En Lima, a los 25 días del mes de marzo del 2003, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con asistencia de los señores Magistrados Aguirre Roca, Presidente; Alva Orlandini y Gonzales Ojeda, pronuncia la siguiente sentencia

Recurso extraordinario interpuesto por el Estudio Navarro Abogados Sociedad Civil de Responsabilidad Limitada contra la sentencia de la Sala de Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 127, su fecha 9 de noviembre del 2001, que declaró improcedente la acción de amparo de autos.

La recurrente, con fecha 19 de octubre del 2000, interpone acción de amparo contra la Municipalidad Distrital de San Isidro, con objeto de que se declaren inaplicables a ella los Edictos N.^os 25-94-MSI y 30-94-MSI, las Ordenanzas N.^os 03-97-MSI y 020-MSI, Decretos de Alcaldía N.^os 97-98-ALC/MSI y 004-99-ALC/MSI, y, el Acuerdo de Concejo N.° 252(99-LM), que regulan los arbitrios de limpieza pública, parques y jardines y relleno sanitario; así como los Edictos N.^os 9-90-MSI, 015--91-MSI y 026-94-MSI, la Ordenanza N.° 02-97-MSI, los Decretos de Alcaldía N.^os 07-98-ALC/MSI y 004-99-ALC/MSI y el Acuerdo de Concejo N.° 252 (99-LM) que regulan el arbitrio de seguridad ciudadana, y se inapliquen, también, por haberse sustentado en estas normas, las liquidaciones de los arbitrios municipales correspondientes a los meses de mayo a diciembre de 2000, contenidos en la Constancia Administrativa de Deudas expedida por la demandada, así como las que se liquiden en el futuro.

Manifiesta la actora que el 15 de febrero del 2000, la Municipalidad Distrital de San Isidro le notificó la liquidación de Emisión Mecanizada 2000 por arbitrios municipales (limpieza pública, parques y jardines, relleno sanitario y seguridad ciudadana), correspondiente a los meses de enero a diciembre del 2000, respecto al inmueble de su propiedad, ubicado en la Av. Del Parque N.° 195, que utilizaba como casa-habitación. Sin embargo, luego de solicitado y aprobado por el municipio el cambio de uso a local comercial, el 25 de julio de ese mismo año se les notificó una Constancia Administrativa de Adeudos, donde aparecen excesivos incrementos de los arbitrios municipales a partir de mayo del 2000 (en que se materializa el cambio de uso del local), que llegan al 170% en el caso de limpieza pública, 152% por parques y jardines, 123% por relleno sanitario y 680% por seguridad ciudadana. Estos incrementos se sustentan en las normas municipales cuya inaplicación por inconstitucionalidad justamente reclama, toda vez que determinan el monto de los arbitrios a pagar, sobre la base de factores como el valor de los predios y el uso que se les da, cuando por su propia naturaleza este tipo de tributos debe configurar una contraprestación por la utilización efectiva o potencial de un servicio público. Refiere, finalmente, que, se encuentra exceptuada del agotamiento de las vías previas, porque su tránsito puede convertir en irreparable la agresión, considerando que la emplazada se encuentra habilitada para iniciar el correspondiente procedimiento de cobranza coactiva e incluso adoptar toda clase de medidas cautelares previas a dicho proceso. Y en los fundamentos para la interposición del recurso extraordinario que motiva la presente, agrega que la vía previa sería también inadecuada para proteger sus derechos amenazados, por cuanto la Administración Tributaria, incluido el Tribunal Fiscal, no tiene la potestad para inaplicar a un caso concreto normas incompatibles con la Constitución.

Durante la secuela del proceso, la recurrente presenta como hecho nuevo que, con fecha 16 de agosto del 2001, fue notificada de la Resolución de Determinación N° 2001-006073, emitida por la demandada respecto de su deuda por pago de arbitrios municipales; y que siendo dicha resolución un requerimiento previo a un proceso de cobranza coactiva, se acreditaría la amenaza de violación de sus derechos constitucionales invocada en la demanda.

La emplazada contesta señalando que la solicitud de inaplicación de los edictos, ordenanzas, decretos de alcaldía y acuerdos de Concejo tachados de inconstitucionales resulta improcedente por cuanto la Municipalidad Distrital de San Isidro ha actuado conforme a la autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia con funciones normativas en lo relativo a la creación, modificación y supresión de sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias, de acuerdo con el Código Tributario y la Constitución Política del Perú; que la determinación de las nuevas liquidaciones se efectuó en virtud del cambio del uso del predio en mayo del año 2000; que la acción de amparo no es la vía adecuada para impugnar arbitrios municipales; que no se encuentra probada la violación o amenaza de derecho constitucional alguno; y que, finalmente, la actora no ha acreditado haber previamente impugnado administrativamente las liquidaciones notificadas, por lo que no se habría agotado la vía administrativa, exigencia establecida en el artículo 27.° de la Ley N.° 23506.

El Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho Público de Lima, a fojas 99, con fecha 26 de junio del 2001, declaró infundada la acción, por considerar sustancialmente que el demandante se ha limitado a alegar hechos que configuran su pretensión sin ofrecer pruebas que los acredite o corrobore, por lo que no se ha creado convicción en el juzgador sobre la veracidad de los hechos alegados.

La recurrida, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda, considerando que no se ha cumplido con agotar la vía previa.

1. El recurrente solicita la inaplicación de los Edictos N.^os 25-94-MSI y 30-94-MSI, las Ordenanzas N.^os 03-97-MSI y 020-MSI, los Decretos de Alcaldía N.^os 97-98-ALC/MSSSSI y 004-99-ALC/MSI y el Acuerdo de Concejo N.° 252(99-LM), que regulan los arbitrios de limpieza pública, parques y jardines y relleno sanitario; así como los Edictos N.^os 9-90-MSI, 015--91-MSI y 026-94-MSI, la Ordenanza N.° 02-97-MSI, los Decretos de Alcaldía N.^os 07-98-ALC/MSI y 004-99-ALC/MSI y el Acuerdo de Concejo N.° 252 (99-LM) que regulan el arbitrio de seguridad ciudadana, y se inapliquen, también, por haberse sustentado en estas normas, las liquidaciones de los arbitrios municipales correspondientes a los meses de mayo a diciembre del 2000, contenidos en la Constancia Administrativa de Deudas expedida por la demandada, así como las que se liquiden en el futuro respecto del inmueble sito en la Av. Del Parque N° 195 San Isidro, por configurar una amenaza a sus derechos constitucionales a la igualdad y propiedad, amenaza materializada con la Resolución de Determinación N° 2001-006073, de fecha 16 de agosto del 2001.

La potestad tributaria del Estado

2. El artículo 44.° de la Constitución establece como deberes primordiales del Estado la defensa de la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, la protección de la población ante amenazas contra su seguridad y la promoción del bienestar general fundamentado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación. Para su cumplimiento, el Estado se encuentra dotado de poder, que, por su propia naturaleza, es uno solo; pero que su ejercicio se manifiesta a través de las distintas actividades que éste realiza. En un Estado Constitucional de Derecho, como se precia de serlo el nuestro, la fuente de dicho poder se encuentra en el pueblo que lo legitima y a través de la Constitución, como en el artículo citado, que señala unos fines específicos, dotándolo de los instrumentos indispensables para que estos puedan ser cumplidos; pero, al mismo tiempo, establece, explícita o implícitamente, algunos límites y garantías para evitar que el ejercicio del poder pueda resultar arbitrario.
3. El Estado, para el desarrollo de sus distintas actividades, requiere de un sustento económico, el cual, como resulta natural, debe provenir fundamentalmente de las contribuciones que sus ciudadanos realicen, porque, de otra forma, sería prácticamente imposible financiar los gastos públicos o la satisfacción de necesidades colectivas a su cargo. Para que estas contribuciones no estén sujetas a la libre voluntad de los ciudadanos, el pueblo, a través de la Constitución, ha dotado al Estado del poder suficiente para establecer unilateralmente prestaciones económicas de carácter coactivo, que deben ser satisfechas por los sujetos que él determine. Es lo que se denomina la potestad tributaria, en virtud de la cual el Estado se encuentra habilitado para crear, modificar o suprimir tributos, o exonerar de ellos y, en general, para regular todos y cada uno de los elementos sustanciales que los configuran.

La potestad tributaria de los gobiernos locales y sus límites

4. Aun cuando en nuestro país, el gobierno del Estado se encuentra distribuido territorialmente en las instancias nacional, regional y local, la Constitución atribuye el ejercicio del poder tributario únicamente al gobierno nacional y a los gobiernos locales. Respecto de estos últimos, el artículo 74.°, segundo párrafo, señala que "(…)pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley (...)"; esto es, que, a diferencia de lo que ocurre con el gobierno nacional, la propia Constitución restringe la potestad tributaria de los gobiernos locales a cierto tipo de tributos, tipología que, de alguna manera, es ampliada o complementada por el artículo 195.° del mismo cuerpo legal reformado, que establece dentro de las competencias atribuidas, la de "(…crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley…)". Además, de los dos artículos citados se desprenden algunas limitaciones adicionales a la potestad tributaria de los gobiernos locales, como, por ejemplo, la limitación territorial derivada del principio del mismo nombre, en virtud de la cual, las potestades tributarias de los gobiernos locales sólo pueden ser ejercidas dentro de su jurisdicción.
5. De otro lado, se encuentra el principio de reserva de ley, que, además de cumplir una función de garantía individual, al fijar un límite a las posibles intromisiones arbitrarias del Estado en los espacios de libertad de los ciudadanos, cumple también una función plural, toda vez que se garantiza la democracia en los procedimientos de imposición y reparto de la carga tributaria, cuando su establecimiento corresponde a un órgano plural donde se encuentran representados todos los sectores de la sociedad: el Parlamento en el caso del gobierno nacional y el Concejo Municipal en el caso de los gobiernos locales. De acuerdo con este principio, la reserva de ley no sólo alcanza a la creación en sí del tributo, sino también, necesariamente a cada uno de elementos configuradores del mismo, como son el hecho imponible, la base imponible y el tipo de gravamen, la determinación del contribuyente, además de las infracciones y sanciones, etc. Muy cerca del principio de reserva de ley, se encuentra el principio de legalidad, que, en el caso de la potestad tributaria municipal, queda expreso cuando la Constitución establece que ésta se ejercita "(…) con los límites que señala la ley".

Marco legal de los arbitrios

6. La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), la Ley de Tributación Municipal(LTM) y el Código Tributario (CT) establecen los parámetros legales dentro de los cuales las municipalidades, en el ejercicio de la autonomía económica, administrativa y política, reconocidas por la Constitución pueden ejercer su potestad tributaria y, particularmente, la creación, modificación o supresión de los arbitrios:

1. Los arbitrios son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público individualizado en el contribuyente (LTM, art. 68.°, inc. a).
2. Su creación, modificación o supresión son competencias atribuidas al Concejo Municipal (LOM, arts. 10.°, inc. 4, y 36.°, inc. 1).
3. Aunque inicialmente se aprobaban mediante edictos (LOM, art. 94.°), en virtud del principio de reserva de ley establecido por la Constitución de 1993, así como por lo señalado por el Código Tributario, el instrumento normativo para los arbitrios es la ordenanza, subsistiendo en su caso todos los requisitos y condiciones de validez establecidas por la normativa preconstitucional cuando hace referencia a la creación de tributos a través de edictos. En consecuencia, las Ordenanzas por las que se crean los arbitrios deben cumplir los siguientes requisitos:

• Ser aprobadas por el voto conforme de, por lo menos, la mitad del número legal de miembros del Concejo (LOM, art. 94.°).
• Ser prepublicadas en un medio de difusión masiva de la localidad, dentro de un plazo no menor de treinta (30)días anteriores a su vigencia (LTM, art. 60.°, inc. c).
• Si son creados por municipalidades distritales, para tener vigencia deben ser ratificados por el Concejo Provincial. (LOM, art. 94.°), y publicados en el diario oficial El Peruano, o en el encargado de las publicaciones judiciales de la jurisdicción. (LOM, art. 95.°).

• El hecho generador de la obligación tributaria es la prestación efectiva por la municipalidad de un servicio público individualizado en el contribuyente (LTM, arts. 66.° y 68.°).
• La prestación del servicio público debe encontrarse reservado a los municipios, de acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades (LTM, art. 68.°).
• Su cálculo debe hacerse durante el primer trimestre del ejercicio fiscal, en función del costo efectivo del servicio a prestar, y sólo puede incrementarse en ese ejercicio hasta el porcentaje de variación del Índice de Precios al Consumidor (LTM, art. 69.°).
• Las ordenanzas que aprueban los arbitrios deben ser publicadas al concluir el ejercicio fiscal o, a más tardar, al 30 de abril del año siguiente, explicándose los costos efectivos que demanda el servicio según el número de contribuyentes de la localidad beneficiada, así como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso (LTM, art. 69°).
• Su rendimiento sólo puede ser destinado a cubrir el costo de los servicios cuya prestación genera la obligación (CT, Norma II).

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica,

REVOCANDO la recurrida, que, revocando la apelada, declaró improcedente la acción de amparo; y, REFORMÁNDOLA, la declara FUNDADA y, en consecuencia, ordena que se deje sin efecto la liquidación y la resolución de determinación de deuda tributaria señaladas en los antecedentes de esta sentencia y que la emplazada establezca una nueva tasa que deberá pagar la actora, conforme a los fundamentos precedentes. Dispone la notificación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados.

SS.