EXP.
N.° 262-2003-AA/TC
LIMA
JOSÉ
LOAYZA SUPA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 2 días del mes de marzo de 2004, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, con asistencia de los señores magistrados Alva
Orlandini, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don José Loayza Supa contra la
sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de
fojas 81, su fecha 25 de setiembre de 2002, que declaró infundada la acción de
amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 16 de febrero de 2001, el recurrente interpone acción de amparo
contra la Municipalidad Distrital de La Victoria y el Servicio de
Administración Tributaria (SAT), a fin de que se declare inaplicable la
Resolución de Determinación N.° 13-02-201739, que le impuso el pago de ocho mil
ciento cuarenta nuevos soles (S/. 8,140.00) por concepto de contribución de
obras públicas. Manifiesta que, habiéndole notificado la administración tributaria
de la municipalidad la mencionada resolución, interpuso recurso de
reconsideración con fecha 28 de agosto de 2000, el cual no ha sido resuelto
hasta la fecha, por lo que es innecesario el agotamiento de la vía previa;
agrega que el cobro exigido por la municipalidad atenta contra su patrimonio y
su propiedad, debido a que no se sustenta en normas establecidas por la ley;
que, conforme lo establece el artículo 65° de la Ley de Tributación Municipal,
Decreto Legislativo N.° 776, para cobrar las
contribuciones por obras públicas, la municipalidad debe comunicar a los
beneficiarios la contratación y ejecución de la obra, y el monto aproximado a
que asciende la contribución, situación que no se da en este caso del cobro por
contribución para obras públicas.
El Sexagésimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 2 de mayo de 2002,
declaró fundada la demanda, por considerar que, aunque la Constitución reconoce
de manera taxativa las facultades de la municipalidades, estas deben ejercerse
conforme al marco legal establecido, que en el caso de autos, es el artículo
65.° del Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal, que precisa
que “[...] el cobro por contribución especial por obras públicas procedería
exclusivamente cuando la municipalidad haya comunicado a los beneficiarios,
previamente a la contratación y ejecución de la obra, el monto aproximado al
que ascenderá la contribución [...]”, lo que, en el presente caso, no ha
sucedido.
La recurrida, revocando la apelada, declaró infundada la demanda, por
considerar que la demandada, mediante Ordenanza N.° 027-MDLV, creó la
Contribución Especial de Obras Públicas a aplicarse en el área territorial del
Damero de Gamarra, que fue publicada en el diario oficial El Peruano, el 6 de agosto de 1999, describiendo en sus anexos I y
II el monto al que ascendería la contribución, y que fue modificado mediante el
artículo 2.° de la Ordenanza N.° 031-MDLV, publicada el 11 de setiembre de
1999; añade que las ordenanzas de la Municipalidad Distrital de La Victoria, publicadas
en el Diario Oficial son conformes al artículo 65.° de la Ley de Tributación
Municipal, sobre comunicación previa a la contratación y ejecución de la obra
del monto al que ascendería la contribución referida; y que, en consecuencia,
el demandante no puede alegar su desconocimiento o la omisión de comunicación.
FUNDAMENTOS
1. El
actor pretende que se declare inaplicable la Resolución de Determinación N.°
13-02-201739, que dispuso el pago de ocho mil ciento cuarenta nuevos soles (S/.
8,140.00) por concepto de contribución de obras publicas.
2. En la
demanda se impugna la resolución de determinación al amparo del artículo 24°,
inciso 12), de la Ley N.° 23506, alegándose la vulneración del derecho de
propiedad del actor, debiendo tenerse en cuenta que la municipalidad emplazada
viene exigiendo el pago coactivo, ordenando el embargo de su bien, como se
observa del certificado de gravamen vehicular policial, que ordena la captura
del vehículo de placa de rodaje N.° AQ8349, por motivos de impago de contribución
de obras públicas.
3. Es
necesario precisar que, contra la resolución de determinación, el actor
interpuso recurso de reconsideración ante la municipalidad emplazada, el cual
no fue resuelto; sin embargo, la administración procedió a ordenar el embargo
de su vehículo, lo que motivó que el recurrente reclamara su derecho, razón por
la cual el silencio administrativo negativo opera en el presente caso, como ya
lo ha señalado el Tribunal en la
sentencia recaída en el Exp. 1003-98-AA-TC,
ya que éste ha sido construida desde la perspectiva de garantizar el
derecho fundamental de acceso a la jurisdicción; en este sentido, la
administración no puede beneficiarse con el incumplimiento de su obligación de
resolver expresamente en el plazo las solicitudes de los ciudadanos.
4. El
silencio administrativo de carácter negativo es “una ficción legal que responde
a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes,
llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la
Administración”, de manera que, en estos casos, no puede calificarse de
razonable aquella interpretación de los preceptos legales, según la cual “[...]
prima la inactividad de la administración, colocándola en mejor situación que
si hubiera cumplido su deber de resolver”. Si el silencio negativo es creado
para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es
evidente que ante una resolución de esta naturaleza el ciudadano no puede estar
obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su
inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de
diligencia que no le es exigido a la Administración.
5. Superado
el requisito de procedibilidad citado, debemos precisar que, en el presente
caso, la resolución cuestionada se deriva de una obligación de contribución
especial de obras públicas a aplicarse en el área territorial del Damero de
Gamarra, creada mediante Ordenanzas N.os 027-MDLV y 031-MDLV, de
fechas 22 de julio y 9 de setiembre de 1999, y publicadas en el Diario Oficial
el 6 de agosto y 11 de setiembre de 1999, respectivamente.
6. Siendo
así, como ya lo ha señalado este Colegiado, “[...] el Estado, para el
desarrollo de sus distintas actividades, requiere de un sustento económico, el
cual, como resulta natural, debe provenir fundamentalmente de las
contribuciones que sus ciudadanos realicen, porque, de otra forma, sería
prácticamente imposible financiar los gastos públicos o la satisfacción de
necesidades colectivas a su cargo. Para que estas contribuciones no estén sujetas
a la libre voluntad de los ciudadanos, el pueblo, a través de la Constitución,
ha dotado al Estado del poder suficiente para establecer unilateralmente
prestaciones económicas de carácter coactivo, que deben ser satisfechas por los
sujetos que él determine. Es lo que se denomina la potestad tributaria, en
virtud de la cual el Estado se encuentra habilitado para crear, modificar o
suprimir tributos, o exonerar de ellos y, en general, para regular todos y cada
uno de los elementos sustanciales que los configuran”.
7. La Ley
Orgánica de Municipalidades, la Ley de Tributación Municipal y el Código
Tributario establecen los parámetros legales dentro de los cuales las
municipalidades, en uso de su autonomía económica, administrativa y política,
reconocidas por la Constitución, pueden ejercer su potestad tributaria y,
particularmente, crear, modificar o suprimir contribuciones, tasas, arbitrios,
licencias y derechos municipales.
8. El
artículo 192° de la Constitución establece que “las municipalidades tienen competencia
para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos municipales [...]”, en
concordancia con el artículo 60° del Decreto Legislativo N.° 776 de la Ley de
Tributación Municipal, por lo que el marco normativo para las contribuciones y
tasas municipales es establecido por el artículo 65° de dicha norma, que señala
“[...] que el cobro por contribución especial por obras públicas procederá
exclusivamente cuando la municipalidad haya comunicado a los beneficiarios, previamente
a la contratación y ejecución de la obra, el monto aproximado al que ascenderá
la contribución [...]”.
9. De
autos se desprende que el argumento del demandante referido a que la emplazada
no puso en su conocimiento la cuestionada contribución carece de sustento, toda
vez que mediante Ordenanza N.° 027-MDLV, publicada en el Diario Oficial, el 6
de agosto de 1999, se creó la contribución especial de obras públicas a
aplicarse en el área territorial del Damero de Gamarra, la que en sus anexos I
y II estableció el monto al que ascendería la contribución, el que fue
modificado por la Ordenanza N.° 031-MDLV, publicada de la misma forma con fecha
11 de setiembre de 1999.
10. En
consecuencia, este Colegiado considera que la exigencia prevista en el
mencionado artículo 65.° ha sido cumplida con la publicación de las ordenanzas
citadas en el fundamento 9, pues conforme al artículo 109.° de la Constitución,
la ley obliga desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial,
por lo que la demandada no ha vulnerado el derecho constitucional invocado.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las
atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley
Orgánica,
FALLA
CONFIRMANDO la recurrida que,
revocando la apelada, declaró infundada la apelada y, reformándola, la declara INFUNDADA. Dispone la notificación a
las partes, su publicación conforme a ley
y la devolución de los actuados.
SS.
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA