exp. N.° 0093-2003-AA/TC
ICA
TELEFÓNICA DEL PERÚ
S.A.A.
Recurso extraordinario interpuesto por Telefónica del Perú S.A.A. contra la sentencia de la Sala Mixta Descentralizada de Chincha de la Corte Superior de Justicia de Ica, de fojas 116, su fecha 25 de octubre de 2002, que declara improcedente la acción de amparo de autos.
La recurrente, con fecha 15 de agosto de 2002, interpone acción de amparo contra la Municipalidad Distrital de San Clemente de Pisco, solicitando que se deje sin efecto la Multa Administrativa N.° 001-2002-MDSC, impuesta por haber tendido redes de fibra óptica en un tramo de la carretera Panamericana Sur, sin autorización municipal, y que, consecuentemente, se suspenda el procedimiento de cobranza coactiva que se hubiera iniciado para hacerla efectiva. Sostiene que la emplazada carece de competencia para sancionar las obras que realiza en cumplimiento del Contrato Ley suscrito con el Estado peruano, motivo por cual la multa afecta el derecho a la seguridad en la contratación; que fue el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, el que, mediante el Convenio N.° 005-93-TCC715.14, de fecha 23 de abril de 1993, autorizó la instalación de la fibra óptica; y que la multa se ampara en normas que tomaron vigencia con posterioridad a la instalación de las redes, por lo que su aplicación resulta retroactiva, agregando que la emplazada no ha señalado la norma legal específica en la que se encontraría prevista la sanción impuesta, pues ni siquiera cuenta con un Reglamento de Aplicación de Sanciones.
La emplazada contesta que la base legal de la multa se encuentra en la Ley N.° 27157, que determina las sanciones por construir edificaciones sin contar con autorización municipal; y que el Contrato Ley le da derecho a la demandante a usar y ocupar la vía pública, eximiéndola del pago de tributos, pero no la exonera de solicitar la autorización al municipio por dicho uso, añadiendo que los gobiernos locales tienen competencia para controlar el cumplimiento de las normas legales y técnicas que regulan la construcción.
El Juzgado Especializado en lo Civil de Pisco, con fecha 9 de septiembre de 2002, declara improcedente la demanda, por considerar que la recurrente no ha agotado la vía administrativa, puesto que si bien ha interpuesto un recurso de reclamación que fue declarado inadmisible, tenía la posibilidad de interponer recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal.
La recurrida confirma la apelada por los mismos fundamentos.
FUNDAMENTOS
1. Ante todo, es necesario determinar si, tal como sostiene el a quo, la recurrente ha incumplido con agotar la vía previa administrativa.
Tal como queda acreditado con el escrito de fojas 7, con fecha 16 de julio de 2002, la demandante interpuso recurso de reclamación contra la Multa Administrativa N.° 001-2002-MDSC. Dicha reclamación, entendida como reconsideración, fue declarada inadmisible mediante Resolución de Alcaldía N.° 0429-2002-MDSC/ALC (a fojas 14), notificada el 7 de agosto de 2002. Dado que esta resolución emana de la máxima autoridad administrativa de la Municipalidad Distrital de San Clemente de Pisco, ésta se encontraba expedita para ser impugnada judicialmente desde el mismo momento en que fue notificada.
Así pues, con la expedición de la Resolución de Alcaldía N.° 0429-2002-MDSC/ALC, la vía administrativa se encontraba agotada, siendo erróneo el argumento esgrimido tanto en la recurrida como en la apelada, según el cual la demandante tenía la posibilidad de interponer un recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal, puesto que la controversia no gira en torno a temas tributarios, sino respecto de la legitimidad o no de un acto expedido en el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración.
2. Debe quedar claro, sin embargo, que la razón por la que este Colegiado no considera que exista un problema de agotamiento de la vía administrativa, reside exclusivamente en los criterios expuestos y no en el argumento utilizado por la demandante, según el cual, dado el peligro de irreparabilidad del daño que podría ocasionársele, se encontraba exenta de la obligación de agotarla.
En distintas oportunidades, este Colegiado ha destacado que la alegación de irreparabilidad no basta que sea invocada, sino que es necesario que sea probada con razones objetivas y suficientes que doten de un grado importante de verosimilitud a tal afirmación, lo que no ha ocurrido en el presente caso.
3. Por otra parte, mediante escrito obrante en el presente cuadernillo, la emplazada solicita que la demanda sea declarada improcedente, puesto que la recurrente habría acudido a la vía judicial ordinaria. Para sustentar dicha afirmación acompaña copia de la demanda sobre Revisión de Legalidad de Procedimiento Coactivo, interpuesta ante la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima. No obstante, tal causal de improcedencia tampoco puede ser estimada, pues del análisis de la demanda interpuesta ante el fuero civil, se aprecia que su objeto es sustancialmente distinto al del presente proceso. En efecto, mientras que con el presente amparo se cuestiona la legitimidad de la Multa Administrativa N.° 001-2002-MDSC, en el proceso seguido en la vía ordinaria se cuestiona la competencia de la Municipalidad Distrital de Surquilllo para conocer un procedimiento de cobranza coactiva originado en una sanción impuesta por la Municipalidad Distrital de San Clemente de Pisco.
4. En cuanto al fondo de la cuestión, este Colegiado considera que el asunto controvertido consiste, concretamente, en determinar si la emplazada era competente para imponer a la demandante una multa por la instalación de una red de fibra óptica en el tramo de la carretera Panamericana Sur que cruza el distrito de San Clemente, o si, por el contrario, se ha arrogado una facultad de la que carece, incidiendo ilegítimamente en los términos contractuales pactados en el Contrato Ley suscrito por Telefónica del Perú S.A.A. y el Estado peruano, mediante el cual se concedió a la recurrente la titularidad en la prestación del servicio público de telecomunicaciones de telefonía.
5. El inciso 5) del artículo 195° de la Constitución estipula que los gobiernos locales son competentes para organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad. Tal disposición es establecida también en el inciso 6) del artículo 10° de la Ley N.° 23853 –Orgánica de Municipalidades–, vigente en la fecha en que fue expedida la multa cuestionada. Consecuentemente, debe entenderse que las municipalidades son competentes para reglamentar y administrar los servicios públicos que tiendan a satisfacer las necesidades colectivas de carácter local, mas no los servicios públicos de alcance nacional cuya ejecución esté reservada a otros órganos públicos.
6. Así pues, en primer término, debe tenerse presente que, siendo el servicio público de telefonía uno de alcance nacional, su supervisión y administración se encuentra fuera del ámbito competencial de los gobiernos locales.
7. De otra parte, el inciso 13) del artículo 65° de la Ley N.° 23853 establecía como función de las municipalidades en materia de acondicionamiento territorial “conservar y administrar, en su caso, los bienes de dominio público, como caminos, puentes, plazas, avenidas, paseos, jardines, edificios públicos y otros análogos, con excepción de los que corresponden al Estado conforme a ley” (subrayado agregado).
8. El artículo 4° del Decreto Ley N.° 20081 establece que el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción es el competente para fijar el derecho de vía, derecho que, conforme al artículo 3° de la misma norma, comprende el área del terreno en que sé encuentran las carreteras y sus obras complementarias. Por su parte, el artículo 1° del Decreto Supremo N.° 09-95-MTC precisa que corresponde al referido Ministerio las actividades de planificación, construcción, mejoramiento, rehabilitación y conservación de la Red Vial Nacional.
9. En el marco de dichas competencias, se celebró el Convenio N.° 005-93-TCC/15.14 y su respectiva addenda, entre el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción y la demandante, autorizándose a ésta a utilizar el derecho de vía, bermas y cruces de la carretera Panamericana Sur, para el tendido del sistema de transmisión digital por fibra óptica en el tramo Lima-Arequipa, incluyendo, desde luego, el tramo que cruza el distrito de San Clemente, en el entendido de que la concesión a la demandante para que prestara el servicio de telefonía, debía implicar, a su vez, la concesión de la facultad transitoria de utilizar los bienes de dominio público que fuesen indispensables para conseguir el propósito final de prestar el servicio. A ello alude el artículo 18° del Decreto Supremo N.° 013-93-TCC –Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones– cuando establece que “la prestación de los servicios portadores o de los teleservicios, cuando éstos sean de carácter público, llevan implícita la facultad de ocupar o utilizar los bienes de dominio público”.
10. Atendiendo a lo expuesto, este Colegiado considera que la emplazada se ha arrogado competencias que no le corresponden al haber impuesto a la demandante una multa administrativa por la instalación de una red de fibra óptica en el tramo de la carretera Panamericana Sur que cruza el distrito de San Clemente, careciendo de toda pertinencia invocar la Ley N.° 27157 —Ley de Regularización de Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y del Régimen de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Común— para aplicar la multa, puesto que, tal como lo establece su artículo 1°, el ámbito de aplicación de dicha ley se circunscribe a los procedimientos para el saneamiento de la titulación de unidades inmobiliarias en las que coexisten bienes de propiedad exclusiva y de propiedad común, sin que en ningún caso autorice la imposición de sanciones por obras realizadas en las vías públicas.
11. Siendo el objeto de las acciones de garantía reponer las cosas al estado anterior al momento en que tuvo lugar la afectación, en virtud de la presente sentencia no sólo debe dejarse sin efecto la Multa Administrativa N.° 001-2002-MDSC, sino también los actos que hayan tenido por finalidad su aplicación; debiendo, de ser el caso, restituirse los montos indebidamente abonados como consecuencia de su aplicación.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que la Constitución Política le confiere,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADO el amparo.
2. Nula la Multa Administrativa N.° 001-2002-MDSC, y nulos los actos que hayan tenido por propósito hacerla efectiva, debiendo la Municipalidad Distrital de San Clemente de Pisco, de ser el caso, restituir los montos que a la fecha hayan sido pagados como consecuencia de su aplicación.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA