EXP.
N.° 199-2003-AA/TC
LIMA
LA
BARRERA DÁVILA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 23 días del mes de julio de 2004, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, con asistencia de los señores magistrados Alva
Orlandini, Presidente; Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente
sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por doña Susana Isabel La Barrera
Dávila, directora del CEP Héroes del Pacífico, contra la sentencia de la Quinta
Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 318, su fecha 17
de diciembre de 2002, que declaró improcedente la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 17 de mayo de 2001, la recurrente interpone acción de amparo
contra los regidores Guillermo Saavedra Castillo, José Limaymanta Quezada y
Manuel Suárez Tenicela, solicitando que se ponga fin a los actos de agresión en
contra del CEP Héroes del Pacífico, por vulnerar los derechos a la paz, a la
tranquilidad y a la educación; y contra la Municipalidad Distrital de
Ventanilla, para que se declare inaplicable el Acuerdo de Concejo N.°
016-98/MDV-AL, de fecha 26 de junio de 1998, que declaró zona ecológica un área
de 366 ha denominándola Los Humedales de Ventanilla, por no encontrarse
reconocida como área natural protegida por el Estado (Sistema Nacional de Áreas
Naturales protegidas por el Estado- Sinampe), añadiendo que el mencionado
Acuerdo vulnera sus derechos a la propiedad y a laeducación, y que la
Municipalidad amenaza con demoler el centro educativo que dirige, argumentando
que se encuentra en una zona de reserva ecológica e intangible.
Manifiesta que los regidores demandados, desde el 4 de abril del 2001,
fecha de inauguración del centro educativo, han venido cometiendo actos
perturbatorios y de agresión, tratando de impedir su inauguración y el dictado
de clases; añadiendo que la han denunciado por el supuesto delito de usurpación
ante la Fiscalía Mixta Provincial de Ventanilla, acto que realizan a título
personal y sin las facultades conferidas por el Concejo Municipal, pretendiendo
con ello efectuar el desalojo y, por ende, cerrar el colegio, no obstante que
la Municipalidad no tiene ningún derecho real inscrito sobre el terreno donde
funciona el centro educativo.
Los regidores emplazados contestan
la demanda señalando que el terreno donde se ha construido el centro educativo
pertenece al Estado y ha sido declarado zona ecológica intangible por el
Concejo de la Municipalidad Distrital de Ventanilla; y que la autoridad
competente de Educación denegó su apertura.
La Municipalidad emplazada propone las excepciones de oscuridad o
ambigüedad en el modo de proponer la demanda, de falta de agotamiento de la vía
administrativa y de falta de legitimidad para obrar, solicitando que se declare
improcedente la demanda, alegando que, conforme al ordenamiento jurídico
vigente, se encontraba facultada para declarar, mediante Acuerdo de Concejo,
Los Humedales de Ventanilla como zona de reserva ecológica intangible, y que el
terreno donde se edificó el centro educativo, que se encuentra dentro de esa
zona, revirtió a favor del Estado en 1990; agregando que la demandante ha
manifestado que existe un trámite de nulidad de acto jurídico contra el Acuerdo
de Concejo, el cual se sigue ante el Juzgado Mixto de Ventanilla.
Por otro lado, alega que, respecto a la supuesta amenaza de demolición,
mediante la Resolución Directoral N. ° 110-2001/MDV-DR solo se estableció una
sanción administrativa de carácter pecuniario, puesto que la demandante
construyó en áreas de propiedad del Estado y sin contar con la licencia
municipal respectiva; añadiendo que esta interpuso recurso de reconsideración
contra dicha resolución, el cual se encuentra pendiente; de modo que no se ha
cumplido con agotar la vía administrativa.
El Sexagésimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 11 de abril de
2002, declaró fundada la excepción de falta de agotamiento de la vía
administrativa, infundadas las demás excepciones e improcedente la demanda, por
considerar que la demandante no cumplió con agotar la vía administrativa, pues
interpuso la demanda antes de que venciera el plazo máximo para que la
Administración resolviese su solicitud de reconsideración interpuesta contra la
Resolución Directoral N. ° 110-2001/MDV-DR.
La recurrida revocó la apelada en el extremo que declara fundada la
excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y la declaró
infundada, confirmándola en lo demás que contiene, argumentando que el objeto
de la demanda era que se declarara inaplicable el Acuerdo del Concejo N.°
016-98/MDV-AL, pero que los fundamentos de hecho en los que se sustentaba la
excepción, se referían a la Resolución Directoral N.° 110-2001/MDV-DR, y que en
el presente caso, en contra del Acuerdo de Concejo cuya inaplicabilidad se
solicita, no se había interpuesto ningún recurso de impugnación, razón por la
cual la demandante carecía manifiestamente de interés para obrar conforme al
artículo 427, inciso 2, del Código Procesal Civil.
1.
En
el presente caso, debe precisarse que este Colegiado no comparte los
fundamentos de la recurrida para declarar la improcedencia de la acción de
amparo; por tanto, analizará las tres pretensiones de la demandante.
2.
La
primera es que se declare inaplicable el Acuerdo de Concejo N. ° 016-98/MDV-AL,
publicado en el diario oficial “El Peruano” el 20 de agosto de 1998, que
declara zona de reserva ecológica intangible Los Humedales de Ventanilla, lugar
donde la recurrente construyó el centro educativo privado Héroes del Pacífico,
alegándose que dicho acuerdo viola sus derechos constitucionales a la propiedad
y a la educación.
3.
Al
respecto, conforme lo establece el artículo 37 de la Ley N. ° 23506, el
ejercicio de la acción de amparo caduca a los 60 días hábiles de producida la
afectación; por tanto, habiéndose interpuesto la demanda el 17 de mayo de 2001,
el plazo de caducidad ha vencido en exceso.
4.
La
segunda pretensión es que se suspenda la amenaza de demolición del centro
educativo. Conforme se acredita con la copia de la Ficha Registral, obrante a
fojas 145, con fecha 20 de junio de 1990, el terreno donde se ha construido
dicho centro educativo ha revertido a favor del Estado, de modo que la
Municipalidad de Ventanilla se encontraba facultada para expedir la Resolución
Directoral N. ° 110-2001/MDV-DR, de fecha 26 de abril de 2001, mediante la cual
impone una multa ascendente a S/. 435.00, por construir en áreas públicas, sin
perjuicio de demolición y bajo apercibimiento de iniciarse la cobranza
coactiva.
5.
El
artículo 4 de la Ley N. ° 25398 dispone que las acciones de garantía, en el
caso de amenaza de violación de un derecho constitucional, proceden cuando esta
es cierta y de inminente realización. En el presente caso, la emplazada
Municipalidad solo ha expedido una resolución de multa y no ha iniciado ningún
procedimiento o acto que demuestre la inminencia de una supuesta
demolición.
6.
La
tercera es que se ponga término a los actos que perturban el funcionamiento del
centro educativo, agraviando y desinformando a la población, alumnos y padres
de familia sobre su situación jurídica y educativa, ya que con ello se vulnera
el derecho a la educación, garantizado por los artículos 13 y 14 de la
Constitución.
7.
En
el presente caso, este Colegiado considera que la discusión, además de las
normas constitucionales mencionadas, principalmente se centra en el artículo 15
de la Constitución, que reconoce que “Toda persona, natural o jurídica, tiene
el derecho de promover y conducir instituciones educativas [...] conforme a
Ley”.
8.
De
autos se desprende que doña Susana Isabel La Barrera Dávila es la representante
de la Asociación Educativa Proyección Virtual, promotora del Centro Educativo
Privado Héroes del Pacífico y su directora; por tanto, la titularidad de la demandante respecto del derecho de toda
persona de promover y conducir instituciones educativas está acreditada.
9.
Ahora
bien, el mencionado derecho debe ejercerse atendiendo a los fines que ha
señalado la Constitución sobre el derecho a la educación; así, en su artículo
13 reconoce que: “La educación tiene como finalidad el desarrollo integral de
la persona humana”. Conforme a la cuarta disposición final y transitoria de la
Carta Magna, las normas relativas a los derechos y las libertades que reconoce
se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos
y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias
ratificados por el Perú.
10.
Por
consiguiente, para determinar el perfil exacto del derecho a la educación y los
fines que la educación persigue y que deben guiar el ejercicio de este derecho
y de los conexos, como el de toda persona natural y jurídica de promover y
conducir instituciones educativas conforme a ley, es necesario tener en cuenta
que el artículo 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales establece, en su artículo 13.1, que “Los Estados Partes en el
presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen
en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la
personalidad y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los
derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen, asimismo, en que la
educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en
una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre
todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y
promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la
Paz”.
11.
Por
otro lado, el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos
Humanos, conocido como Protocolo de San Salvador, dispone, en su artículo
13.2., que “ Los Estados partes en el presente Protocolo convienen en que la
educación deberá orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad y del
sentido de su dignidad y deberá fortalecer el respeto por los derechos humanos,
el pluralismo ideológico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz.
Convienen, asimismo, en que la educación debe capacitar a todas las personas
para participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, lograr
una subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad
entre todas las naciones y todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y
promover las actividades en favor del mantenimiento de la paz”.
12.
En
consecuencia, el derecho a la educación y los derechos conexos, tanto en la
educación pública como en la privada, se deben ejercer atendiendo a los fines
establecidos por las disposiciones transcritas.
13.
De
otro lado, en cuanto a los límites al ejercicio del derecho de toda persona natural o jurídica de promover y
conducir instituciones educativas conforme a ley, el inciso 4 del artículo 13
del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales declara
que “Nada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción
de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir
instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los principios
enunciados en el párrafo 1 y de que la educación dada en esas instituciones se
ajuste a las normas mínimas que prescriba el Estado”.
14.
Del
mismo modo, el citado Protocolo de San Salvador señala en el inciso 5 de su
artículo 13 que “Nada de lo dispuesto en
este Protocolo se interpretará como una restricción de la libertad de los
particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza,
de acuerdo con la legislación interna de los Estados partes”.
15.
Por
tanto, los únicos límites posibles para el ejercicio
del derecho de toda persona natural o jurídica de promover y conducir
instituciones educativas, son los que se fundan en los fines de la educación
reseñados en los fundamentos 9,10 y 11, supra,
según las normas mínimas establecidas por el Estado en su legislación
interna.
16.
En
el presente caso, se debe determinar si los actos de los regidores de la
Municipalidad de Ventanilla afectaron, o no, el ejercicio del derecho de la
demandante de promover y conducir instituciones educativas. Al respecto, si
bien a la fecha de interposición de la demanda, la Dirección de Educación del
Callao, mediante Resolución Directoral N. ° 0727, de fecha 10 de abril de 2001,
había denegado la apertura y funcionamiento del centro educativo, de modo que
los regidores actuaban sobre la base de tal resolución, esta no era la decisión
definitiva, ya que la demandante podía apelar, cosa que en efecto hizo, y con
fecha 12 de junio de 2002, el Ministerio de Educación, mediante Resolución
Ministerial N. ° 379-2002-ED, dispuso que la Dirección de Educación del Callao
otorgara la autorización de funcionamiento y registro del centro educativo.
17.
Entre
otras razones, el Ministerio de Educación argumentó que no era requisito para
obtener la autorización de funcionamiento demostrar la titularidad del terreno
sobre el cual se había edificado el colegio; que, además, la recurrente había
solicitado ante la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI)
la adjudicación del terreno; que presentó su solicitud con fecha 20 de octubre
de 2000, la que fue denegada por la Dirección de Educación del Callao el 10 de
abril de 2001, cuando el año escolar ya se había iniciado, y que se había
acogido al último párrafo del artículo 4° de la Ley N. ° 26549 –Ley de los
Centros Educativos Privados–, que señala que transcurridos 60 días calendario
sin que la autoridad competente se pronuncie, el solicitante tendrá por
registrado su centro educativo; concluyendo que existió negligencia de la
autoridad que denegó la autorización, y que dicha situación no debía perjudicar
la educación de los alumnos del Centro Educativo Particular Héroes del
Pacífico, quienes de buena fe fueron matricularon en dicho colegio.
18.
Al
respecto, es pertinente subraya que la Constitución dispone en sus artículos 17
y 16, respectivamente, que “El Estado
promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera,
y que [...] formula los requisitos mínimos de la organización de los centros
educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación”.
19.
En
consecuencia, con las pruebas aportadas, este Colegiado considera que, en el
presente caso, los regidores actuaron precipitadamente y que debieron esperar
un pronunciamiento definitivo de la autoridad competente, para no atentar
contra el derecho de la demandante de
promover y conducir instituciones educativas conforme a ley.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley
Orgánica
1.
Declarar
IMPROCEDENTE la demanda respecto a
la supuesta violación del derecho de propiedad y a la amenaza de demolición del
Centro Educativo Privado Héroes del Pacífico; y FUNDADA, en parte, respecto a la violación del derecho de promover
y conducir instituciones educativas.
2.
ORDENA que los señores Guillermo Saavedra Castillo, José Limaymanta
Quezada y Manuel Suarez Tenicela dejen de impedir el normal funcionamiento del Centro
Educativo Privado Héroes del Pacífico.
SS.
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA