En Lima, a
los 23 días del mes de setiembre de 2004, el pleno del Tribunal Constitucional,
con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli
Lartirigoyen, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma,
pronuncia la siguiente sentencia
Recurso extraordinario interpuesto por don
Carlos Alberto Olguín Jaramillo y otros contra la sentencia de la Sala Corporativa
Transitoria Especializada de Derecho Público de la Corte Superior de Justicia
de Lima, de fojas 367, su fecha 19 de febrero de 2001, que declara improcedente
la acción de amparo de autos.
Con fecha 3 de diciembre de 1999, los recurrentes
interponen acción de amparo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima,
solicitando que se declaren inaplicables las Ordenanzas Municipales N.os
108 y 138, que establecen el pago de tasas por concepto de arbitrios de
limpieza pública, parques y jardines, y de serenazgo para los periodos 1997 y
1998, respectivamente; y que, en consecuencia, se dejen sin efecto las
liquidaciones de arbitrios giradas por dicho concepto; se suspendan los
procedimientos respectivos de cobranza coactiva, y se ordene a la demandada la
expedición de nuevos “recibos”, esta vez arreglados al artículo 69° del Decreto
Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal; asimismo, solicitan la
devolución de los importes cobrados en exceso.
La emplazada deduce la excepción de caducidad,
y contesta la demanda solicitando que se la declare improcedente, alegando que,
de conformidad con el artículo 69° del Decreto Legislativo N.° 776, modificado
por la Ley N.° 26725, las ordenanzas municipales que aprueban los arbitrios
tienen vigencia de un año, y que, siendo ello así, el plazo para imponer la
acción es de 60 días a partir de la publicación de la norma.
El Primer Juzgado Corporativo Transitorio de
Derecho Público de Lima, con fecha 29 de diciembre de 1999, declara
improcedente la demanda, considerando que la dilucidación de la pretensión
requiere la actuación de medios probatorios, lo que es propio de los procesos
ordinarios. Respecto a la excepción de caducidad, señala que es de aplicación
el artículo 26° de la Ley N.° 25398, al configurarse afectaciones continuadas.
La recurrida confirma la apelada, estimando que
la vía idónea para solicitar la inaplicación de una Ordenanza Municipal es la
acción de inconstitucionalidad.
FUNDAMENTOS
1.
Los
demandantes solicitan: a) la inaplicación de la Ordenanzas Municipales N.os
108 y 138; b) que se dejen sin efecto las resoluciones de determinación y las
órdenes de pago derivadas de las ordenanzas antes señaladas; c) que se
suspendan los procesos de cobranza coactiva; d) que se practiquen nuevas liquidaciones
por concepto de arbitrios municipales, y e) que se devuelvan a los demandantes
los importes indebidamente cobrados.
2.
Los
actos que se cuestionan mediante el presente proceso tienen naturaleza
continuada, ya que mientras subsista la exigencia económica derivada de las
ordenanzas, no puede considerarse que el estado de inconstitucionalidad alegado
haya quedado agotado en la fecha de emisión de la citada disposición
(fundamento 2, STC N.° 0032-2002 AA/TC).
3.
Respecto
a la competencia del Tribunal Fiscal, este Colegiado considera que si bien las
ordenanzas municipales tienen rango de ley, cuando versen sobre materia
tributaria municipal, tienen en el Decreto Legislativo N.° 776 a una norma que
regula el proceso de su aprobación jurídica. Admitir lo contrario, sería
suponer que el Tribunal Administrativo Fiscal puede conocer un pronunciamiento
del Tribunal Constitucional, y no aplicarlo, confirmando el fallo emitido por
la inferior instancia, alegando la existencia de un precedente de observancia
obligatoria, y, además, que declarar la inaplicabilidad de las citadas
ordenanzas sería “una forma” de efectuar control difuso (f. 277).
4.
El
administrado, si hubiera tenido que cumplir la exigencia de agotar la vía
administrativa, no habría podido ejercer plenamente su derecho de defensa y
habría visto prolongada la duración del litigio antes de acudir al proceso
constitucional. Sin embargo, es necesario recordar que el artículo 10° de la
Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N.° 27444) regula los supuestos
de nulidad de pleno derecho, confiriendo competencia a la Administración, en el
caso que el acto administrativo fuera expedido en contra de norma legal o
constitucional.
5.
Este
Tribunal ha declarado, en la STC N.° 0355-2002 AA/TC, que: “[...]si en diversa
jurisprudencia del TC, se ha sostenido que no es preciso agotar la vía
administrativa tributaria cuando se impugna un acto practicado al amparo de una
ley tributaria incompatible con la Constitución, tal aseveración se ha
efectuado respecto de una fuente formal de derecho de origen parlamentario,
pero no de una como la ordenanza municipal, que si bien tiene rango de ley,
cuando verse sobre materia tributaria municipal, tiene en el Decreto
Legislativo N.° 776 a una norma que regula el proceso de su producción jurídica,
de manera que los tribunales administrativos, como el Tribunal Fiscal, tienen
la competencia para evaluar su validez”(subrayado agregado).
6.
Respecto
de la exigencia del agotamiento de la vía previa, dispuesta por el artículo 27°
de la Ley N.° 23506, conforme lo ha
precisado el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia, debe
determinarse, en el caso, si ha sido posible el efectivo ejercicio del derecho
a un debido procedimiento administrativo tributario.
7.
El
tercer fundamento de la STC N.° 1059-1996 AA/TC, del 3 de julio de 1997,
esclarece tal punto indicando que el intérprete de la Constitución “[...]estima
que el que no se haya transitado por la vía administrativa de manera previa, no
es óbice para que se considere que ha habido omisión de agotarse esta,
puesto que, como también se ha reiterado, en el ámbito de la administración
tributaria se encuentra vigente el principio solve et repete, previsto en el segundo párrafo del artículo 129°
del Decreto Legislativo 773°; ya que ello hubiera importado el que se desvirtuara el objeto del proceso
de amparo, además de vulnerarse el inciso 3° del artículo 139° de la
Constitución y el artículo 8°, numeral 1, y 25 del Pacto de San José de Costa
Rica, por lo que corresponde a este Colegiado, en los extremos ya planteados,
pronunciarse sobre el fondo del asunto” (subrayado agregado).
8.
En
este caso, se aprecia que parte de los montos señalados en la demanda han sido
efectivamente pagados a la Administración y, por otro lado, que se han iniciado
también procedimientos de pago coactivo por las obligaciones insolutas, de modo
que la exigencia de transitar por la vía previa únicamente podría ser cumplida,
en los hechos, solo por algunos contribuyentes.
9.
La
doctrina española ha sostenido, respecto a la exigibilidad de este presupuesto procesal, que “Los recursos
utilizables de los que habla el citado precepto (respecto a la exigencia de la
vía previa) de la LOTC son [...] los utilizables para conseguir la revisión de
la medida adoptada, los medios procesales útiles para lograr la satisfacción de
la pretensión, lo cual exime al
recurrente en amparo de que intente recursos inútiles y pone de relieve el
sentido finalista de dicho precepto [...]” (García Varela, Román, El Recurso de Amparo Constitucional en
el Área Civil, Barcelona, Bosch, 1999, pág.85).
10. Respecto al debido procedimiento
administrativo tributario, variada doctrina nacional se ha pronunciado respecto
a los riesgos que enfrenta el derecho fundamental al debido procedimiento
administrativo en el ámbito tributario dentro de nuestro sistema jurídico, en
este caso, principalmente, el derecho de ser oído, de ofrecer y producir
pruebas y deobtener una resolución motivada y fundada en derecho (Gamba Valega, César, El derecho
fundamental a un debido procedimiento administrativo en el ámbito tributario,
en Revista Análisis Tributario, abril, 2004, pág. 20).
11. La garantía constitucional del
derecho de defensa comprende el derecho de presentar alegaciones y pruebas,
con la certeza de que los instrumentos
presentados serán valorados en la
sentencia. Si no existe dicha valoración, dicho derecho no se ejerce
efectivamente. La aplicación del artículo 154° del Código Tributario, respecto
a la jurisprudencia de observancia obligatoria, se convierte en una limitación
para variar su propio criterio, autoimpuesta
por la Administración; asimismo, es una excusa para no apreciar los medios
presentados y escuchar las alegaciones. Como es visible en autos, la Resolución
del Tribunal Fiscal N.° 260-5-99, de fojas 276, declara en su segundo
considerando que “[...] sobre el asunto de referencia, este Tribunal se ha pronunciado mediante la RTF
N.°536-3-99, de fecha 13 de agosto de 1999, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 25 de agosto de
1999, en relación con la Ordenanza N.° 108, que
constituye jurisprudencia de observancia obligatoria”.
12. El Tribunal Fiscal confirma
sucesivamente (f. 277-299) las resoluciones de menor grado argumentando la
existencia de una jurisprudencia de observancia obligatoria y que “[...] al no
hacerlo así, se arrogaría indebidamente el control difuso de la
constitucionalidad de las normas, el
cual es competencia del fuero jurisdiccional”, criterio equivocado en el
presente caso. Por tanto, no puede exigirse el agotamiento de la vía previa
mientras dicha jurisprudencia vincule los fallos.
13. Respecto a la infracción del D.L.
N.° 776, la Ordenanza N.° 108, en su artículo 9°, precisa que el costo total
del servicio se distribuirá entre los contribuyentes según el valor del predio
determinado en la declaración jurada de autoavalúo o el valor establecido
catastralmente y el uso o actividad desarrollada en el predio. Por su parte, la
Ordenanza N.° 138 (en concordancia con el artículo 9° de la Ordenanza N.° 137)
en su artículo 1° fija, fundamentalmente, los mismos criterios de
determinación.
14. En cambio, el artículo 69° del D.L.
N.° 776 prescribe que “Las tasas por servicios públicos o arbitrios se
calcularán dentro del primer trimestre de cada ejercicio fiscal, en función del costo efectivo del servicio a
prestar. Los reajustes que incrementen las tasas por servicios públicos o
arbitrios, durante el ejercicio fiscal, debido a variaciones de costo, en ningún caso pueden exceder el porcentaje
de variación del Índice de Precios al Consumidor que, al efecto, precise el
Instituto Nacional de Estadística e Informática”.
15. La Constitución de 1993 ordena: “Los
gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o
exonerar de estas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la
ley. [...] No surten efecto las
normas tributarias dictadas en violación de lo que establece el presente
artículo”.
16. Exigir que se agote la vía
administrativa como requisito necesario para pronunciarse sobre el fondo sería
admitir, en el caso de autos, que la norma ha tenido efectos sobre el
contribuyente demandante y que se ha perfeccionado el hecho imponible, aunque dicha norma no cumple los requisitos
exigidos en la Carta Fundamental. Reiterada jurisprudencia ha establecido
que prescribir como criterios de determinación de arbitrios el valor y uso del
predio o inmueble, resulta incongruente con la naturaleza misma del tributo.
17. Es necesario que cuando la
Municipalidad señale el monto de los arbitrios, explique detalladamente la
forma como llega a determinarlos, tomando en cuenta el número de contribuyentes
de la localidad; es decir, no es
suficiente que el Informe Técnico indique el costo, sino que debe sustentar
cómo se ha llegado a cada costo y explicar el por qué de los incrementos,
en cuyo caso, debe considerar, como principio, la variación acumulada del
Índice de Precios al Consumidor, lo que no se advierte de las referidas
ordenanzas (STC N.° 1122-2001 AA/TC, STC N.° 436-2002 AA/TC).
18. En consecuencia, al no haberse
justificado de manera correcta y razonable el importe de los servicios
cobrados, según el costo efectivo del servicio que brinda la Municipalidad, las
ordenanzas N.os 108 y 138 vulneran derechos fundamentales de los
demandantes.
19. Respecto al denominado “control de
constitucionalidad”, señalado por el Tribunal Fiscal, este Colegiado estima que
la Administración, en los supuestos establecidos, debe acatar el criterio
expuesto en los fundamentos 3-5, supra.
Los criterios de esta sentencia sustituyen a cualquier otro que, con
anterioridad, se hubiese establecido. Por lo tanto, aplicando el artículo 5° de
la Ley 28031, Orgánica del Tribunal Constitucional, este Colegiado se aparta de
la jurisprudencia constitucional precedente en los procesos relacionados con la
exigencia del tránsito de la vía previa, específicamente en los casos descritos
en los fundamentos 12-17, supra.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar
FUNDADA la demanda respecto a la
inaplicación de las ordenanzas N.os 108 y 138.
2.
Ordena
la devolución de los montos pagados indebidamente respecto de las resoluciones
de determinación contenidas en el petitorio.
3.
Dispone
que la emplazada fije nuevas tasas sobre la base de nuevos criterios de
determinación que guarden relación y congruencia con la naturaleza de este tipo
de tributos, aplicando lo estipulado en el Decreto Legislativo N.° 776.
4.
Exhorta
al Tribunal Fiscal a que no aplique el referido precedente de observancia
obligatoria en la motivación de sus resoluciones (fundamentos 10-12, supra), y que vincule estas a las
interpretaciones que hubiese hecho el Tribunal Constitucional de la Carta
Fundamental.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA