RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima,
29 de diciembre de 2003
La demanda sobre conflicto de competencias interpuesta por la
Municipalidad Distrital de Pachacámac contra la Municipalidad Provincial de
Huarochirí; y,
1.
Que, conforme lo dispone el artículo 46° de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) N.° 26435, este Tribunal conoce
de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones
asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimitan
los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales,
los gobiernos regionales o municipales, y que puedan oponer: a) al Poder
Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipalidades; b) a dos o más
gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí, y c) a los poderes del
Estado entre sí o con cualquiera de los otros órganos constitucionales, o de
estos entre sí.
2.
Que, conforme lo establece el artículo 49° de
la LOTC, se encuentran legitimados para demandar mediante el presente proceso
los titulares de cualquiera de los poderes o entidades estatales en conflicto.
En el caso de autos, se trata de una Municipalidad Distrital, la que, a su vez,
viene siendo representada por su Alcalde.
3.
Que la entidad demandante solicita en su
petitorio que se declare la nulidad de la Ordenanza Municipal N.° 000011 de la
Municipalidad Provincial de Huarochirí y, por extensión, los Acuerdos de
Concejo N.os 009-2000-MDSDLO, de la Municipalidad Distrital de Santo
Domingo de los Olleros, y 08-2003-AL/MDSA, de la Municipalidad Distrital de San
Antonio, en virtud de los cuales se aprueba el plano perimétrico y la memoria
descriptiva de los referidos territorios; por considerar que en el fondo,
mediante dicha Ordenanza, se pretende delimitar la demarcación territorial de
la provincia de Huarochirí, función que corresponde únicamente al Poder
Legislativo, a propuesta del poder Ejecutivo, de acuerdo con lo dispuesto en el
inciso 7) del artículo 102° de la Constitución.
4.
Que, de conformidad con el artículo 102°,
inciso 7), de la Constitución de 1993, corresponde al Poder Ejecutivo proponer
la demarcación territorial y al Congreso aprobarla. En consecuencia, las
municipalidades provinciales y distritales carecen de competencia para formular
directamente propuestas al Congreso y menos aún para aprobar o modificar la
demarcación territorial.
5.
Que, aun cuando el conflicto de competencias es
un proceso inter partes, el Tribunal Constitucional
determina definitivamente a quién corresponde la titularidad de la competencia
controvertida dentro del ordenamiento jurídico nacional, lo cual tiene alcances
generales y ya ha sido establecido en
lo que respecta a la demarcación territorial, conforme se indica en el
párrafo anterior.
6.
Que, en el presente caso, el acto que se
impugna no ha producido una lesión a las competencias o atribuciones directas
de la Municipalidad demandante, pues, como ya se ha señalado, la demarcación
territorial corresponde únicamente ser aprobada por el Congreso. En ese
sentido, no se ha concebido el conflicto como una invasión de atribuciones o
competencias, lo que suele denominarse en doctrina vindicatio potestatis, a efectos de reinvindicar una potestad o
competencia ejercida por otro como propia.
7.
Que,
conforme a lo establecido en el artículo 52° de la LOTC, la finalidad de
someter una discrepancia de orden competencial ante el Tribunal Constitucional
es determinar la titularidad de las competencias o atribuciones en
controversia, así como la anulación de las disposiciones, resoluciones o actos
viciados de incompetencia en los cuales se hubiera originado el conflicto. No
obstante, si el conflicto versara sobre una competencia o atribución expresada
en una norma con rango legal, el Tribunal deberá declarar que la vía
correspondiente es la acción de inconstitucionalidad.
8.
Que
el recurrente pretende que se realice el control normativo por motivos
sustantivos, al solicitar la nulidad de una Ordenanza Municipal. A ese
respecto, Germán Fernández Farreres subraya: “lo decisivo o esencial en el proceso constitucional de competencia,
es la diferencia de opinión sobre las respectivas competencias y la
subsiguiente titularidad de una esfera de actuación del ente determinada por la
competencia territorial, y no el control de constitucionalidad de disposiciones de rango infralegal” (Las sentencias en
los conflictos de competencia de órganos constitucionales. CEPC. Madrid. 1998,
pág. 103). Y es que justamente los procesos de inconstitucionalidad han sido
diseñados para evaluar la constitucionalidad
de una norma de rango legal, donde, a
priori, resulta indiferente cuál es la causa concreta de la
inconstitucionalidad (Gómez Montoro,
Ángel. El conflicto entre órganos constitucionales. CEC. Madrid. 1992, pág.
390).
9.
Que,
en tal sentido, es de aplicación al presente caso el primer párrafo del
artículo 48° de la LOTC, que
textualmente señala lo siguiente: “Si el conflicto versare sobre una
competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal
declara que la vía adecuada es la de acción de inconstitucionalidad [...]”.
Ahora bien, este Tribunal no
puede otorgar, de oficio, a la presente demanda la forma de una acción de
inconstitucionalidad y darle trámite, toda vez que el demandante no goza de
legitimidad procesal activa en esa vía. Asimismo, tomando en cuenta que el
principio de lo accesorio sigue la suerte de lo principal, tampoco procede la
revisión por extensión de los Acuerdos de Concejo N.os
009-2000-MDSDLO y 08-2003-AL/MDSA, ratificados mediante la referida Ordenanza.
10. Que, a mérito del presente caso, este Tribunal, en ejercicio de sus
atribuciones como Supremo Intérprete de la Constitución, considera necesario
precisar algunos conceptos relacionados con los conflictos constitucionales de
competencia y atribuciones, a fin de determinar en qué casos cabe plantear una
contienda de competencias o atribuciones:
10.1 De los elementos del conflicto
A tenor de lo dispuesto en
la Constitución y los artículos correspondientes de la LOTC, para plantear una
contienda de competencia deberá constatarse la concurrencia de los elementos
que la integran, es decir:
a)
que
los sujetos involucrados en el conflicto cuenten con legitimidad para
accionar, siendo estos los órganos constitucionales, poderes del Estado u
gobiernos locales o regionales;
b)
que
la materia del conflicto tenga una
dimensión constitucional, en la medida en que se trate de competencias o
atribuciones derivadas de la Carta Fundamental o en las Leyes Orgánicas
respectivas, quedando, de este modo, excluido de la competencia de este
Tribunal cualquier conflicto de materia administrativa o de otra índole, ya sea
por no coincidencia de sujetos o por falta de materia constitucional,
reconociéndose, así, una reserva de
jurisdicción constitucional de los conflictos de competencia a favor del
Tribunal Constitucional.
El artículo 46° de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que pueden ser sujetos del conflicto: a) los poderes del Estado, b) los órganos constitucionales, y c) los gobiernos regionales o municipales. En ese sentido, queda establecido que cualquier otro órgano que no cuente con reconocimiento o rango constitucional carece de legitimidad activa para tramitar una contienda de competencia, como, por ejemplo, en el caso de órganos administrativos cuyas competencias no han sido asignadas por la Constitución o leyes de desarrollo constitucional.
10.3 De la materia
En la línea de lo antes señalado, además de constatar la existencia de algún tipo de controversia de competencias o atribuciones, es necesario verificar que ellas gocen de reconocimiento constitucional, para lo cual deberá tomarse en cuenta el bloque de constitucionalidad a que se refieren los artículos 46° y 47° de la LOTC, concordantes con el artículo 22°. De este modo, en aquellos casos en los cuales deba definirse competencias o atribuciones que cuenten con desarrollo constitucional, pero que generen confusión al momento de interpretar y definir titularidad, sobre todo cuando, por la naturaleza de los órganos y funciones, se reconozcan competencias compartidas –como es el caso de los Gobiernos Locales y Regionales–, el análisis de competencia deberá superar el Test de la Competencia, método mediante el cual el Tribunal analiza las materias asignadas a los sujetos constitucionales en conflicto bajo los parámetros de actuación desarrollados, según se trate del ejercicio de competencias, sean estas exclusivas, compartidas o delegables.
Si bien la Constitución de 1993 y
la LOTC no describen expresamente el objeto de la acción de conflicto de
competencias, ello puede interpretarse de la lectura de los artículos 46° al
52° de la LOTC. De este modo, cuando el artículo 47° de la LOTC establece que
“el conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a
que se refiere el artículo anterior, adopta decisiones o rehúye deliberadamente
actuaciones, afectando
competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren
a otro”, lo
que se busca en la contienda es que los órganos constitucionales respeten el
orden de competencias establecido por la Constitución y las leyes integrantes
del denominado bloque de
constitucionalidad; caso contrario, se correría el riesgo de efectuar un análisis basado
en disposiciones recogidas en puras leyes ordinarias, convirtiendo al Supremo
Interprete Constitucional en un guardián de la legalidad antes que de la
constitucionalidad de las normas.
Lo antes señalado,
lógicamente advierte de una doble finalidad en el proceso, cual es el
pronunciamiento sobre la titularidad de una competencia y la legitimidad de
determinada decisión (expresada en alguna disposición, acto o resolución),
emitida con vicio de incompetencia, tal como lo dispone el artículo 52° de la
LOTC; no pudiendo existir conflicto, si la duda sobre la titularidad de
competencia no se materializa en alguna decisión concreta, o, si existiendo, la
misma no se fundamenta en una vulneración al orden de competencias (Gómez
Montoro, Ángel. El conflicto entre órganos
constitucionales. Op. cit., págs. 363- 364)
De otro lado, cabe
precisar que el artículo 46° de la LOTC hace referencia a los conceptos de
competencia o atribuciones sin distinguir su uso para algún supuesto concreto,
pues ellos, junto con otros términos como los de funciones, facultades y
potestades, son utilizados de manera alterna en el ámbito constitucional. Sin
embargo, puede entenderse que, en
puridad,
el término competencia es utilizado cuando el conflicto verse sobre
gobiernos regionales o municipales, de
acuerdo con la lectura de los artículos 191°, 192° y 197° de la Constitución,
así como lo dispuesto en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Orgánica
de Municipalidades y Ley de Bases de la Descentralización, en tanto que puede
entenderse por atribuciones a las posibilidades jurídicas de actuación que la
Constitución y las normas que la desarrollan, confieren a los poderes y órganos
constitucionales del Estado.
10.5 De la competencia y el acto estatal constitucional
La competencia hace
referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque
de constitucionalidad para generar un acto estatal.
Las normas del bloque
de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y
complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura,
organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales,
amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los
titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías
básicas de los ciudadanos.
En principio, dicho
concepto alude a la aptitud de obrar político-jurídica o área de facultades de
un órgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación
estatal como legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de
aquel hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él.
La competencia deviene
en la atribución de autoridad otorgada para generar una manifestación de poder.
Su otorgamiento no sólo comprende el ejercicio de disposición, sino también el
límite de su uso como potestad. En ese contexto, el Estado, a través de uno de
sus órganos u organismos constitucionales puede manifestar válidamente, fruto
de una competencia imperativa o discrecional –según lo dispongan la
Constitución o las normas del bloque de constitucionalidad-, su voluntad
política.
La competencia de los titulares de
los órganos u organismos estatales, para realizar actos estatales válidos, se
manifiesta en los ámbitos personal, material, temporal, territorial y procesal.
Al respecto, veamos lo siguiente:
a)
La competencia personal y el acto estatal constitucional
La Constitución y demás normas del
bloque de constitucionalidad establecen qué operadores o agentes del poder
político se encuentran facultados para realizar un determinado acto a nombre y
en representación del Estado.
En puridad, el sistema
constitucional hace referencia a
ciertos sujetos denominados autoridades para que, operando algún órgano u
organismo constitucional, sean protagonistas de ciertas acciones hacia terceros
(otras autoridades o gobernados).
b)
La competencia material y el acto estatal constitucional
La Constitución y demás normas del
bloque de constitucionalidad establecen qué tipo de acto estatal puede ser
realizado por un determinado agente u operador del poder político. En puridad,
la asignación de competencias no se reduce a la mención de los sujetos, sino de
la conducta que deben verificar en concreto. Es usual que la razón material de la actividad de las autoridades
se expresa en alguna o algunas de las funciones estatales (normar,
administrar-ejecutar, dirimir conflictos, controlar).
c)
La competencia temporal y el acto estatal constitucional
La Constitución y demás normas del
bloque de constitucionalidad establecen el período de validez del acto estatal
ejecutado. En estos casos, la asignación de competencias no se reduce a la
mención de los sujetos, sino a la órbita de validez de las atribuciones en el
tiempo. En principio, la competencia no tiene limitaciones temporales, a menos
que la Constitución u otra norma determine que tales atribuciones son
categóricamente finitas o accidentales.
d) La competencia
territorial y el acto estatal constitucional
La Constitución y demás normas del
bloque de constitucionalidad establecen el marco espacial de validez del acto
estatal ejecutado. En virtud de ello, la asignación de competencias no se
reduce a la mención de los sujetos, sino que precisa la órbita de validez
intraterritorial de las atribuciones conferidas. En consecuencia, dicha competencia puede tener un alcance
nacional, regional, departamental o local.
e)
La competencia procesal y el acto estatal constitucional
La Constitución y demás normas del
bloque de constitucionalidad establecen la forma o mecanismo como deberá
realizarse el acto estatal. Por consiguiente, la asignación de competencias no
se reduce a la mención de los sujetos, sino que, además, establece el íter
político-jurídico administrativo que debe seguirse para conservar la
constitucionalidad de un acto estatal.
10.6 De
las notas condicionantes de la competencia del acto estatal
La competencia para realizar actos
estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad,
la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad.
Al respecto, veamos lo
siguiente:
a) La indelegabilidad
La competencia del acto estatal
constitucional -es decir, la
competencia para realizar actos estatales- no puede ser objeto de transferencia, cesión o encargo, pues obliga
inexcusablemente a que la atribución conferida sea ejercitada directa y
exclusivamente por la autoridad titular del órgano u organismo a la que se le
ha otorgado. Siendo así, tal atribución
deberá ser ejercida por el agente u operador encargado de la conducción de ese
ente estatal.
b) La taxatividad
El ejercicio de la competencia
constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o
extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades
de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva.
En el ámbito del derecho
constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido
al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de
lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que
“aquello que no está prohibido, está permitido”.
La competencia asignada puede ser
reglada o discrecional.
La competencia estatal reglada es
aquella en que la Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad
predeterminan en forma concreta la conducta que el operador o agente político
debe ejecutar, estableciendo expresamente las condiciones, formas y procedimientos
que deberán seguirse.
Esta competencia permite al
ciudadano conocer de antemano la decisión que habrá de adoptar el Estado,
bastándole para ello situar el supuesto de un hecho dentro del marco de la
norma, principio o práctica constitucional aplicable.
La competencia estatal
discrecional es aquella en donde la Constitución y demás normas del bloque de
constitucionalidad enuncian el ejercicio de una facultad política, empero dejan
en libertad al operador o agente para elegir el curso del acto estatal; en este
caso, el marco constitucional no establece condiciones, recaudos o
procedimientos específicos, sino sólo la respectiva asignación de facultades,
por lo cual el modo, la oportunidad, conveniencia o inconveniencia de su
realización quedan sujetos al criterio político de quien ejerce la
competencia. Por este motivo, los actos
objeto de esta competencia no son justiciables, salvo el caso de que los
órganos jurisdiccionales encargados del control y la defensa de la
constitucionalidad se pronuncien sobre la existencia, a favor de sí mismas, de
una competencia jurisdiccional sobre la materia.
c) La razonabilidad
El acto estatal debe encontrar su
justificación lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que lo
generan. En ese sentido, la doctrina
exige que exista una consonancia entre el hecho antecedente “creador” o
“motivador” del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquel.
En consecuencia, la razonabilidad
implica una adecuada relación lógico-axiológica entre la circunstancia motivante,
el objeto buscado y el medio empleado.
La razonabilidad puede ser
analizada desde una doble perspectiva: cuantitativa y cualitativa.
La razonabilidad cuantitativa
pondera el contenido del proceso discursivo o inferente que concluye con una
proposición lógica y axiológicamente válida.
Su fundamentación apuesta a la
adecuación entre el hecho desencadenante del acto estatal y el resultado de
éste en cuanto a su magnitud numérica, dineraria, aritmética, etc.
La razonabilidad cualitativa
pondera el proceso discursivo o inferente que concluye con una regla simétrica
o asimétrica de asignación de facultades, derechos, deberes o servicios, según
sean iguales o diferentes los hechos generados por las personas. Así, busca la
determinación de consecuencias jurídicas homólogas para aquellos que se
encuentren en idénticas circunstancias y distintas para los que se hallen en
disímiles circunstancias.
c) La proporcionalidad
El acto estatal debe acreditar la
necesaria disposición o correspondencia entre la causa que los origina y el
efecto buscado. En ese sentido, existe
la necesidad de acreditar coherencia y
equilibrio entre el antecedente que origina el acto estatal y la consecuencia
derivada de aquel.
La doctrina plantea la
verificación lógico-axiológica de una proposición jurídica bicondicional; esto
es, que justifique la asignación de derechos, facultades, deberes o sanciones, si y sólo sí guardan armonía y sindéresis con
los hechos, sucesos o circunstancias predeterminantes.
La proporcionalidad exige la existencia
indubitable de conexión directa, indirecta y relacional entre causa y efecto;
vale decir, que la consecuencia jurídica establecida sea unívocamente
previsible y justificable a partir del hecho ocasionante del acto estatal.
En consecuencia, la proporcionalidad
aparece cuando la razón del efecto sea deducible de la causa o que sea
previsible a partir de ella.
Ahora bien, más allá de la
convención doctrinaria que admite su autonomía como concepto, en puridad, la
proporcionalidad es una modalidad más de la razonabilidad (razonabilidad
instrumental).
10.7 De si el debate procesal en una sentencia debe
centrarse en dilucidar sobre la competencia
o sobre los actos viciados de incompetencia
Tomando en cuenta que, en la mayoría de los casos, la discusión sobre la titularidad de competencia o atribuciones (conflicto principal) se origina en torno a un acto concreto de aparente vulneración de alguno de los conceptos referidos (conflicto accesorio), cabe preguntarse si la esencia del litigio es exclusivamente la decisión sobre la determinación de competencias o la misma; pero sin excluir el pronunciamiento sobre el acto que la originó.
En atención al texto de los artículos 48° y 52° de la LOTC, queda claro que si bien la controversia principal es justamente el litigio de competencias o de atribuciones, ello no excluye un pronunciamiento sobre el acto en el cual se origina, salvo que el mismo esté basado en norma con rango legal, pues, caso contrario, carecería de sentido que este Tribunal se pronunciara sobre la titularidad de competencia, dejando vigentes los actos que hubiese emitido el órgano, poder, gobierno regional o municipal, careciendo de atribuciones o legitimidad competencial. En todo caso, esta facultad, reconocida en el artículo 52° de la LOTC, es evaluada por este Tribunal en cada controversia planteada, tomando en cuenta que, en algunos casos, la nulidad irrestricta de los actos administrativos podría afectar derechos de terceros.
En conclusión, se parte de
que la disposición, resolución u acto que motive la interposición de un
conflicto de competencia no es el objeto del proceso por sí mismo; no obstante, al originarlo merece un pronunciamiento
accesorio. Sin embargo, aun sobre la base de este razonamiento, existen
supuestos que se exceptúan de pronunciamiento en esta vía, entre los cuales se
encuentra el caso materia de autos, conforme se ha señalado en el noveno
parágrafo de la presente Resolución.
Por las consideraciones expuestas y en uso de las atribuciones que le
confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica, el Tribunal
Constitucional
Declarar INADMISIBLE la demanda de conflicto de competencias, debiendo tramitarse lo solicitado por la vía de la acción de inconstitucionalidad. Dispone su notificación y publicación conforme a ley.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
REY TERRY
GARCÍA TOMA