EXP.
N.º 0001-2004-CC/TC
LIMA
MUNICIPALIDAD DISTRITAL
DE SAN JUAN DE MIRAFLORES
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 30 días del mes de noviembre de 2004,
reunido el Tribunal Constitucional en sesión de pleno jurisdiccional, con la
asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli
Lartirigoyen, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma,
pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Demanda de conflicto de competencias interpuesta por
la Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores (MDSJM) contra la
Municipalidad Metropolitana de Lima (MML).
ANTECEDENTES
La Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores,
representada por su alcalde, don Paulo Hinostroza Guzmán, con fecha 9 de enero
de 2004, interpone demanda de conflicto de competencias contra la Municipalidad
Metropolitana de Lima, con la finalidad de que se establezca que la
administración de los parques zonales corresponde a las municipalidades
distritales en cuyas circunscripciones territoriales se encuentren ubicados.
Sostiene que, a diferencia de lo expuesto por SERPAR LIMA en la Carta Notarial
de fecha 25 de junio de 2003, el inciso 1.3) del artículo 161° de la Ley N.°
27972 –Orgánica de Municipalidades (LOM)–, que establece que la constitución,
organización y administración del sistema metropolitano de parques, integrado,
entre otras áreas verdes, por los
parques zonales existentes, son competencias especiales de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, no implica una derogación de la Ley N.° 26664,
promulgada el 22 de septiembre de 1996, que dispone que la administración de
los parques zonales es competencia exclusiva de las municipalidades distritales
y provinciales, según sea el caso.
Señala que el inciso 1.3) del artículo 161° de la LOM
no otorga al municipio limeño la facultad específica de administrar los parques
zonales, pues la norma tan solo se refiere a la constitución de un sistema
metropolitano de parques que estará integrado por ciertas categorías de áreas
verdes, entre las que se encuentran los parques zonales; que, en consecuencia,
la norma “establece la creación de un ente distinto, previamente
inexistente: ‘un sistema de parques’,
el cual, luego de creado, será objeto de organización y administración por la
Municipalidad Metropolitana”. Alega que no es posible sostener que la facultad
otorgada a la MML para administrar este sistema, implique competencia para
asumir la administración directa de todas sus partes integrantes, y que, de
acuerdo al principio de subsidiariedad, corresponde a los municipios
distritales la administración de los parques zonales.
La Procuradora adjunta a cargo de los asuntos
judiciales de la MML contesta la demanda solicitando que se la declare
infundada, aduciendo que la administración de los parques zonales es una
competencia especial de la MML; que la Ley N.° 26664 es una norma espuria, pues
fue parte de la ofensiva del gobierno autocrático de la década anterior contra
la MML, ofensiva que se pretendió rebatir mediante la Ordenanza N.° 096, publicada
el 2 de octubre de 1996, que estableció que los parques zonales formaban parte
del patrimonio inmobiliario de la MM; que, en consecuencia, el inciso 1.3) del
artículo 161° de la LOM ha restablecido su competencia especial en la
administración de los parques zonales por razones de principios, historia y
conveniencia administrativa, existiendo una incompatibilidad manifiesta entre
esta norma y la Ley N.° 26664, por lo que esta última ha quedado derogada.
Añade que, conforme a una interpretación histórica, la competencia en la
administración de los parques zonales corresponde a la MML, pues el Servicio de
Parques, desde su creación, ha administrado con criterio sistémico e integral
tales parques, por razones de estrategia de desarrollo y mejor prestación del servicio.
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación del conflicto
competencial
1.
El presente conflicto de
competencias, suscitado entre la Municipalidad Distrital de San Juan de
Miraflores (MDSJM) y la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), tiene por
objeto que este Colegiado determine a cuál de dichas entidades municipales
corresponde la administración de los parques zonales ubicados en la
jurisdicción del distrito de San Juan de Miraflores.
§2. Situación especial de la
Municipalidad Metropolitana de Lima en la estructura descentralizada del
Estado. Sus competencias especiales
2.
La MML, conforme a lo previsto
por el artículo 198° de la Constitución, goza de un régimen
especial regulado en las leyes de descentralización y en la Ley N.°
27972 –Orgánica de Municipalidades (LOM)–. En efecto, el propio artículo 198°
de la Constitución establece que la MML ejerce sus competencias dentro del
ámbito de la provincia de Lima, la cual no integra ninguna región. Por su
parte, el artículo 65° de la Ley N.° 27867 –Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales– dispone que las competencias y funciones reconocidas al gobierno
regional son transferidas a la MML.
En tal sentido, la MML tiene por misión, a nivel regional, la
organización y conducción de la gestión pública de la provincia de Lima, de
acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de
las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir a su desarrollo
integral y sostenible. De ahí que toda mención en la legislación nacional a los
gobiernos regionales deba entenderse también referida a la MML, en lo que le
resulte aplicable.
3.
Al mismo tiempo, la
referida entidad edilicia es el órgano de gobierno local de la capital de la
República, motivo por el cual, conforme al artículo 154° de la LOM, “ejerce
jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades
distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima, [las cuales] se
rigen por las disposiciones establecidas para las municipalidades distritales
en general, en concordancia con las competencias y funciones metropolitanas
especiales, con las limitaciones comprendidas en la presente ley y las que se
establezcan mediante ordenanza metropolitana”.
4.
Este binomio funcional
(regional y local) asignado a la MML se encuentra reconocido en el artículo
152° de la LOM, que establece que “la capital de la República es sede de la
MML, la que ejerce jurisdicción exclusiva sobre la provincia de Lima en
materias municipales y regionales”. Asimismo, el artículo 65° de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales estipula que la MML “posee autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y
municipal. En casos de discrepancias generadas por el fenómeno de
conurbación provincial, la decisión final corresponde a la Municipalidad
Metropolitana de Lima” (subrayados agregados).
5.
Esta sui géneris condición funcional de la
MML en la estructura orgánica descentralizada del Estado es, a su vez,
reafirmada al atribuírsele un cúmulo de competencias, denominadas “especiales”,
en materia de planificación, desarrollo urbano y vivienda, promoción de
desarrollo económico y social, abastecimiento de bienes y servicios básicos,
industria, comercio y turismo, población y salud, saneamiento ambiental,
transportes y comunicaciones, y seguridad ciudadana.
En opinión de este Colegiado, la naturaleza y condición particularmente
específicas en la asignación de tales competencias especiales, taxativamente
enumeradas en el artículo 161° de la LOM, las hacen privativas de la MML, sin
perjuicio de que esta, en ejercicio de su autonomía institucional, resuelva
ejercerlas en coordinación con otros órganos del Estado.
§3. Aplicación de criterios
hermenéuticos para la determinación de la titularidad competencial en la
administración de los parques zonales
6.
Concretamente, en
materia de planificación y desarrollo urbano, el inciso 1.3) del artículo 161°
de la LOM establece como una competencia y función especial de la MML
“constituir, organizar y administrar el sistema metropolitano de parques, integrado
por parques zonales existentes, parques zoológicos, jardines botánicos,
bosques naturales y áreas verdes ubicadas en el Cercado de Lima, en forma
directa o a través de sus organismos descentralizados o de terceros mediante
concesión” (subrayado agregado).
7.
El demandante sostiene
que el referido precepto no implica una derogación tácita de la Ley N.° 26664,
que otorgaba la administración de los parques zonales a los municipios
distritales, pues tan solo se refiere a la constitución de un sistema
metropolitano de parques que estará integrado por ciertas categorías de áreas
verdes, entre las que se encuentran los parques zonales, lo cual no implica su
administración efectiva.
8.
El Tribunal
Constitucional no comparte la opinión de la demandante, pues considera que
existen diversos criterios de interpretación que permiten sostener que la
competencia especial asignada a la MML en la constitución, organización y
administración del sistema metropolitano de parques, supone, necesariamente, la
administración de los parques zonales de la provincia de Lima, lo cual da lugar
a la derogación tácita de la Ley N.° 26664; a saber:
Interpretación
literal
a)
En primer término, una
interpretación literal del inciso 1.3) del artículo 161° de la LOM, esto es,
una identificación del contenido normativo a partir de lo que el propio
enunciado lingüístico transmite, permite sostener que la competencia en materia
de constitución, organización y administración del sistema metropolitano de
parques y, consecuentemente, de los parques que lo integran –entre los que se
encuentran los parques zonales–, corresponde a la MML y no a los municipios
distritales.
Interpretación
teleológica
b)
Los parques zonales
pueden ser definidos como áreas importantes de recreación pública cuya función
y equipamiento están destinados a servir a la población con servicios de
recreación activa y pasiva. Al igual que los parques zoológicos, los beneficios
que otorga un parque zonal no se agotan en la comunidad vecinal de un distrito,
sino que su radio de destinatarios y potenciales usuarios es per se indeterminado. En tal sentido,
los servicios recreacionales que provee son bastante más ambiciosos que los de
los denominados parques locales. Por ello, aplicando una interpretación
teleológica del inciso 1.3) del artículo 161° de la LOM, mal podría
considerarse que su administración debe permanecer en el control de un nivel
distrital, siendo lo razonable atribuirla al nivel provincial.
Interpretar –tal como sugiere la demandante– que a la MML corresponde tan solo la administración de un “sistema de parques”, mientras que a las municipalidades la administración de los parques zonales en sí mismos, implicaría una complicación irrazonable del sistema, ya que cada distrito administraría los parques zonales pertenecientes a su jurisdicción de acuerdo a sus propios lineamientos; un solo administrador no solo permite uniformizar reglas, sino también ahorrar gastos por volumen.
Por otra parte, ante el conocido problema de conurbación (falta de una determinación clara en diversos límites distritales) que afronta el área geográfica de Lima Metropolitana, hay parques zonales que podrían considerarse pertenecientes a más de un distrito, motivo por el cual cada uno de los distritos implicados podría reclamar para sí cierta injerencia en la administración del parque, basado en un legítimo interés. Una administración ejercida directamente por la MML evita esa dificultad.
Interpretación
histórica
c)
Para determinar si, de
acuerdo a una interpretación histórica del precepto, el legislador ha
pretendido asignar una competencia exclusiva a la MML en la administración de
los parques zonales de la provincia de Lima, es necesario introducir algunas
consideraciones sobre cuál ha sido el régimen de gestión al que históricamente se
han encontrado sometidos los parques zonales en la capital de la República.
El Servicio de Parques fue creado mediante Decreto Ley N.° 17528, del
30 de junio de 1971, como una dependencia del Ministerio de Vivienda. El
artículo 18° de dicha norma establecía: “El Servicio de Parques es la
institución pública encargada del planeamiento, estudio, construcción,
equipamiento, mantenimiento y administración de los parques metropolitanos,
zonales, zoológicos y botánicos, para fines culturales y recreacionales”.
SERPAR, manteniendo las mismas competencias, fue transferido a la MML mediante
Resolución Ministerial N.° 237-83-41100, del 4 de noviembre de 1983, siendo a
la fecha un organismo público descentralizado dependiente de dicha entidad
edilicia.
Las atribuciones que SERPAR LIMA ha mantenido por aproximadamente 30
años, solo fueron interrumpidas parcialmente con la entrada en vigencia de la
referida Ley N.° 26664, cuyo artículo 2° estableció que los parques que se
encontraban bajo administración de las municipalidades provinciales y/o sus
organismos descentralizados se transfirieran a las municipalidades distritales
en cuya circunscripción territorial estaban ubicados. La MML consideró que
dicha ley irrumpía en el marco de competencias de orden estrictamente local,
motivo por el cual expidió la Ordenanza Metropolitana N.° 096, cuyo artículo 1°
dispuso que los parques zonales ubicados en la capital de la República formaban
parte del Sistema de Áreas Recreacionales y de Reserva Ambiental de Lima
Metropolitana, administrado por la MML. Este conflicto normativo significó un
impacto negativo en la adecuada administración de los parques zonales, no solo
porque en algunos casos más de una entidad local consideraba ostentar
competencias sobre los referidos parques, sino también [lo que resultaba más
grave], porque en otros supuestos existía un ausentismo total en la asunción de
funciones gestoras.
El Tribunal Constitucional estima que, mediante el inciso 1.3) del
artículo 161° de la LOM, el legislador orgánico ha pretendido dilucidar la
problemática descrita asignando a la MML la competencia especial que
históricamente ha ostentado en la administración de los parques zonales de la
provincia de Lima, lo que debe entenderse como una derogación tácita de la Ley
N.° 26664.
§4. Consideración de principios que
inspiran el proceso de descentralización para la determinación de la
titularidad competencial en la administración de los parques zonales
9.
Pero las
interpretaciones literal, teleológica e histórica son insuficientes para
concluir que la titularidad exclusiva en la administración de los parques
zonales [pertenecientes, para efectos del presente caso, a la jurisdicción de
la MDSJM) corresponde al SERPAR LIMA de la MML, y no a los municipios
distritales. Y es que, tratándose de una materia discutida entre órganos que
diagraman la estructura jerárquica y funcional del Estado, resulta necesario
acudir también a los principios que informan el proceso de descentralización,
conforme a lo que a continuación se expone.
Aplicación
ponderada del principio de subsidiariedad y de los principios de selectividad y
eficacia
a)
La demandante,
amparándose en el principio de subsidiariedad, alega que la competencia debe
corresponder a los municipios distritales, pues considera que el gobierno más
cercano a la población es el idóneo para ejercer la competencia o función.
El Tribunal opina que solo podría arribarse a tal conclusión si se opta
por una aplicación formal y asistemática del principio en mención, lo cual
resulta inapropiado. El principio de subsidiariedad, como todo “principio de
descentralización”, debe ser interpretado en conjunto con todos aquellos
principios, expresos o implícitos, que conforman las líneas directrices del
proceso de división política y administrativa del poder, siempre y cuando
–claro está– resulten pertinentes en su aplicación al caso concreto.
El Tribunal Constitucional ha sostenido, en la sentencia recaída en el
Exp. N.° 0008-2003-AI/TC, que el principio de subsidiariedad, en sentido
vertical, está referido a la “relación existente entre un ordenamiento mayor
–que puede ser una organización nacional o central– y un ordenamiento menor
–que pueden ser las organizaciones locales o regionales–, según la cual el
primero de ellos solo puede intervenir en los ámbitos que no son de competencia
del ordenamiento menor. Dicha orientación guarda estrecha relación con los
servicios públicos y el desarrollo económico-social”.
Este principio tiene, como contrapartida, el principio de selectividad
y eficacia, previsto en el parágrafo b., inciso 14.2), del artículo 14° de la
Ley N.° 27783 –Ley de Bases de la Descentralización–. Sobre la base de dicho
principio, para determinar al órgano encargado de asumir una competencia
concreta, es necesario realizar una proyección de capacidad de gestión
efectiva, determinada en función de criterios técnicos y objetivos. El criterio
de este Colegiado es que tal eficacia en el ejercicio de una competencia
implica, necesariamente, una evaluación de los beneficios que se generen como
consecuencia de la gestión, de manera tal que ante distintos órganos que puedan
ejercer una función con un mismo grado de efectividad a nivel cualitativo, se
otorgará la competencia a aquel que pueda irradiar tal eficacia a un mayor
número de ciudadanos (análisis de orden cuantitativo).
Dicho criterio, aplicado al caso, permite concluir también que la
competencia en la organización y administración de los parques zonales debe
corresponder al SERPAR LIMA, como organismo descentralizado de la MML. En
efecto, la realidad demuestra que mientras algunos distritos disponen de
recursos para una adecuada administración de los parques zonales de su
jurisdicción, la reducida capacidad presupuestal de otros les impide la
autogeneración de los recursos suficientes para una adecuada administración de
los parques zonales pertenecientes a su ámbito. Dicha asimetría difícilmente
podría ser corregida si se otorga a los municipios distritales la competencia
en su administración, mientras que, por el contrario, podría ser convenientemente
afrontada por un órgano que agrupara en un solo sistema a todos los parques
zonales de la provincia de Lima, de modo tal que un porcentaje de los recursos
generados por el adecuado aprovechamiento de determinados parques zonales u
otros ingresos provenientes, por ejemplo, de los aportes que la legislación
prevé por concepto de habilitaciones urbanas a favor del SERPAR LIMA, puedan
ser asignados al reacondicionamiento y mantenimiento de los parques zonales
menos favorecidos. Dicha asignación de recursos, por cierto, implica concebir
la competencia administrativa, no solo en una fase organizativa, sino también
gestora y ejecutiva.
Principio
de solidaridad y colaboración
b)
Por lo demás, desde tal
perspectiva, la titularidad de la competencia ejercida por la MML implicaría la
consolidación de un principio que, aunque implícito en nuestro ordenamiento,
tiene importancia mayúscula en el proceso de descentralización. Se trata del
principio de solidaridad y colaboración, mencionado en la sentencia recaída en el
Exp. N.° 0012-2003-AI/TC (funds. 11 ss.), cuyo contenido apunta al desarrollo
equilibrado de las diversas partes del territorio del país, particularmente a
nivel económico, como manifestación ponderada de dos elementos que caracterizan
a nuestra República: Estado unitario y gobierno descentralizado (artículo 43°
de la Constitución).
10. Por tanto, el Tribunal Constitucional considera que,
en el caso de la competencia sobre la administración de los parques zonales de
la provincia de Lima, el principio de subsidiariedad queda satisfecho al ser
asignada a un nivel local (la MML), y no regional, y menos aún nacional, pero
sin que ello implique otorgar la atribución a un subnivel distrital, pues tal
interpretación, al sacrificar en grado innecesario otros principios
pertenecientes al bloque constitucional en materia de descentralización
(selectividad, eficacia, solidaridad y colaboración), devendría en
inconstitucional por desproporcionada.
§5. Administración de bienes de dominio
público
11. En escritos de fechas 13 de agosto y 12 de octubre de
2004, la municipalidad demandante argumenta que el inciso 1.3) del artículo
161° de la LOM “no incluye la facultad de ejercer posesión o dominio del Parque
Zonal Huayna Cápac, del que la Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores
viene ejerciendo el derecho real de posesión y dominio desde el año 1996 (...),
[d]erecho real (...) que tiene su origen en la dación de la Ley N.° 26664”
(sic). Refiere que “[d]esde hace ocho años la Comuna de San Juan de Miraflores
se encuentra en posesión directa, pacífica y pública del terreno e
instalaciones del Parque Zonal Huayna Cápac ejerciendo los derechos reales”
(sic).
12. La recurrente confunde el dominio que ejerce el
Estado, a través de sus distintas entidades, sobre los bienes públicos, con las
características de los derechos reales de posesión o propiedad que pueden
recaer sobre los bienes de dominio privado. Resulta claro que los parques
zonales que sean bienes de dominio público, son, a su vez, y por imperio del
artículo 73° de la Constitución, bienes inalienables e imprescriptibles; es
decir, no enajenables ni susceptibles de ser reconocidos como propiedad de
entidad o particular alguno, como consecuencia del paso del tiempo. Ello, desde
luego, no significa que el Estado no tenga el deber de regular la medidas
respectivas para su correcta administración, tal como lo dispone el inciso 1.3)
del artículo 161° de la LOM, concediendo tal competencia a la MML.
13. Finalmente, conviene precisar, sin perjuicio de lo
expuesto, que la competencia de la MML en la administración de los parques
zonales de la provincia de Lima no podría alcanzar a aquellos que, más allá de
su denominación, tengan la condición de bien de dominio privado y no público,
ni a aquellos cuya administración, vía convenio, concesión u otro acuerdo de
similar naturaleza, haya sido delegada, con arreglo a ley, a otro órgano
público.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con
la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar INFUNDADA la demanda de conflicto de
competencias de autos.
2.
Consecuentemente, es
competencia exclusiva de la Municipalidad Metropolitana de Lima la
constitución, organización y administración de los parques zonales ubicados en
el distrito de San Juan de Miraflores.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA