EXP.
N.° 1363-2002-AA/TC
LIMA
CLAUDIA
DENISE BENATHAN
DAHAN
DE FLEISCHMAN
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 2 días del mes de diciembre de 2003, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Alva Orlandini,
Aguirre Roca y Gonzales Ojeda, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por doña Claudia Denise Benathan Dahan
de Fleischman contra la sentencia de la Sala de Derecho Público de la Corte
Superior de Justicia de Lima, de fojas 140, su fecha 26 de noviembre de 2001,
que declaró improcedente la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 23 de febrero de 2001, la recurrente interpone acción de amparo
contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, con objeto de que se declaren
inaplicables las Ordenanzas Municipales N.os 108, 137, 138, 207,
297, 298 y 299 y el Edicto N.° 182, alegando la violación de su derecho
constitucional a la libertad y seguridad personal, dado que nadie está obligado
a hacer lo que la ley no manda, y el derecho a la seguridad jurídica, que se
deriva del cumplimiento del principio de legalidad; y solicita, por tanto, que
se declaren inaplicables las Ordenanzas dictadas desde el año de 1996 hasta la
fecha, dejándose sin efecto las liquidaciones, las Resoluciones de
Determinación y las órdenes de pago por concepto de arbitrios y que se suspenda
la cobranza coactiva. Afirma que el cobro de arbitrios debe efectuarse en
proporción a lo que dispone el Índice de Precios al Consumidor (IPC); que la
emplazada ha venido regulando su régimen de arbitrios de limpieza pública,
parques y jardines y serenazgo, desde 1996 hasta la fecha de la demanda,
vulnerando los principios de legalidad y razonabilidad, por cuanto los edictos
que aprueban los arbitrios no han sido ratificados por el Concejo Provincial,
de conformidad con el artículo 94.° de la Ley Orgánica de Municipalidades;
añadiendo que las sumas cobradas por la emplazada, por concepto de arbitrios,
son elevadas
La emplazada contesta la demanda y propone las excepciones de falta de
agotamiento de la vía administrativa, de caducidad, de ambigüedad en el modo de
proponer la demanda y de incompetencia, aduciendo que los montos a pagar por
concepto de arbitrios se calcularon sobre la base del costo efectivo del
servicio, según el número de beneficiarios.
El Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho
Público de Lima, con fecha 23 de mayo de 2001, declaró infundadas las excepciones de incompetencia,
de oscuridad o ambigüedad en el modo de proponer la demanda y de caducidad, y
fundada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, e
improcedente la demanda.
La recurrida revocó la apelada en el extremo que declaró fundada la
excepción de falta de agotamiento de la vía previa, declarándola infundada, y
la confirmó en el extremo que declara infundadas las demás excepciones e
improcedente la demanda, argumentando que la controversia respecto a los
criterios que ha utilizado la demandada para incrementar las tasas es una cuestión
que no se puede dilucidar a través del amparo, debiendo recurrirse a otra vía
que cuente con etapa probatoria.
FUNDAMENTOS
1. El
artículo 44.° de la Constitución establece como deberes primordiales del Estado
la defensa de la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los
derechos humanos, la protección de la población ante amenazas contra su
seguridad y la promoción del bienestar general fundamentado en la justicia y en
el desarrollo integral y equilibrado de la nación. Para el cumplimiento de
tales deberes, el Estado se encuentra dotado de poder, el que, por su propia
naturaleza, es uno solo, y cuyo ejercicio se manifiesta a través de las
distintas actividades que realiza. En un Estado constitucional de derecho, como
se precia de serlo el nuestro, la fuente de dicho poder se encuentra en el
pueblo que lo legitima, y emana de la Constitución.
2. Para
la realización de sus distintas actividades, el Estado requiere de un sustento
económico, el cual, como es natural, debe provenir fundamentalmente de las
contribuciones de sus ciudadanos , porque, de otra forma, sería prácticamente
imposible financiar los gastos públicos o satisfacer las necesidades
colectivas; y, para que estas contribuciones no estén sujetas a la libre
voluntad de los ciudadanos, el pueblo, a través de la Constitución, ha dotado
al Estado del poder suficiente para establecer unilateralmente prestaciones
económicas de carácter coactivo, las cuales deben deben ser satisfechas por los
sujetos que él determine. Es lo que se denomina la potestad tributaria, en
virtud de la cual el Estado se encuentra habilitado para crear, modificar o
suprimir tributos, o exonerar de ellos y, en general, para regular todos y cada
uno de los elementos sustanciales que los configuran.
3. Es
necesario señalar que la constitucionalidad o legalidad de los incrementos que
efectúe la emplazada sobre la tasa de los arbitrios de un ejercicio fiscal a
otro, debe ser analizada detenidamente a fin de dilucidar las pretensiones de
la recurrente en el presente caso.
4. De la
Resolución del Tribunal Fiscal N.° 1163-3-2000, de fecha 21 de noviembre de
2000, que corre a fojas 8 de autos, se acredita que la actora cumplió con
agotar la vía administrativa con respecto a las Resoluciones de Determinación
N.os11-02-170446 y 11-02-170447, adjuntadas a fojas 5 y 4 del
expediente, respectivamente por lo que, habiéndola agotado, corresponde a este
Colegiado abocarse al conocimiento de las mencionadas resoluciones. En cuanto a
las demás Resoluciones de Determinación que también se impugnaron, este
Colegiado considera que debe desestimarse la pretensión, toda vez que no se ha
agotado la vía previa. En efecto:
a) El
Tribunal Constitucional no considera que el agotamiento de la vía
administrativatributaria, per se, torne
irreparable la eventual lesión de los derechos constitucionales de la
demandante, como se evidencia, por lo demás, del hecho de que, pese a
cuestionarse los arbitrios municipales de 1996 a 2000, la demanda recién haya
sido interpuesta en febrero de 2001. En ese sentido, este Tribunal debe
recordar que no basta alegar encontrarse exceptuado de agotar la vía
administrativa, por eventualmente tornarse irreparable la violación de los
derechos invocados, sino que, además,
debe probarse lo que se alega.
b) En
segundo lugar, tampoco considera el Tribunal que, en el caso de autos, y por lo
que a la impugnación de ilegalidad e inconstitucionalidad de una ordenanza
municipal se refiere, el tránsito de la vía administrativa tributaria sea, o
devenga, inútil o ineficaz. Y es que si en diversa jurisprudencia este Tribunal
ha sostenido que no es preciso agotar la vía administrativa tributaria cuando
se impugna un acto practicado al amparo de una ley tributaria incompatible con
la Constitución, tal aseveración se ha efectuado en virtud de una fuente
legislativa de origen parlamentario, y no de una de origen distinto, como lo
es, en efecto, la ordenanza municipal. Esta, si bien tiene rango de ley, cuando
verse sobre materia tributaria municipal, tiene en el Decreto Legislativo N°
776 a una norma que regula el proceso de su producción jurídica, de manera que
los tribunales administrativos, como el Tribunal Fiscal, tienen la competencia
para evaluar su validez, esto es, que se haya elaborado conforme a los límites
formales, materiales y competenciales que tal norma prevé.
5. En lo
que hace a las Resoluciones de Determinación mencionadas en el primer párrafo
del fundamento precedente, debe subrayarse que el artículo 69-A del Decreto
Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal, faculta a las municipalidades
para incrementar el monto de la tasa de los arbitrios de un ejercicio fiscal a
otro, en función del costo que demanden los servicios brindados a los vecinos,
lo cual puede obedecer a mejoras en su calidad o porque se prestan nuevos
servicios, teniendo en cuenta las necesidades de la comunidad; debiendo
observarse, en todo caso, los límites de la razonabilidad o proporcionalidad, a
efectos de que dichos incrementos no lesionen los derechos de los
contribuyentes.
6. De
otro lado, debe considerarse que el hecho generador de la obligación tributaria
es la prestación efectiva o mantenimiento del servicio, cuyo cálculo debe
efectuarse en función de su costo, por lo que resulta incongruente que se
utilice como criterio de determinación del tributo el valor del predio para el
pago del impuesto predial, su ubicación o uso y ello, por la sencilla razón de
que no existe relación entre el servicio público prestado y el valor, ubicación
o uso del inmueble. En este sentido, en materia tributaria, el valor del predio
se utiliza como base imponible para la determinación de impuestos que gravan el
patrimonio por ser un indicador de la capacidad contributiva del obligado. En
cambio, para el caso de una tasa por servicio público, como es el arbitrio, su
base imponible debe estar en relación con el costo que demanda el servicio, su
mantenimiento y el beneficio individual, sea real o potencial, que recibe el
usuario, y no con su capacidad contributiva, ya que esta responde más a la
naturaleza misma del impuesto.
7. En
este sentido, cabe señalar que las Resoluciones de Determinación materia de
litis se sustentaron en las Ordenanzas Municipales N.os 108, 137 y
138, la primera y la tercera de las cuales en sus artículos 9° y 1°,
respectivamente, establecen como criterios de determinación el valor y el uso
del predio o inmueble, lo cual resulta incongruente con la naturaleza misma del
arbitrio, tal como se ha sostenido en el fundamento 6, debiendo inaplicarse en
autos tanto las Ordenanzas N.os 108 y 138 como las Resoluciones de
Determinación citadas en el presente fundamento.
8. Es
necesario precisar que las Ordenanzas Municipales no mencionadas en el
fundamento 7, que también han sido impugnadas en este proceso, no serán materia
del análisis de fondo, toda vez que han sido sustento jurídico de Resoluciones
de Determinación respecto de las cuales la recurrente no ha cumplido con agotar
la vía administrativa correspondiente, y, además, se refieren a ejercicios
fiscales diferentes y posteriores a los
regulados tanto por la Ordenanza N.° 108 como por la 138.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las
atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley
Orgánica,
FALLA
REVOCANDO, en parte, la recurrida que,
confirmando, en parte, la apelada, declaró improcedente la demanda y,
reformándola, la declara FUNDADA en
parte y, en consecuencia, inaplicables las Ordenanzas Municipales N.os
108 y 138 y las Resoluciones de Determinación N.os 11-02-170447 y
11-02-170446 ordenando a la demandada fijar nuevas tasas sobre la base de
nuevos criterios de determinación que guarden relación y congruencia con la
naturaleza de este tipo de tributos; FUNDADA
la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa respecto de las
demás Resoluciones de Determinación e IMPROCEDENTE la demanda; y la CONFIRMA en lo demás que contiene.
Dispone la notificación a las partes, su publicación conforme a ley y la devolución de los actuados.
SS.
ALVA ORLANDINI
AGUIRRE ROCA
GONZALES OJEDA