicho patrimonio cultural constituye un
elemento del consenso nacional, del reconocimiento de nuestras tradiciones y de
nuestra herencia cultural, o, en definitiva, de nuestra autorepresentación
cultural como pueblo. En ese sentido, se trata de un interés cuyo alcance
excede a los propios de los gobiernos locales, por lo que éstos no pueden
reclamar para sí tareas exclusivas o excluyentes.
11.
La
demandante refiere también que el inciso 6) del artículo 195° de la
Constitución le confiere la competencia de “Planificar el desarrollo urbano
y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo
y el acondicionamiento territorial”. Y, por tanto, dado que la ley impugnada ha
establecido que, tratándose de actividades que se relacionen con todo bien
cultural inmueble, es preciso contar con la autorización del Instituto Nacional
de Cultura, ello desde ya viola la autonomía municipal, pues “desconoce las
facultades que posee para la calificación de proyectos relacionados con bienes
culturales, y dificulta el funcionamiento de la Comisión Técnica Especial de
Licencias de Construcción, vulnerando la Ordenanza N.° 201 MML...”.
El Tribunal Constitucional
tampoco comparte tal criterio. Como antes se expresó, la autonomía no garantiza
un desenvolvimiento autárquico de las competencias constitucionalmente
previstas a favor de los gobiernos locales. Éstas deben efectuarse dentro los
límites que la Constitución establece. De manera que si los bienes culturales
inmuebles forman parte del Patrimonio Cultural de la Nación, y su protección
corresponde al Estado, entonces el ejercicio de la competencia de planificar el
desarrollo urbano y, en concreto, la que tiene que ver con el urbanismo,
tratándose de bienes culturales inmuebles, debe realizarse con arreglo con las
condiciones y límites que sobre el particular haya establecido el legislador
nacional.
Todo ello significa, en
principio, que es el Estado quien protege dichos bienes culturales, competencia
asignada porque, según la misma Constitución, tales bienes constituyen
patrimonio cultural de la Nación. Este Colegiado no comparte la tesis
interpretativa de la demandante, según la cual sólo la Municipalidad tendría
competencia para realizar actividades y/o servicios en materia de “conservación
de monumentos arqueológicos e históricos”. En efecto, para todo bien
considerado como Patrimonio Cultural de la Nación, su protección es un asunto
que trasciende la circunscripción territorial dentro de la cual las
municipalidades ejercen sus competencias. Y, en ese sentido, el Tribunal no
considera que la expedición de una ley, general y abstracta, orientada a asignar
competencias a un órgano estatal, como el Instituto Nacional de Cultura [para
que ella expida autorización en casos de obra pública o privada, nueva,
remodelación, ampliación, modificación, reparación, refacción,
acondicionamiento, puesta en valor, cercado, demolición o cualquier otra que se
relacione con todo bien cultural inmueble] sea inconstitucional.
Lo anterior no quiere decir
que el legislador nacional, bajo el pretexto de proteger el patrimonio
cultural, pueda afectar la capacidad de los gobiernos locales en materia de
planificación del desarrollo urbano y, en concreto, en lo concerniente al
urbanismo. En reiterada jurisprudencia, este Tribunal ha precisado que el
legislador no puede vaciar de contenido a una disposición constitucional, de
manera tal que, sin que siga el proceso de reforma constitucional, suprima en
los hechos una competencia constitucionalmente establecida a los gobiernos
locales, o que, sin llegar a ese extremo, haga inoperativo su desarrollo.
Todo ello quiere decir que,
entre el gobierno central, a través del Instituto Nacional de Cultura, y los
gobiernos locales, existe una competencia compartida en la preservación y
protección del patrimonio cultural inmueble, como, por lo demás, se ha
establecido en el actual inciso 12) del artículo 82° de la Ley N.° 27972,
Orgánica de Municipalidades, a tenor del cual:
“Las municipalidades, en
materia de educación, cultura, deportes y recreación, tienen como competencias
y funciones específicas compartidas con el gobierno nacional y el regional las
siguientes:
(...)
12. Promover la protección y
difusión del patrimonio cultural de la nación, dentro de su jurisdicción, y la
defensa y conservación de los monumentos arqueológicos, históricos y
artísticos, colaborando con los organismos regionales y nacionales competentes
para su identificación, registro, control, conservación y restauración”.
Por tales
razones el Tribunal Constitucional no considera que los artículos 1°, 2° y 3°
de la Ley N.° 27580 sean
inconstitucionales porque supriman, vaceen de contenido o restrinjan
irrazonablemente la competencia de los gobiernos locales para el ejercicio de
la atribución regulada por el inciso 6) del artículo 195° de la Constitución.
12.
Finalmente,
resta analizar si la Ley N.° 27580 es inconstitucional por afectar el principio
de irretroactividad de las leyes. La demandante alega que el Instituto Nacional
de Cultura pretende aplicar la Ley N.° 27580 a proyectos iniciados con
anterioridad a su vigencia. En realidad, más que una impugnación de la inconstitucionalidad
de la Ley N.° 27580, por afectación del artículo 103° de la Constitución, lo
que se denuncia es la aplicación inconstitucional de la ley.
Evidentemente, en una acción
de inconstitucionalidad este Tribunal no analiza si una determinada norma con
rango de ley, en un caso concreto, es aplicada de manera contraria a la
Constitución. Simplemente, en esta clase de procesos, el Tribunal juzga en
abstracto si una ley o norma con rango de ley es inconstitucional, por la forma
o por el fondo.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que
le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica,
Declarando INFUNDADA
la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley N.° 27580. Dispone
la notificación a las partes y su publicación en el diario oficial El Peruano.
SS.
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
REY TERRY
AGUIRRE ROCA
REVOREDO
MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA