EXP.
N.º 0005-2004-AI/TC
LIMA
COLEGIO DE ABOGADOS
DEL CUSCO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a 9 de junio de
2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de pleno jurisdiccional, con
la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli
Lartirigoyen, Vicepresidente; Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y
García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Acción de
inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados del Cusco contra la
Undécima Disposición Complementaria de la Ley N.º 28044 –Ley General de
Educación– y la Novena Disposición Final de la Ley N.° 28128 –Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2004–.
ANTECEDENTES
El demandante solicita que
se declare la inconstitucionalidad de la Undécima Disposición Complementaria de
la Ley N.º 28044, por considerar que ella solo reconoce las autonomías
académica y económica de la Escuela Superior Autónoma de Bellas Artes Diego
Quispe Tito (ESABAC), mas no sus autonomías administrativa y de gobierno, las
cuales le permiten aprobar un sistema de gobierno similar al de las
universidades nacionales, administrar su economía y regular, sin necesidad de
la intervención de otra institución, las acciones de ejecución presupuestaria;
agregando que la ESABAC, en virtud de la Ley N.° 24400, concordante con la Ley
N.° 23626, goza de autonomía académica, administrativa y económica; que tales
autonomías fueron “incorporadas, reconocidas y respetadas” por la Ley N.° 23733
—Ley Universitaria—, siendo homologadas a la autonomía universitaria prevista
en el artículo 18° de la Constitución, y que el artículo 99° de la Ley
Universitaria establece que la ESABAC goza de las exoneraciones y estímulos de
las universidades.
Asimismo, solicita que se
declare inconstitucional la Novena Disposición Final de la Ley N.° 28128, que
establece que toda unidad ejecutora que cuente con un presupuesto igual o
inferior a 6 millones de nuevos soles deberá ser absorbida por otra unidad
ejecutora de los respectivos Pliegos Presupuestarios, a fin de lograr economías
de escala en el marco de la racionalidad del gasto público; alegando que se
“estaría condenando a una extinción administrativa y económica” a la ESABAC, a
pesar de ser una unidad ejecutora del presupuesto público de la República, con
financiamiento independiente para su funcionamiento en cada uno de los
ejercicios presupuestarios; en consecuencia, pide que los efectos jurídicos de
las normas impugnadas se declaren inaplicables a la ESABAC (sic).
El apoderado del Congreso de
la República contesta la demanda manifestando que el demandante parte de la
errónea premisa de considerar que las instituciones educativas previstas en el
artículo 99° de la Ley Universitaria gozan de la autonomía universitaria
recogida en el artículo 18° de la Constitución, a pesar de que el único
propósito del referido artículo 99° es otorgar un privilegio excepcional a
determinados centros de enseñanza por la importancia de sus actividades en la
formación de profesionales en el país, lo cual no supone reconocerles autonomía
universitaria, pues, por ejemplo, tales entidades rigen su administración
conforme a los estatutos aprobados por las entidades del sector competente, y
no por ellas mismas, lo que supone que no tengan autonomía normativa, la cual
es un componente de la autonomía universitaria. Aduce, por otro lado, que las
autonomías académica, gubernativa y económica de tales centros educativos las
otorga la ley, y no la Constitución; que la Undécima Disposición Complementaria
de la Ley N.º 28044 no afecta las autonomías académica, gubernativa y económica
que las leyes han concedido a las instituciones educativas enumeradas en el
artículo 99° de la Ley Universitaria, aun cuando el Congreso de la República
estaba facultado para eliminar alguna de dichas autonomías, pues ellas vienen
dadas por las leyes y no provienen de la autonomía universitaria reconocida por
la Constitución.
Respecto de la Novena
Disposición Final de la Ley N.° 28128, alega que si bien ella da lugar a la
absorción de determinadas unidades ejecutivas por otras de su mismo Pliego,
ello no puede ser interpretado como la extinción de estas, pues la consecución
de sus metas institucionales se mantiene; agregando que la única finalidad de
la norma es racionalizar el gasto público para hacerlo más eficiente y que solo
regula materia presupuestaria y no establece ninguna consecuencia jurídica en
los demás ámbitos de la vida de la institución educativa. Sostiene que es falso
que la ESABAC constituya una unidad ejecutora con financiamiento independiente
para su funcionamiento, puesto que ninguna unidad ejecutora es independiente en
cuanto a la ejecución del presupuesto público, ya que todas pertenecen a un
Pliego Presupuestario y responden a las decisiones dictadas por el titular de
dicho Pliego.
FUNDAMENTOS
I. Proceso de inconstitucionalidad y control
abstracto de la constitucionalidad de las leyes
1.
En
primer término, resulta evidente —como bien lo ha advertido el apoderado del
Congreso de la República— que el demandante, en diversos extractos de la
demanda, confunde la naturaleza y el objeto del proceso de
inconstitucionalidad, solicitando, por ejemplo, que los efectos jurídicos de
las disposiciones impugnadas “se declaren inaplicables” (sic) al caso de la
Escuela Superior Autónoma de Bellas Artes Diego Quispe Tito (ESABAC).
2.
Como
ha tenido oportunidad de precisar este Colegiado en diversos pronunciamientos,
en los procesos de inconstitucionalidad no se evalúa la constitucionalidad de
las leyes a la luz de un caso concreto en el que estas hayan tenido o tengan
oportunidad de aplicarse, sino en atención a la compatibilidad o
incompatibilidad que, en abstracto, exista entre dos fuentes formales del
derecho, a saber, las leyes o normas con rango de ley y la Constitución. Ello,
sin perjuicio de reconocer que en el control abstracto de constitucionalidad de
las leyes corresponde ingresar también en una evaluación relacional entre las
normas y la realidad en las que sean susceptibles de aplicarse, pero no con el
propósito de inaplicarlas a un supuesto concreto, sino, únicamente, con la
intención de reconocer los sentidos interpretativos de aquellas que pudieran
resultar contrarias a la Norma Fundamental.
Así, por ejemplo, si el Tribunal
Constitucional entendiera que debe evaluar la constitucionalidad de la Novena
Disposición Final de la Ley N.° 28128 —Ley de Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2004—, considerando su aplicación concreta al caso de la
ESABAC, estaría llamado a no emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la
cuestión, declarando la sustracción de la materia. Y es que si bien en un
inicio el precepto mencionado disponía que toda unidad ejecutora que contara
con un presupuesto igual o inferior a 6 millones de nuevos soles, sería
absorbida por otra unidad ejecutora de su mismo Pliego Presupuestario, con las
modificaciones de dicha disposición, operadas el 30 de marzo y 15 de junio del
año corriente, dicho monto presupuestario fue reducido a 2 millones de nuevos
soles, con lo cual la ESABAC quedó excluida de los alcances de la disposición
en cuestión, puesto que, conforme a lo expuesto por el propio demandante, el
monto de su presupuesto para el año 2004 es de S/. 3’092,608.00.
Sin embargo, como quedó dicho, lo que
corresponde en la presente causa es un juicio abstracto, y no concreto de
constitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
II. Control de
constitucionalidad de la Undécima Disposición Complementaria de la Ley N.º
28044
3.
La
Undécima Disposición Complementaria de la Ley N.º 28044 –Ley General de
Educación– establece que “(l)as Escuelas de Oficiales y Escuelas Superiores de
las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, la Escuela de Salud Pública del
Perú, la Academia Diplomática del Perú, el Instituto Pedagógico Nacional de
Monterrico, la Escuela Nacional de Marina Mercante Almirante Miguel Grau, la
Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes, la Escuela Superior de
Bellas Artes Diego Quispe Tito, el Conservatorio Nacional de Música y otras que
tienen por ley un régimen académico y de gobierno especializado, mantienen su
autonomía académica y económica y se acreditarán como instituciones de
educación superior de acuerdo a los requisitos que establezca la ley de la
materia”.
Según el demandante, dicho artículo
resultaría contrario a la Constitución, pues solo hace alusión a la “autonomía
académica y económica”, a pesar de que tales entidades gozarían además de
autonomías de gobierno y administrativa, las que de ningún modo podrían ser
desvirtuadas por el legislador, ya que la Ley N.° 23384 y sus modificatorias
(23626 y 24400), y, concretamente, el artículo 99° de la Ley N.° 23733 –Ley
Universitaria–, las homologaron a la autonomía universitaria, prevista por la
propia Constitución en su artículo 18°.
4.
El
artículo 99° de Ley 23733 establece: “Las Escuelas de Oficiales y Escuelas
Superiores de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, la Escuela de Salud
Pública del Perú, la Academia Diplomática del Perú, la Escuela de
Administración de Negocios para Graduados (ESAN), el Instituto Pedagógico
Nacional de Monterrico, la Escuela Nacional de Marina Mercante Almirante Miguel
Grau, la Escuela Nacional Superior Autónoma de Bellas Artes, la Escuela
Superior Autónoma de Bellas Artes Diego Quispe Tito del Cusco y el
Conservatorio Nacional de Música, mantienen el régimen académico de gobierno y
de economía establecidos por las leyes que los rigen; y otorgan, en nombre de
la Nación, los títulos respectivos. Gozan de las exoneraciones y estímulos
de las universidades en los términos de la presente Ley” (subrayado agregado).
Es, en concreto, en la última frase de esta
disposición, en la que el recurrente encuentra el fundamento para alegar que la
autonomía universitaria y las autonomías de las entidades educativas
mencionadas son homologables.
5.
Debe
entenderse que tras el argumento del demandante subyace la afirmación de que
tal homologación es tan solo el reconocimiento a nivel legislativo de una
exigencia emanada de la propia Constitución. Y es que si se considerase que lo
que pretende el demandante es que en el presente proceso de
inconstitucionalidad se defienda un conjunto de autonomías que tienen origen en
la ley y no en la Constitución, tal argumento no podría ser ni siquiera
analizado, puesto que en el proceso de inconstitucionalidad se defiende la
supremacía normativa de la Constitución y los principios y derechos reconocidos
en ella, mas no los derechos, prerrogativas o autonomías establecidos por las
normas infraconstitucionales.
6.
En
consecuencia, es del caso precisar la función de las instituciones educativas en
la consolidación del derecho fundamental a la educación y el rol de la
autonomía universitaria, reconocida en el artículo 18° de la Constitución como
garantía institucional del sitial de la Universidad en la estructura del
sistema educativo y de la libre formación del educando.
Fines constitucionales de las entidades educativas
7.
La
función social de la educación se encuentra cifrada en los artículos 13° y 14°
de la Constitución, al integrar en ella la finalidad que le es consubstancial
en un Estado democrático y social de derecho; a saber, el desarrollo integral
de la persona humana, promoviendo el conocimiento, el aprendizaje, la práctica
de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el
deporte; todo ello encauzado en el fomento de la solidaridad, la ética y el
civismo, y bajo los principios y valores que emanan de la propia Constitución y
se proyectan hacia la sociedad en su conjunto.
Toda entidad educativa debe orientarse hacia
la consolidación de dichos fines, los que determinan, por un lado, las
libertades en las que debe desarrollarse la difusión del conocimiento y, por
otro, los límites en el obrar de los centros educativos.
8.
En
efecto, una promoción de la educación que condiga con el desarrollo integral de
la persona exigido por la Constitución, requiere que el Estado garantice la
libertad de enseñanza (artículo 13°), la libertad de conciencia (artículo 14°)
y la libertad de cátedra (artículo 18° de la Constitución). El fundamento de
tales libertades supone una autonomía en sentido general que garantice que la
formación en conocimientos y espíritu tenga lugar en un ambiente libre de todo
tipo de injerencias ilegítimas, particularmente de aquellas provenientes del
poder público, sean estas de carácter confesional, académico o ideológico.
Estas garantías de libertad aseguran
que la formación del saber y el impulso de la investigación científica se
encuentren al servicio del pluralismo (artículo 17°) y la tolerancia (artículo
18° de la Constitución), y no de paradigmas dogmáticos que vengan impuestos por
poderes ajenos a los fines reservados a la educación, los que coartarían la
realización intelectual del ser humano e impedirían el desarrollo de una
opinión pública crítica como proyección de conocimiento en el proceso de evolución
social, económica y cultural.
9.
Asimismo,
la función social de la educación y su condición incuestionable de servicio
público delinea los límites de la labor de las instituciones educativas. En tal
sentido, debe reconocerse al Estado una labor de supervisión constante en el
funcionamiento de las actividades educativas, de manera tal que, sin incidir
ilegítimamente en la creación y difusión del conocimiento, pueda velar por la
calidad de la enseñanza y su adecuación a los principios y valores constitucionales.
En dicha línea, el segundo párrafo del artículo 16° de la Constitución
establece: “El Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos
generales de los planes de estudios, así como los requisitos mínimos de la
organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad
de la educación”.
La autonomía universitaria como garantía
institucional
10.
Aunque,
conforme se ha expuesto, todas las entidades educativas deben gozar de un
ámbito genérico de autonomía que garantice las libertades propias de un sistema
educativo libre de intromisiones ilegítimas, ello no puede ser asimilado a la
autonomía de la que el constituyente ha dotado a un tipo especial de centro
educativo: la Universidad.
11.
A
tenor del cuarto párrafo del artículo 18° de la Constitución, “(c)ada
universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico,
administrativo y económico. Las universidades se rigen por sus propios
estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes” En ese sentido, la
autonomía universitaria aparece propiamente como una garantía institucional, es
decir, como una “fijación constitucional dotada –reconociblemente- de una
eficacia reforzada (...) con una función fundamental y propia de ordenación de
la comunidad constituida” (Parejo Alfonso, Parejo. Constitución, Municipio y
Garantía Institucional. Lima: Grijley, 2000, p. 19). Las universidades gozan de
dicha garantía institucional, por su concreto papel estructurante en el sistema
educativo diseñado por la Constitución.
12.
Para
este Colegiado es evidente que, si bien, como ha quedado dicho, toda entidad
educativa debe gozar de un importante ámbito de autonomía que debe ser regulado
por el legislador, para asegurar el cumplimiento de los fines que les han sido
reservados constitucionalmente, la amplitud de manifestaciones de la autonomía
universitaria no es extensible a toda entidad educativa, pues la Carta
Fundamental es de una claridad meridiana al adjudicar tan solo a las
universidades dicha autonomía. Y, tal como lo establece el segundo párrafo del artículo 18° de la
Constitución, es la ley la llamada a determinar los requisitos de constitución
y funcionamiento de las universidades, de forma que solo las instituciones que
cumplan tales requisitos son propiamente universidades, y, por ende, solo ellas
gozan de la autonomía universitaria y de los componentes que les han sido
adjudicados constitucionalmente (normativo, de gobierno, académico,
administrativo y económico).
13.
Es
así que debe tenerse presente la Ley N.° 27733 –Ley Universitaria–, que ha
dispuesto, en su artículo 5°, que las universidades nacen o son suprimidas solo
por ley, solicitando los informes respectivos a los organismos pertinentes, y
previa acreditación de su necesidad, así como la disponibilidad de personal
docente calificado y los recursos que aseguren la eficiencia de sus servicios.
Por su parte, el artículo 7° de la misma ley señala que la ley de creación de
una universidad debe establecer una Comisión Organizadora de ella, la que debe
realizar su labor y regirla por el plazo máximo e improrrogable de cinco años;
y que, en el caso de una universidad privada, sus fundadores, organizados como
personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro, designan a dos
miembros de la Comisión Organizadora.
14.
Tales
requisitos son suficientes para advertir que ninguna de las entidades
educativas enumeradas en la Undécima Disposición Complementaria de la Ley N.º
28044 es universidad, con lo que queda desvirtuado el argumento del demandante
según el cual gozan de la autonomía universitaria prevista en la Constitución.
En opinión de este Colegiado, el artículo 99° de la Ley Universitaria, al
precisar que dichos centros de educación “gozan de las exoneraciones y
estímulos de las universidades”, desarrolla el nivel genérico de autonomía del
que debe gozar toda entidad educativa para una libre y adecuada formación del
educando, la cual se mantiene incólume con la asignación de la autonomía
académica y económica que les asigna la Undécima Disposición Complementaria de
la Ley N.º 28044, mas no asimila a ella la autonomía universitaria prevista en
el artículo 18° de la Carta Fundamental, la cual, como ha quedado dicho, es
privativa de las universidades.
III. Control
de constitucionalidad de la Novena Disposición Final de la Ley N.° 28128
15.
Por
su parte, la Novena Disposición Final de la Ley N.° 28128 —Ley de Presupuesto
del Sector Público para el Año Fiscal 2004— establece que “(d)entro de un plazo
que vence el 31 de agosto del Año Fiscal 2004, toda unidad ejecutora que cuente
con presupuesto igual o menor a DOS MILLONES Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 2´000,
000.00), por toda fuente de financiamiento, independientemente del nivel de
gobierno, deberá ser fusionada por absorción con otra unidad ejecutora de los
respectivos pliegos presupuestarios, a fin de lograr economías de escala en el
marco de la racionalidad del gasto público. Las obligaciones de las unidades
ejecutoras fusionadas, que se encuentren pendientes de cumplimiento, serán
asumidas por la unidad ejecutora absorbente o la sede central, según
corresponda (...)”.
El demandante sostiene que con dicha
disposición se “estaría condenando a una extinción administrativa y económica”
de determinadas entidades dedicadas a la educación, haciendo referencia
concreta a la ESABAC.
16.
Sobre
el particular, ante todo, es necesario precisar que es manifiestamente errónea
la alegación del demandante, según la cual la ESABAC constituye una unidad
ejecutora con financiamiento independiente para su funcionamiento, puesto que
–tal como lo ha indicado con acierto el apoderado del Congreso de la República–
ninguna unidad ejecutora es independiente en cuanto a la ejecución de su
presupuesto, ya que todas pertenecen a un Pliego Presupuestario y responden a
las decisiones dictadas por el titular de dicho Pliego.
17.
En
segundo lugar, y al margen de cualquier consideración a algún caso concreto,
este Tribunal estima que el fin de la disposición no es la extinción de las
unidades ejecutoras fusionadas en cuanto entidades destinadas a determinados
fines institucionales, sino, tal como lo establece la propia disposición,
lograr economías de escala en el marco de la racionalidad del gasto público, es
decir, generar un uso más eficiente de los ingresos públicos.
18.
La
disposición pretende la fusión de las unidades ejecutoras exclusivamente en un
nivel presupuestal, lo cual resulta evidente con el Documento N.°
003-2004/DNPP, emitido el 9 de enero de 2004 por la Dirección Nacional de
Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, citado por el apoderado
del Congreso de la República, conforme al cual, al momento de efectuarse las
fusiones, deben considerarse “criterios, tales como el factor geográfico, los
procesos internos y los sistemas de gestión para la provisión de bienes y
servicios, con el objeto de que las fusiones no conlleven al deterioro en la
provisión de los servicios públicos que presta la entidad, en perjuicio de
los objetivos institucionales del Pliego trazados para el presente año fiscal”
(subrayado agregado).
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA
la demanda de inconstitucionalidad de autos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
REVOREDO
MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA