EXP. N.° 0010-2003-AI/TC
LIMA
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL
DEL SANTA
En Lima, a los 15 días del
mes de diciembre de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini,
Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales
Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Acción de
inconstitucionalidad interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial
del Santa contra el artículo 30.° de la Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre N.° 27181.
ANTECEDENTES
Don Estuardo Díaz Delgado,
Alcalde de la Municipalidad Provincial del Santa, solicita que se declare la
inconstitucionalidad del artículo 30.° de la Ley N.° 27181, Ley General de
Transporte y Tránsito Terrestre, por considerar que dicha norma afecta su
autonomía municipal. Alega que dicha disposición, que establece la contratación
de pólizas de seguros obligatorios de accidentes de tránsito (SOAT) para todo
vehículo automotor que circule en el territorio de la República, contraviene el
artículo 191° de la Constitución, pues desconoce que el transporte público de
pasajeros es competencia exclusiva de las municipalidades provinciales, las
cuales pueden establecer mecanismos distintos de cobertura de accidentes de
tránsito. Agrega que el SOAT significa un alto costo para los transportistas,
propietarios y responsables solidarios de indemnizar los perjuicios ocasionados
por los accidentes de tránsito, dado que el costo de la póliza y la
siniestrabilidad son excesivos para la realidad socioeconómica de la Provincia
del Santa
El
apoderado del Congreso de la República contesta manifestando que la
Municipalidad demandante parte de una errónea concepción de la garantía
institucional de la autonomía municipal, la misma que debe ejercerse de acuerdo
con la naturaleza unitaria del Estado Peruano, conforme lo señala el artículo
43° de la Constitución. Alega, asimismo, que el transporte público no es de
competencia exclusiva de las municipalidades provinciales, pues la seguridad
del transporte no es un asunto que sólo pueda ser de interés de la
Municipalidad Provincial del Santa, por lo que el Poder Legislativo tiene
competencia para regular el transporte, y es en el marco de sus disposiciones
que las municipalidades provinciales deben ejercer su autonomía y competencia.
Por otro lado, refiere que
el carácter riesgoso de los vehículos automotores que circulan a lo largo del
territorio nacional ponen en peligro la vida y el derecho a la integridad
personal de todos los peruanos, razón por la cual el Poder Legislativo es
competente para establecer una política nacional que afronte la cobertura de
los daños producidos por los accidentes de tránsito. Finalmente, aduce que el
SOAT beneficia a las víctimas, ya que les asegura una indemnización aunque el
conductor sea insolvente; y que en el marco de un Estado Democrático y Social
crea una situación de cobertura que beneficia a la sociedad en su conjunto.
FUNDAMENTOS
Petitorio
1.
El
demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 30.° de
la Ley N.° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, alegando que
dicha norma vulnera el artículo 191° de la Constitución.
Los incisos 1) y 2) del artículo 30° de la Ley N.° 27181, señalan que:
"Todo
vehículo automotor que circule en el territorio de la República debe contar con
una póliza vigente de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, según los
términos y montos establecidos en el reglamento correspondiente. Su aplicación
es progresiva, de acuerdo al reglamento respectivo.
El Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito cubre a todas las personas, sean
ocupantes o terceros no ocupantes, que sufran lesiones o muerte como producto
de un accidente de tránsito (...)".
La Autonomía Municipal
2.
Este
Tribunal, en la sentencia recaída en el Expediente N.° 0012-1996-I/TC, ha
precisado el carácter restringido del concepto de autonomía de los órganos
creados por la Constitución, estableciendo que: “(...) la autonomía es la
capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad,
pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo
momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por
el ordenamiento jurídico que rige a éste”. En ese sentido, debe entenderse que
dicha autonomía debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal.
3.
El Tribunal Constitucional español, en criterio
aplicable mutatis mutandis a la
presente causa, ha manifestado que la autonomía "(...) hace referencia a
un poder limitado. Autonomía no es soberanía, y dado que cada organización
dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de
autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste
donde alcanza su verdadero sentido". (STC 4/1981, FJ N.° 8).
4. En
cuanto a la autonomía municipal, este Tribunal, en su STC N.° 0007-2002-AI/TC,
de fecha 9 de setiembre de 2003, ha precisado que “El artículo 191° (ahora
artículo 194º, en aplicación de la Ley N.° 27680) de la Constitución garantiza
el instituto constitucional de la autonomía municipal, en sus ámbitos político,
económico y administrativo, en los asuntos de su competencia”.
En efecto, dicha garantía permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en dichos ámbitos; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen su autogobierno.
5. Sin embargo, no debe confundirse autonomía con autarquía, pues desde el mismo momento en que el ordenamiento constitucional lo establece, su desarrollo debe realizarse respetando a ese ordenamiento jurídico. Ello permite concluir que la autonomía no supone una autarquía funcional, o que alguna de sus competencias pueda desvincularse total o parcialmente del sistema político, o del propio orden jurídico en el que se encuentra comprendido todo gobierno municipal.
6. Conviene precisar que el término autonomía difiere del de soberanía, que tiene un alcance mayor, y que se constituye como un atributo exclusivo del Estado. El concepto de autonomía es más bien restringido, puesto que está limitado a ciertos ámbitos competenciales.
7. Igualmente, en la STC N.° 010-2001-AI/TC, de fecha 28 de octubre de 2003, este Tribunal precisó que la autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla, protegiendo a la institución edil de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y su objeto es asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma tal que la conviertan en impracticable o irreconocible. En buena cuenta, la autonomía municipal supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades, sean éstas provinciales o distritales.
8.
En efecto, el artículo II del Título Preliminar de la
Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, señala que la autonomía que la
Constitución Política del Perú consagra en favor de las municipalidades, radica
en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración,
con sujeción al ordenamiento jurídico.
9. Por
ello, la autonomía que la Constitución garantiza a las Municipalidades debe ser
ejercida por éstas en función del interés de los vecinos, toda vez que las
municipalidades son reconocidas como instituciones representativas de los
vecinos de una determinada localidad, y están llamadas a promover la adecuada
prestación de los servicios públicos locales, fomentar el bienestar de los
vecinos y el desarrollo integral y armónico de
sus circunscripciones.
Las competencias
municipales y el artículo 30° de la Ley N.° 27181
10. La
demandante alega que el artículo 30.° de la Ley N.° 27181 es inconstitucional,
porque establece que: (...) "todo vehículo automotor deba contar con una
póliza vigente de seguro obligatorio de accidente de tránsito, sin tener en
consideración que por mandato constitucional las municipalidades en materia de
transporte público de pasajeros, puede establecer mecanismos distintos de
cobertura de accidentes de tránsito".
11. La
competencia es la asignación de sus funciones a un determinado
órgano-institución. La competencia no constituye un derecho subjetivo del
órgano. Como, en principio, el Estado no es titular de derechos, la competencia
de sus órganos de poder tampoco ha de ser considerada como un derecho. [German J. Bidart Campos. Manual
de la Constitución Reformada, Tomo III. Ediar, Argentina, 2001, pp. 11-12]
12. La
determinación del ámbito competencial de una Municipalidad no puede plantearse
a partir de datos extrínsecos, sino, en cuanto sea posible, a partir sólo de
nociones intrínsecas de la propia Constitución. Las competencias son
indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador como para las
Municipalidades en los asuntos de su competencia y dentro de su jurisdicción;
es decir, operan ope Constitutionis.
13. El
orden constitucional de distribución de competencias municipales es reconocido
por el artículo 195° de la Constitución, determinando con ello el núcleo indisponible y los límites impuestos a la actuación del
legislador. Las competencias municipales tienen el carácter de indisponibles,
produciendo la nulidad de pleno derecho de las normas contrarias a los
preceptos constitucionales y a los que, dentro del marco constitucional, se
hubieren dictado para delimitar dichas competencias.
14.
El
inciso 5) del artículo 195º de la Constitución establece que los gobiernos
locales son competentes, entre otras cosas, para organizar, reglamentar y
administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad; por otro
lado, el inciso 8) de la misma norma constitucional destaca la competencia de
las municipalidades para desarrollar y regular actividades y/o servicios en
materia de transporte colectivo, circulación y tránsito, con arreglo a ley.
15. Dichos preceptos
constitucionales han sido desarrollados, de un lado, por la Ley N.° 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades, la cual establece, en su artículo 81º, parágrafo
1.2, como función exclusiva de las municipalidades provinciales, la de normar y
regular el servicio público de transporte terrestre urbano e interurbano de su
jurisdicción, de conformidad con las leyes y reglamentos nacionales sobre la
materia; y, por otro, por la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre N.°
27181, que preceptúa los lineamientos generales económicos, organizacionales y reglamentarios
del transporte y tránsito terrestre en todo el territorio de la República.
Obviamente, las referidas facultades de los gobiernos locales deben ser
ejercidas dentro de su circunscripción territorial.
16. En ese orden de ideas, y
teniendo en cuenta que la autonomía municipal no impide que el legislador
nacional pueda regular el propio régimen jurídico de las municipalidades,
siempre que se respete su contenido esencial, este Tribunal concluye en que el
artículo 30° de la Ley N.° 27181, que
establece que todo vehículo automotor que circule en el territorio de la
República debe contar con una póliza vigente de Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito (SOAT), no resulta
inconstitucional, toda vez que la Constitución no ha reservado en favor de las
Municipalidades la facultad de establecer un sistema de responsabilidad civil
por accidentes de tránsito, siendo ello una tarea del propio Estado, por cuanto
la defensa de la persona humana es el fin supremo de todo ordenamiento
jurídoco.
17. En tal
sentido, la obligatoriedad del SOAT, que cubre, entre otras contingencias, la
muerte y lesiones corporales que sufran las personas ocupantes o terceros no
ocupantes de un vehículo automotor, como consecuencia de un accidente de
tránsito, tiene como fin la protección tuitiva que desarrolla el Estado a favor
de su población, garantizando el derecho que tiene de toda persona a preservar
su integridad física.
Por los fundamentos
expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que la Constitución
Política del Perú le confiere,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA
la acción de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 30° de la Ley
N.° 27181.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
REVOREDO
MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA