EXP. N.° 26-2004-AI/TC
LIMA
En Lima, a los 28 días del mes de setiembre de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de pleno jurisdiccional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad
Provincial de Cañete contra los artículos 3° y 23° de la Ley N.° 26979, de
procedimiento de ejecución coactiva, modificados por la Ley N.° 28165; y contra
la segunda y sétima disposición final de la Ley N.° 28165, que modifica e
incorpora diversos artículos a la Ley N.° 26979, respectivamente.
ANTECEDENTES
La recurrente cuestiona el
artículo 23 de la Ley N.° 26979, modificado por la Ley N.° 28165, que dispone la revisión judicial del procedimiento
coactivo, alegando que con ella se dejaría sin valor los actos administrativos
que determinan la deuda tributaria y administrativa establecida por los
municipios, vulnerándose el artículo 194° de la Constitución que declara la
autonomía de los municipios. Señala que el Concejo Municipal es el órgano
normativo y fiscalizador respecto a los tributos y rentas propias de los
municipios conforme al artículo 196° de la Constitución; que con esta modificación
se da un trato desigual, arbitrario y discriminatorio a los municipios, ya que
las decisiones de órganos como el Jurado Nacional de Elecciones y el Consejo
Nacional de la Magistratura sí se respetan, no pudiendo ser revisadas ante el
Poder Judicial.
Asimismo, sostiene que el nuevo
texto del artículo 3° de la Ley N. 26979, al indicar que el cargo de ejecutor
coactivo es indelegable, no permite que el ejecutor coactivo actúe por
convenio, vulnerándose así el artículo 194° de la Constitución, que reconoce la
autonomía municipal, y el inciso 23) del artículo 20° de la Ley N.° 27972,
Orgánica de Municipalidades; agregando que dicha norma contradice el artículo
3° A de la Ley N.° 26979, referido a las facultades del ejecutor coactivo
exhortado, y la tercera disposición final de la Ley N.° 28165.
Del mismo modo, cuestiona la segunda
disposición final de la Ley N.° 28165, que establece que los procedimientos
coactivos que se encuentren en trámite se adecuarán a las modificaciones
efectuadas por la ley, ya que con ello se pretende una aplicación retroactiva
de estas, contraviniéndose el artículo 103° de la Constitución. Considera,
también, que la norma impugnada viola el artículo 194° de la Constitución, y
que da un tratamiento distinto a los procesos de revisión judicial, respecto de
los cuales se ha señalado que continuarán su tramitación en las instancias en
que se hubieran iniciado, hasta su culminación.
Por otro lado, aduce que la sétima
disposición final de la Ley N.° 28165 es inconstitucional por vulnerar el
artículo 103° de la Constitución, ya que introduce una modificación al artículo
376° del Código Penal, agravando la pena de quienes resulten responsables de
hechos arbitrarios que se deriven del procedimiento coactivo, lo que, además,
comportaría una doble penalidad para el ejecutor coactivo y para el Alcalde.
Añade que la modificación del artículo 392° del Código Penal, sobre extensión
del tipo penal de peculado, es contraria al artículo 103° de la Constitución,
pues incluye a los ejecutores coactivos como sujetos activos de los tipos
penales de los artículos 387° a 389°, a pesar de que dichas normas precisan que
son sujetos activos de tales delitos los funcionarios públicos, categoría que
incluye a los ejecutores coactivos, razón por la cual dicha modificación tiene
una connotación subjetiva que solo busca amedrentar la labor de los ejecutores
coactivos.
El apoderado del Congreso de la
República solicita que se declare infundada la demanda, afirmando que no existe
el alegado trato discriminatorio a los
municipios, al establecerse que los procedimientos coactivos pueden ser
revisados por el Poder Judicial, mientras que las decisiones del Jurado
Nacional de Elecciones y el Consejo Nacional de la Magistratura no. Sobre el
particular, indica que se trata de supuestos distintos, ya que la propia
Constitución especifica que las decisiones de carácter jurisdiccional de estos
dos últimos órganos no pueden ser revisadas por el Poder Judicial, mientras que
sus decisiones administrativas sí. Además, sostiene que el objetivo del
artículo 23° es garantizar el debido proceso de los procedimientos coactivos y
evitar los abusos que se han venido cometiendo al amparo de leyes anteriores, y
que para lograr esa finalidad se han modificado diversos artículos de la Ley
N.° 26979.
Con respecto a la supuesta
inconstitucionalidad derivada de la modificación del artículo 3° de la Ley N.°
26979, manifiesta que dicha norma prohíbe que el ejecutor coactivo pueda
delegar sus atribuciones a otro ejecutor coactivo, y que dicha disposición no
impide que el Alcalde ejerza la atribución contemplada en el inciso 23 del
artículo 20° de la Ley N. ° 27972.
Por otro lado, sostiene que la
segunda disposición final de la ley cuestionada respeta el principio según el
cual las normas procesales son de aplicación inmediata, y que dicha disposición
se encuadra en lo establecido por el artículo 109° de la Constitución;
añadiendo que la excepción a la aplicación inmediata de las modificaciones de
la Ley N.° 28165 para los procesos de revisión judicial del procedimiento
coactivo es legítima, en razón de que se trata de una excepción por razón de
competencia conforme al segundo párrafo de la segunda disposición
complementaria y final del Código Procesal Civil.
Con relación a la supuesta inconstitucionalidad
de la sétima disposición final de la ley impugnada, que modifica los artículos
376° y 392° del Código Penal, precisa que la política criminal del Estado es
reserva de ley y que el Congreso tiene la potestad de imponer las penas, de modo
proporcional y razonable. Sobre el artículo 376°, argumenta que aumentar las
penas no es inconstitucional, ya que corresponderá al juez competente graduar
la pena según cada caso. En cuanto al artículo 392°, expresa que es competencia
del legislador determinar quiénes son los sujetos activos del delito y que tal
atribución es constitucional.
FUNDAMENTOS
1.
En
el presente caso, en varias partes de la demanda se ha hecho mención a una
supuesta incompatibilidad entre diversos artículos de la Ley N.° 28165. Por
ello, este Tribunal Constitucional, antes de analizar las normas impugnadas, se
ve obligado, una vez más, a reiterar cuál es el objeto de una acción de
inconstitucionalidad, a efectos de que las futuras demandas se fundamenten con
mayor rigor. Sobre el particular, se ha dicho que a través de esta acción se “[...] evalúa si una ley o una
norma con rango de ley transgrede, por la forma o por el fondo, la Norma
Suprema. Se trata [...] de un juicio abstracto respecto a dos normas
de diversa jerarquía. Por un lado, la Constitución, que actúa como parámetro [...] y, por otro, la ley o las normas con rango de ley, que
constituyen las fuentes sometidas a ese control. La inconstitucionalidad de una
ley [...] se genera por la
incompatibilidad entre las fuentes legales sometidas a control y la
Constitución, y no porque una de ellas colisione, viole o transgreda a otra de su misma jerarquía [...]. Desde esta perspectiva, el
Tribunal Constitucional considera que en una acción de inconstitucionalidad es
absolutamente intrascendente que una ley determinada colisione contra otra ley
u otra norma de su mismo rango, pues de allí no se deriva la invalidez
constitucional de la ley colisionante” (Exp. N.° 0007-2002-AI/TC, fund. 3 y, mutatis
mutandis, Exp. 0005-2004-AI/TC fund.
2).
2.
La
Municipalidad Provincial de Cañete cuestiona la modificación efectuada por la
Ley N.° 28165 al artículo 23 de la Ley N.° 26979, de Procedimiento de Ejecución
Coactiva, que establece que “El
procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un proceso que tenga
por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y cumplimiento
de las normas previstas para su iniciación y trámite[...]”.
3. La demandante considera que con esta modificación se “niega el valor de los actos administrativos que determinan la deuda tributaria y administrativa establecida por los Municipios”, vulnerándose con ello los artículos 194° y 196° (incisos 2 y 3) de la Constitución. Asimismo, señala que con esta norma se “determina un trato desigual, arbitrario y discriminatorio respecto a su autonomía”, ya que las decisiones de “otras entidades autónomas”, como el Jurado Nacional de Elecciones y el Consejo Nacional de la Magistratura, no pueden ser revisadas ante el Poder Judicial, violándose así el inciso 2) del artículo 2° de la Constitución.
4.
Respecto
de dichas alegaciones, el Tribunal Constitucional opina lo siguiente: en primer
lugar, cuando la Constitución dispone, en su artículo 148°, que las
resoluciones administrativas que causan estado son impugnables mediante la
acción contencioso- administrativa, la norma suprema no hace distinción entre
resoluciones administrativas del gobierno central, de los gobiernos regionales
y de los gobiernos locales. Dicha norma se refiere al conjunto de la
Administración Pública. De otro lado, el hecho de que los actos administrativos
sean revisables por el Poder Judicial no afecta la validez de las decisiones de
la administración municipal. Por tanto,
conforme al artículo 148° de la Constitución, las resoluciones
administrativas derivadas de los actos de la administración y los
procedimientos administrativos, dentro de los cuales está el procedimiento
coactivo, son susceptibles de revisión judicial.
5.
En
segundo lugar, si bien la Constitución declara, en su artículo 194°, que las
municipalidades provinciales y distritales tienen autonomía política, económica
y administrativa en los asuntos de su competencia, este Colegiado ha precisado
que dicha autonomía les permite desenvolverse con plena libertad en los
aspectos administrativos, económicos y políticos en los asuntos de su
competencia, pero que la autonomía no puede ser entendida como autarquía. Del
mismo modo, la autonomía no puede estar desvinculada parcial o totalmente del
sistema político, del sistema jurídico que preside la Constitución y del Estado
del que forman parte los municipios. Por ello, la autonomía municipal estará
limitada por los derechos constitucionales, los bienes jurídicos
constitucionales y por el ordenamiento jurídico (mutatis mutandis Exp. 0007-2001-AI-TC, fund. 6, Exp. 0011-2001-AI-TC,
fund. 9, Exp. 0007-2002-AI-TC, fund. 9, Exp. 0013-2004-AI-TC, funds. 6, 7, 8 y 9).
6.
En
tercer lugar, la posibilidad de la revisión judicial del procedimiento coactivo
practicado en el ámbito municipal no se contrapone a las facultades normativas
y fiscalizadoras que la Constitución reconoce en el artículo 194° al Concejo
Municipal, pues se trata de ámbitos distintos; por un lado, el ámbito
político-administrativo, y, por otro, el relativo al control jurisdiccional de
los actos de la administración.
7.
En
cuarto lugar, la revisión judicial del procedimiento coactivo no supone una
violación del inciso 2) del artículo 2° de la Constitución, porque dicha norma
reconoce un derecho fundamental de las personas y, según la demandante, la
supuesta desigualdad y discriminación se presentaría entre las municipalidades
y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y el Consejo Nacional de la
Magistratura (CNM), entidades del Estado que no son titulares de tal derecho. A
este respecto, se ha resaltado que el Estado no goza de derechos fundamentales
en el sentido estricto del término, sino de atribuciones (Exp. 0007-2003-AI-TC, fund.4); por lo tanto, las entidades que lo
conforman tampoco. Además, no puede existir vulneración de la citada norma
constitucional, porque es la propia Constitución la que ha establecido
diferentes atribuciones y competencias para los municipios, por un lado, y para
el JNE y el CNM, por otro. Por lo demás, es pertinente recordar que, conforme a
la jurisprudencia de este Tribunal, incluso las decisiones del JNE y del CNM
pueden ser revisadas jurisdiccionalmente en determinados supuestos (Exps. 2409-2002-AA-TC y 2366-2003-AA-TC).
8.
En
consecuencia, por los fundamentos precedentes, el artículo cuestionado no viola
ninguna de las normas constitucionales invocadas.
III.- Artículo
3 de la Ley N.° 26979, modificado por la Ley N.° 28165
9.
Por
otro lado, la Municipalidad Provincial de Cañete cuestiona parte del artículo
3° de la Ley N. 26979, modificado por la Ley N.° 28165, que señala: “El
Ejecutor Coactivo es el titular del Procedimiento y ejerce, a nombre de la
Entidad, las acciones de coerción para el cumplimiento de la Obligación, de
acuerdo a lo establecido en esta Ley. Su cargo es indelegable”.
10. La demandante sostiene que al ser indelegable el cargo de ejecutor coactivo, ello no le permite actuar por convenio, vulnerándose así el artículo 194° de la Constitución, que reconoce la autonomía municipal, y el inciso 23) del artículo 20° de la Ley N.° 27972, que señala que es atribución del Alcalde celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones.
11. Conforme al artículo 22° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, para apreciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes, este Colegiado se considera, además de los preceptos constitucionales, las leyes que dentro del marco constitucional se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado.
12. Según se ha expuesto en el fundamento 5 de la presente sentencia, la autonomía municipal no puede estar desvinculada del ordenamiento jurídico que preside la Constitución. En tal sentido, el artículo VIII del Título Preliminar de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, dispone que los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público. Por ello, en materia de procedimiento de ejecución coactiva, los municipios están obligados por las reglas establecidas en la Ley N.° 26979, de procedimiento coactivo.
13. En opinión de este Tribunal, cuando el artículo 3° de la ley cuestionada precisa que el cargo de ejecutor coactivo es indelegable, no hace sino reconocer una garantía del debido proceso administrativo conforme al inciso 3) del artículo 138° de la Constitución. Al respecto, se ha subrayado que, de conformidad “con la IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Estado, los derechos y libertades reconocidas en la Constitución deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales en materia de derechos humanos suscritos por el Estado Peruano. Tal interpretación, conforme con los tratados sobre derechos humanos, contiene, implícitamente, una adhesión a la interpretación que de los mismos hayan realizado los órganos supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser humano y, en particular, el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardián último de los derechos en la Región” (Exp. N°. 0217-2002-HC/TC).
14. El derecho al debido proceso está reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución. Conforme a la regla de interpretación constitucional de los derechos fundamentales citada en el párrafo precedente, el artículo 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos también garantiza el debido proceso. Sobre esta última norma, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho: “[...] la Corte estima que tanto los órganos jurisdiccionales como los de otro carácter, que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8° de la Convención Americana[...]”. En este sentido, pese a que el artículo 8.1 de la Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un "juez o tribunal competente" para la "determinación de sus derechos", dicho artículo es igualmente aplicable a las situaciones en que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que afecten la determinación de tales derechos” (Caso Ivcher Bronstein, sentencia de 6 de febrero de 2001, funds. 104 y 105).
15.
En
consecuencia, si “el Ejecutor Coactivo es
el titular del Procedimiento y ejerce, a nombre de la Entidad, las acciones de
coerción para el cumplimiento de la Obligación”, conforme a la primera
parte del artículo cuestionado, los administrados tienen el derecho de que ese
mismo funcionario público sea el que desarrolle la totalidad del procedimiento
coactivo, y no otra persona o funcionario público conforme al debido proceso
administrativo.
16.
De
conformidad con el artículo 22° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional,
debe destacarse que el inciso 23 del artículo 20° de la Ley N.° 27972, Orgánica
de Municipalidades, se refiere a las atribuciones del Alcalde para celebrar los
convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones. Dicha norma no es
pertinente, puesto que alude a las “atribuciones del Alcalde” y, conforme se
desprende de los fundamentos 13-15 de esta sentencia, el establecimiento del
carácter indelegable del cargo del
titular del procedimiento de ejecución coactiva no hace sino desarrollar la
garantía del inciso 3 del artículo 139° de la Constitución.
17.
La
Municipalidad Provincial de Cañete aduce que la modificación impugnada
contradice el artículo 3A de la Ley N.° 26979, referido a las facultades del
ejecutor coactivo exhortado, introducido por la Ley N.° 28165, y la tercera
disposición final de esta última ley, relativa a la posibilidad de que las
entidades de la Administración Pública puedan celebrar convenios de gestión con
el Banco de la Nación, a fin de encargarles la tramitación de los
procedimientos de ejecución coactiva. Sobre este punto, el Tribunal se remite a
lo expuesto en el fundamento primero de esta sentencia, ya que estas no son
alegaciones sobre la incompatibilidad de la norma cuestionada con la
Constitución.
18.
Por
las consideraciones expuestas, el artículo cuestionado no vulnera las normas
constitucionales invocadas por la Municipalidad Provincial de Cañete.
19. La demandante cuestiona la segunda disposición final de la Ley N.° 28165, que señala: “Los procedimientos que se encuentren en trámite a partir de la vigencia de la presente Ley, se adecuarán a la misma bajo responsabilidad del Ejecutor coactivo, así como de la Entidad”.
20. La Municipalidad considera que con esta disposición se pretende una aplicación retroactiva de las modificaciones de la Ley N.° 28165 a la Ley de procedimiento coactivo, contraria al artículo 103° de la Constitución, y que, además, se viola la autonomía municipal, consagrada en el artículo 194° de la norma suprema. Asimismo, expresa que dicha norma da un tratamiento distinto a los procesos de revisión judicial, ya que la norma impugnada dispone, en su segunda parte, que tales procesos continuarán su tramitación en las instancias en que se hubieran iniciado, hasta su culminación. Sobre este último punto, este Colegiado se remite al fundamento primero de la presente sentencia, por cuanto se trataría, según la demandante, de una contradicción de orden legal. En cuanto a la supuesta afectación del artículo 194° de la Constitución, la demandante no fundamenta por qué dicha norma violaría la autonomía municipal. A este respecto, el Tribunal Constitucional estima que la norma relativa a la aplicación en el tiempo de las modificaciones a la Ley de procedimiento no guarda relación con la autonomía municipal.
21.
En
relación con la supuesta violación del artículo 103° de la Constitución, este
Tribunal ha manifestado que en “[...] el derecho procesal [...] rige también la aplicación
inmediata de normas en tanto el proceso se desarrolla de acuerdo a las normas
vigentes durante el mismo” (Exp. N.° 1300-2002-HC/TC, fund. 9). En el presente
caso, no hay una aplicación retroactiva de las modificaciones, ya que la
disposición cuestionada lo que señala es que los procedimientos que se
encuentren en trámite se adecuarán a
las modificaciones efectuadas por la Ley N.° 28165, conforme al artículo 109°
de la Constitución; es decir, existe una aplicación inmediata de la ley. En
consecuencia, la norma impugnada no vulnera el artículo 103° de la
Constitución.
22.
La
demandante cuestiona parte de la modificación del artículo 376° del Código
Penal, efectuada por la sétima disposición final de la Ley N.° 28165. El
artículo en cuestión se refiere al abuso de autoridad: “El funcionario público
que, abusando de sus atribuciones, comete u ordena, en perjuicio de alguien, un
acto arbitrario cualquiera, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor
de dos años. Cuando los hechos deriven de un procedimiento de cobranza
coactiva, la pena será no menor de dos ni mayor de cuatro años".
23.
La
Municipalidad considera que el segundo párrafo del artículo citado resulta
inconstitucional porque agrava la pena de quienes resulten responsables de
hechos arbitrarios que se deriven del procedimiento coactivo, violándose de
este modo el artículo 103° de la Constitución, que establece que pueden
expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero
no por razón de las personas.
24.
Este
Tribunal ha destacado que “el Poder punitivo del Estado tiene límites impuestos
por la Constitución” (Exp. 005-2001-AI/TC, fund. 2). En materia penal, la
Constitución dispone, entre otros límites, en los artículos 102° (inciso 2) y
2° (inciso 24, literal d), que es atribución del Congreso dar, interpretar,
modificar o derogar las leyes conforme al principio de legalidad penal. Al
respecto, se ha manifestado que el “[...] principio de legalidad exige no sólo que por
ley se establezcan los delitos, sino también que las conductas prohibidas estén
claramente delimitadas en la ley. Esto es lo que se conoce como el mandato de
determinación, que prohíbe la promulgación de leyes penales indeterminadas, y
constituye una exigencia expresa en nuestro texto constitucional al requerir el
literal "d" del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución que la
tipificación previa de la ilicitud penal sea "expresa e inequívoca"
(Lex certa). (Exp. 010-2002-AI/TC, fund. 45).
25.
Este
Colegiado estima que la incorporación del párrafo impugnado establece una forma
agravada del tipo penal de abuso de autoridad que cumple con la exigencia
descrita en el fundamento anterior, y no transgrede el artículo 103° de la
Constitución, porque la modificación no se funda en la diferencia de las
personas, sino en determinados hechos que
derivan del procedimiento coactivo, de modo que la norma se ha modificado
dentro de los límites que ha fijado la Constitución.
26.
Asimismo,
la demandante impugna parte de la modificación del artículo 392° del Código
Penal, efectuada por la sétima disposición final de la Ley N.° 28165. Esta
norma, relativa a la extensión del tipo penal de peculado, señala: “Están
sujetos a lo prescrito en los artículos 387° a 389°, los que administran o
custodian dinero perteneciente a las entidades de beneficencia o similares, los
ejecutores coactivos, administradores o depositarios de dinero o bienes
embargados o depositados por orden de autoridad competente, aunque pertenezcan
a particulares, así como todas las personas o representantes legales de
personas jurídicas que administren o custodien dinero o bienes destinados a
fines asistenciales o a programas de apoyo social”.
27.
La
Municipalidad accionante considera que la incorporación de la frase los ejecutores coactivos viola el
artículo 103° de la Constitución, pues incluye a los ejecutores coactivos como
sujetos activos de los tipos penales de los artículos 387° a 389° del Código
Penal, a pesar de que dichos artículos señalan que son sujetos activos del
delito de peculado los funcionarios públicos, categoría que incluye a los
ejecutores coactivos. A criterio del
Tribunal, la modificación precisa a los sujetos activos de los delitos de
peculado en función de la actividad
que se desarrolla, administrando o manteniendo en depósito dinero o bienes
embargados o depositados, aunque pertenezcan a particulares; por lo tanto, es
razonable, no viola los límites impuestos por la Constitución al legislador
penal, ni vulnera el artículo 103° de la Constitución.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
Declarar INFUNDADA
la acción de inconstitucionalidad.
Publíquese y notifíquese
SS.
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REVOREDO
MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA