LIMA
CLARA
AURORA PERLA MONTAÑO
En Lima, a los 16 días del mes de Julio del 2003, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Aguirre Roca, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto singular, discordante, del magistrado Aguirre Roca, y el voto dirimente de la magistrada Revoredo Marsano
Recurso extraordinario interpuesto por doña Clara Aurora Perla Montaño contra la resolución de la Sala Civil de Vacaciones de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 244, su fecha 26 de Febrero del 2003, que declara improcedente la acción de amparo de autos.
Con fecha 11 de Septiembre del 2001, la recurrente interpone acción de amparo contra el Consejo Nacional de la Magistratura y sus integrantes, con el objeto de que se declare inaplicable y sin efecto el Acuerdo del Pleno del Consejo Nacional de la Magistratura, de fecha 15 y 16 de Agosto del 2001, en la parte en que dispone no ratificarla en su cargo de Fiscal Adjunta Titular de Chiclayo del Distrito Judicial de Lambayeque, así como la Resolución N.° 159-2001-CNM, del 17 de Agosto del 2001, en virtud de lo cual se deja sin efecto su nombramiento y se cancela su título. Solicita, por consiguiente, su reposición en su cargo, el reconocimiento de sus haberes dejados de percibir, así como de sus demás derechos.
Manifiesta que se ha desempeñado como Magistrada de carrera desde el año
1987, habiendo demostrado durante su trayectoria plena honestidad y probidad en
el ejercicio de su cargo, y que dicha situación, no ha sido tomada en cuenta
por el Consejo Nacional de la Magistratura, el cual no la ha ratificado
sin motivación alguna y sin respetar su
derecho al debido proceso; agregando que no tenía los siete años en el ejercicio
de su cargo, pues si bien el 02 de Noviembre de 1987 juramentó y asumió el
cargo de Fiscal Provincial Adjunto Titular de la Fiscalía Penal de Chiclayo,
dicha responsabilidad sólo la ejerció hasta el 08 de Junio de 1992, fecha en la
que fue destacada para asumir la Novena Fiscalía Provincial Penal de Chiclayo
de reciente creación, y desde el 26 de Enero de 1993 hasta el 17 de Agosto del
2001, se desempeñó provisionalmente en el cargo de Fiscal Provincial Penal
asignada a la Sexta Fiscalía Provincial en lo Penal de Chiclayo, razones por
las que el Consejo no ha debido someterla a un proceso de ratificación.
La Procuradora Pública a cargo de los asuntos judiciales del Poder
Judicial y del CNM contesta la demanda negándola y contradiciéndola, alegando
que la amparista se sometió en forma libre y voluntaria al proceso de
ratificación, el que se llevó a cabo en cumplimiento del artículo 5° de la Ley
N.° 27368 y la Séptima Disposición Complementaria y Final del Reglamento de
Procesos de Evaluación y Ratificación aprobado por la Resolución N.°
043-2000/CNM, del 16 de Noviembre del 2000, y los artículos 150° y 154°, inciso
2), de la Constitución Política del Estado. Asimismo, se apersona al proceso el
Consejo Nacional de la Magistratura, para formular apelación contra el
admisorio y solicitar que se declare improcedente la demanda, aduciendo que las
resoluciones que expide son irrevisables en sede judicial.
El Sexagésimo Quinto Juzgado
Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 27 de Marzo 2002, declara improcedente
la demanda, por considerar que, conforme al artículo 142° de la Constitución,
no son revisables en sede judicial las Resoluciones del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces.
La
recurrida confirma la apelada con los mismos argumentos.
1) El objeto es que se declare inaplicable y sin efecto el Acuerdo del Pleno del Consejo Nacional de la Magistratura, de fecha 15 y 16 de Agosto del 2001, en la parte en que dispone no ratificar a la recurrente en su cargo de Fiscal Adjunta Titular de Chiclayo del Distrito Judicial de Lambayeque, así como la Resolución N.° 159-2001-CNM, del 17 de Agosto del 2001, que deja sin efecto su nombramiento y cancela su título.
2) Ingresando al análisis de fondo de la presente controversia, estima este Colegiado que, aun cuando la función de ratificación ejercida por el Consejo Nacional de la Magistratura, excepcionalmente puede ser revisada en los supuestos de ejercicio irregular, en el presente caso, no se encuentran razones objetivas que permitan considerar que tal situación se ha presentado y que, por consiguiente, se ha vulnerado, de alguna forma, derechos constitucionales.
3) En efecto, el Tribunal no comparte el criterio sostenido por la demandante, según el cual que se ha producido una eventual lesión del derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 146.° de la Constitución, esto es, que el acto de no ratificación afecta su derecho a la permanencia en el servicio mientras observe conducta e idoneidad propias de la función, ya que entiende que éste ha sobredimensionado los alcances del contenido previsto en el inciso 3) del artículo 146.° de la Norma Suprema. En efecto, no hay duda de que dicho precepto constitucional reconoce un derecho a todos los jueces y miembros del Ministerio Público. Se trata del derecho de permanecer en el servicio (judicial) mientras se observe conducta e idoneidad propias de la función. Sin embargo, esta facultad tiene dos límites constitucionales muy precisos: el primero, de carácter interno, que se traduce en el derecho de permanecer en el servicio entre tanto se observe conducta e idoneidad propias o acordes con de la función que se ejerce. Y el segundo, de carácter temporal, en razón de que el derecho de permanecer en el servicio no es cronológicamente infinito o hasta que se cumpla una determinada edad, sino que está prefijado en el tiempo; esto es, por siete años, transcurridos los cuales la permanencia en el servicio se encuentra sujeta a la condición de ser ratificado por el Consejo Nacional de la Magistratura.
4) Ello conduce a determinar que la garantía de la permanencia en el servicio judicial se extiende por siete años, período dentro del cual el juez o miembro del Ministerio Público no puede ser removido, a no ser que no haya observado conducta e idoneidad propias de la función, o se encuentre comprendido en el cese por límite de edad al que antes se ha hecho referencia. Así, una vez transcurridosesos siete años, el derecho de permanecer en el cargo se relativiza, pues, a lo sumo, el magistrado o miembro del Ministerio Público sólo tiene el derecho expectaticio de poder continuar en el ejercicio del cargo, siempre que logre sortear satisfactoriamente el proceso de ratificación. Por ello, el Tribunal Constitucional considera que, en principio, del hecho de que el Consejo Nacional de la Magistratura no haya ratificado a la recurrente, no se deriva una violación del derecho constitucional alegado, toda vez que ésta cumplió sus siete años de ejercicio en la función y, por ende, la expectativa de continuar en el ejercicio del cargo dependía de que fuera ratificada, lo que está fuera del alcance de lo constitucionalmente protegido por el inciso 3) del artículo 146.°de la Norma Suprema.
5) En medio del contexto descrito, cabe puntualizar que aunque la recurrente alega que los siete años a los que se refiere la Constitución no se habrían cumplido en su caso, al haber ejercido su cargo de Fiscal Provincial Adjunto Titular de la Fiscalía Penal de Chiclayo, sólo entre el 02 de Noviembre de 1987 y el 02 de Junio de 1992, dicha argumentación carece de relevancia, pues como la misma demandante lo reconoce y aparece de fojas 262 a 263, desde la fecha antes referida fue destacada a la Novena Fiscalía Provincial Penal de Chiclayo y, posteriormente, a partir del 26 de Enero de 1993, a la Sexta Fiscalía Provincial Penal de Chiclayo, no existiendo, por consiguiente, ni cargos distintos por razón de un ascenso a un status superior, ni mucho menos intervención del Consejo Nacional de la Magistratura que, de alguna forma, permita presumir una evaluación practicada sobre su desempeño funcional y conducta como Fiscal.
6) La recurrente, por otra parte, también alega que, con la decisión de no ratificarla, se habría lesionado su derecho de defensa. El Tribunal Constitucional tampoco comparte tal criterio, pues, como ha sostenido en diversas causas, el derecho en referencia concede protección para no quedar en estado de indefension en cualquier etapa del proceso judicial o del procedimiento. El estado de indefensión opera en el momento en que, al atribuírsele la comisión de un acto u omisión antijurídicos, se le sanciona sin permitírsele ser oído o formular sus descargos con las debidas garantías, situación que puede extenderse a lo largo de todas las etapas del proceso y frente a cualquier tipo de articulaciones que se puedan promover.
7) Desde luego, ese no es el caso del proceso de ratificación al que se sometió a la recurrente. Este Tribunal estima que el proceso de ratificación no tiene por finalidad pronunciarse sobre actos u omisiones antijurídicas que pudiera haber cometido el recurrente y que, en esa medida, la validez de la decisión final dependa del respeto del derecho de defensa .
La decisión de no ratificar a un magistrado en el cargo que venía
desempeñando no constituye un sanción disciplinaria; al respecto, es dable
consignar que la sanción, por su propia naturaleza, comprende la afectación de
un derecho o interés derivado de la comisión de una conducta desvaliosa para el
ordenamiento jurídico. En cambio, la no ratificación constituye un voto de no
confianza sobre la manera como se ha ejercido el cargo para el que se le
nombró durante los siete años. Dicha expresión de voto es consecuencia de una
apreciación personal de conciencia, objetivada por la suma de votos favorables
o desfavorables que emitan los consejeros con reserva.
8) Mientras que, en el caso de la sanción disciplinaria, esta debe sustentarse en las pruebas que incriminan a su autor como responsable de una falta sancionable, impuesta luego de la realización de un procedimiento con todas las garantías; en cambio, en el caso de no ratificación, sólo se sustenta en un conjunto de indicios que, a juicio de los consejeros del Consejo Nacional de la Magistratura, tornan inconveniente que se renueve la confianza para el ejercicio del cargo. Por ello, el Tribunal Constitucional considera que, en la medida en que la “no ratificación” no obedece a una falta cuya responsabilidad se ha atribuido al magistrado, sino sólo a una muestra de desconfianza de la manera como se ha ejercido la función para la que fue nombrado durante los siete años, no existe la posibilidad de que se afecte el derecho de defensa alegado.
A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional estima que el derecho
de defensa que le asiste a una persona en el marco de un proceso sancionatorio
en el que el Estado hace uso de su ius
puniendi, ya sea mediante el derecho penal o administrativo sancionador, no
es aplicable al acto de no ratificación, ya que éste no constituye una sanción
ni el proceso de ratificación es, en puridad, un procedimiento administrativo
penalizador.
9) Se ha deslizado también la tesis de que el acto reclamado por la recurrente habría vulnerado el derecho al debido proceso. Este derecho, como ha recordado el Tribunal Constitucional en diversos casos, es una garantía que si bien tiene su ámbito natural en sede judicial, también es aplicable en el ámbito de los procedimientos administrativos. Sin embargo, su reconocimiento y la necesidad de que éste se tutele no se extiende a cualquier clase de procedimiento. Así sucede, por ejemplo, con los denominados procedimientos administrativos internos, en cuyo seno se forma la voluntad de los órganos de la Administración en materias relacionadas con su gestión ordinaria (v.g. la necesidad de comprar determinados bienes, etc.). Como indica el artículo IV, fracción 1.2, in fine, de la Ley del Procedimiento Administrativo General, “La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del derecho administrativo”.
10) Consecuentemente, el Tribunal Constitucional opina que no en todos los procedimientos administrativos se titulariza el derecho al debido proceso. Por ello, estima que su observancia no puede plantearse en términos abstractos, sino en función de la naturaleza del procedimiento de que se trate, teniendo en cuenta el grado de afectación que su resultado –el acto administrativo– ocasione sobre los derechos e intereses del particular o administrado.
Al respecto, debe descartarse su titularidad en aquellos casos en los que la doctrina administrativista denomina “procedimientos internos” o, en general, en los que el administrado no participa, y en aquellos donde no exista manera de que el acto le ocasione directamente un perjuicio en la esfera subjetiva. Por ende, al no mediar la participación de un particular, ni existir la posibilidad de que se afecte un interés legítimo, la expedición de un acto administrativo por un órgano incompetente, con violación de la ley y, en general, cualquier otro vicio que la invalide, no constituye lesión del derecho al debido proceso administrativo.
11) En tal sentido, la ratificación o no ratificación de magistrados a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura se encuentra en una situación muy singular. Dicha característica se deriva de la forma como se construye la decisión que se adopta en función de una convicción de conciencia y su expresión en un voto secreto y no deliberado, si bien esta decisión debe sustentarse en determinados criterios (cfr. La Ley Orgánica del CNM y su Reglamento); sin embargo, no comporta la idea de una sanción, sino sólo el retiro de la confianza en el ejercicio del cargo. Lo que significa que, forzosamente, se tenga que modular la aplicación –y titularidad– de todas las garantías que comprende el derecho al debido proceso, y reducirse ésta sólo a la posibilidad de la audiencia.
12)
De ninguna otra manera puede
sustentarse la decisión que finalmente pueda adoptar el Consejo Nacional de la
Magistratura ante exigencias derivadas de la Constitución, su Ley Orgánica y su
Reglamento, tales como evaluar la conducta e idoneidad en el desempeño del
cargo, considerando la producción jurisdiccional, méritos, informes de los
Colegios y Asociaciones de Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su
conducta, debiendo conceder una entrevista en cada caso, según precisa el
artículo 30º, primer párrafo, de la Ley N.º 26397, y su propio Reglamento de
Evaluación y Ratificación (Resolución N.º 043-2000-CNM), artículos 2°, 3°, 4°,
7° y 8°.
13) Probablemente, la alegación más trascendente en el orden de las ratificaciones es que, a juicio de la recurrente, al no ser éstas motivadas, con ello se generaría una lesión del derecho reconocido en el inciso 5) del artículo 139.° de la Constitución. A juicio de la actora, en efecto, la decisión de no ratificarla no fue motivada, y ello es razón suficiente para obtener una decisión judicial que la invalide.
14) Es evidente, a la luz de la historia del derecho constitucional peruano, que las Constituciones de 1920, 1933 y 1979 establecieron, como parte del proceso de ratificación judicial, la obligatoriedad de la motivación de la resolución correspondiente. Sin embargo, no ha sido ésta una exigencia incorporada al texto de 1993. Por el contrario, de manera indubitable y ex profeso, los legisladores constituyentes de dicha Carta optaron por constitucionalizar la no motivación de las ratificaciones judiciales, al mismo tiempo de diferenciar a esta institución de lo que, en puridad, es la destitución por medidas disciplinarias (cf. Congreso Constituyente Democrático. Debate Constitucional-1993, T. III, pág. 1620 y ss.).
Por consiguiente, es evidente que el mecanismo de ratificación judicial ha sido cambiado y, por ende, actualmente es percibido como un voto de confianza o de no confianza en torno a la manera como se ejerce la función jurisdiccional. Como tal, la decisión que se tome en el ejercicio de dicha competencia no requiere se motivada. Ello, a diferencia, cabe advertir, de la destitución, que, por su naturaleza sancionatoria, necesaria e irreversiblemante debe ser explicada en sus particulares circunstancias.
Por cierto, es necesario abundar en que no todo acto administrativo expedido al amparo de una potestad discrecional, siempre y en todos los casos, debe estar motivado. Así sucede, por ejemplo, con la elección o designación de los funcionarios públicos (Defensores del Pueblo, miembros del Tribunal Constitucional, Presidente y Directores del Banco Central de Reserva, Contralor de la República, y otros) cuya validez, como es obvio, no depende de que sean motivadas. En idéntica situación se encuentran actualmente las ratificaciones judiciales que, como antes se ha afirmado, cuando se introdujo esta institución en la Constitución de 1993, fue prevista como un mecanismo que, únicamente, expresara el voto de confianza de la mayoría o de la totalidad de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura acerca de la manera como se había ejercido la función jurisdiccional.
El establecimiento de un voto de confianza que se materializa a través de una decisión de conciencia por parte de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, sobre la base de determinados criterios que no requieran ser motivados, no es ciertamente una institución que se contraponga al Estado Constitucional de derecho y los valores que ella persigue promover, pues en el derecho comparado existen instituciones como los jurados, que, pudiendo decidir sobre la libertad, la vida o el patrimonio de las personas, al momento de expresar su decisión, no expresan las razones que la justifican.
De ahí que, para que tal atribución no pudiera ser objeto de decisiones arbitrarias, el legislador orgánico haya previsto aquellos criterios a partir de los cuales los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura deberían llevar a cabo la ratificación judicial. Ese es el sentido del artículo 30.°, primer párrafo, de la Ley N.° 26397, según el cual “A efectos de la ratificación de Jueces y Fiscales a que se refiere el inciso b) del artículo 21.° de la presente Ley, el Consejo Nacional de la Magistratura evalúa la conducta e idoneidad en el desempeño del cargo, considerando la producción jurisdiccional, méritos, informes de los Colegios y Asociaciones de Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su conducta, debiendo conceder una entrevista en cada caso”, o las previstas en el propio Reglamento de Evaluación y Ratificación (Resolución N.os 043-2000-CNM y 241-2002-CNM, que se aplicaron a la recurrente).
Pese a que las decisiones de no ratificación y de ratificación no están sujetas a motivación, en modo alguno ello implica que los elementos sobre la base de los cuales se expidió la decisión de conciencia (como los documentos contenidos en los respectivos expedientes administrativos), no puedan ser conocidos por los interesados o, acaso, que su acceso pueda serles negado. Al respecto, es preciso mencionar que el inciso 5) del artículo 2.° de la Constitución reconoce el derecho de toda persona de “solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido (...)”. Ni la Constitución ni la ley que desarrolla dicho derecho constitucional (Ley N.° 27806, modificada por la Ley N.° 27927) excluyen al Consejo Nacional de la Magistratura de la obligación de proporcionar, sin mayores restricciones que las establecidas por la propia Constitución, los documentos que los propios evaluados puedan solicitar.
Por consiguiente, el Tribunal recuerda la existencia de este derecho para todos los magistrados sujetos al proceso de ratificación, y subraya el ineludible deber de entregar toda la información disponible sobre la materia, por parte del Consejo Nacional de la Magistratura, dentro de los límites señalados por la Constitución y las leyes. El incumplimiento de dicha obligación acarrea la violación de derecho fundamental; por tanto, es punible administrativa, judicial y políticamente.
15) En atención a que una de las reglas en materia de interpretación constitucional consiste en que el proceso de comprensión de la Norma Suprema debe efectuarse de conformidad con los principios de unidad y de concordancia, el Tribunal Constitucional considera que tales exigencias se traducen en comprender que, a la garantía de la motivación de las resoluciones, se le ha previsto una reserva tratándose del ejercicio de una atribución como la descrita en el inciso 2) del artículo 154.° de la Constitución, y que, en la comprensión de aquellas dos cláusulas constitucionales, la que establece la regla general, aquella otra que fije su excepción, no puede optarse por una respuesta que, desconociendo esta última, ponga en cuestión el ejercicio constitucionalmente conforme de la competencia asignada al Consejo Nacional de la Magistratura.
16) Podría sostenerse que la no ratificación judicial es un acto de consecuencias aún más graves que la destitución por medidas disciplinarias, ya que, a diferencia de esta última, el inciso 2) del artículo 154.° de la Constitución dispone, literalmente, que “Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público”. Al respecto, la Constitución señala, en el inciso 2) del artículo 154.°, que los jueces no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial o al Ministerio Público, a diferencia del tratamiento que da a los que fueron destituidos por medida disciplinaria, para quienes no rige tal prohibición de reingreso a la carrera judicial.
17) La no ratificación, sin embargo, no implica una sanción, por lo que la posibilidad de aplicar la prohibición de reingresar a la carrera judicial, en principio, es incongruente, no sólo con relación a la naturaleza de la institución de la ratificación, sino también con el ordinal “d”, inciso 24), del artículo 2.° de la Constitución, según el cual “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la ley”. Es incongruente, pues, con la institución de la ratificación, ya que, como se ha expuesto, ésta no constituye una sanción, sino un voto de confianza en torno al ejercicio de la función confiada por siete años. También lo es con el ordinal “d” del inciso 24) del artículo 2.° de la Constitución, pues la prohibición de reingresar a la carrera judicial se equipara a una sanción cuya imposición, sin embargo, no es consecuencia de haberse cometido una falta.
18) Tal es la interpretación que se debe dar a aquella disposición constitucional (“Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público”), pues, de otra forma, se podría caer en el absurdo de que una decisión que expresa un simple retiro de confianza en la forma como se ha desempeñado la función jurisdiccional y que, además, no tiene por qué ser motivada, sin embargo, termine constituyendo una sanción con unos efectos incluso más drásticos que los que se puede imponer por medida disciplinaria.
19) Por ello, sin perjuicio de exhortar al órgano de la reforma constitucional para que sea éste el que, en ejercicio de sus labores extraordinarias, defina mejor los contornos de la institución, este Colegiado considera que los magistrados no ratificados no están impedidos de postular nuevamente al Poder Judicial o al Ministerio Público.
Por estos fundamentos el Tribunal Constitucional en ejercicio de las atribuciones conferidas por la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica,
FALLA
REVOCANDO la recurrida que, confirmando la apelada, declara improcedente la demanda y, reformándola, la declara INFUNDADA. Dispone la notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los autos.
SS.
REVOREDO
MARSANO
GONZALES
OJEDA
GARCÍA
TOMA
EXP.
N°. 1550-2003-AA/TC
CLARA
AURORA PERLA MONTAÑO
Disintiendo de la opinión de mis
distinguidos colegas Gonzales Ojeda y García Toma, emito este voto en
discordia, puesto que, según ya he tenido oportunidad de expresarlo en anterior
voto recaído en el Exp. N.° 1493-2003-AA/TC, estimo, de un lado, que la
ratificación es, como lo afirma, en forma literal e inequívoca, el artículo 54°
de la Carta Magna (CM), un proceso, y
no, apenas, una estación investigatoria ajena a los derechos procesales de
defensa de quienes a ella pueden ser sometidos; y, de otro, que la decisión de
no ratificar, según también fluye del mismo numeral, sí tiene naturaleza de
sanción, toda vez que no sólo priva de importantes derechos existentes, sino
que, proyectándose en el futuro, impide el retorno de los no-ratificados al
Poder Judicial y al Ministerio Público, todo lo cual constituye un juicio de
valor —o desvalor— que, sin duda posible, importa un ostensible baldón, y la
correspondiente afectación de la imagen profesional, social y moral de los
jueces y fiscales no ratificados. Y justamente, por ser tan impactante, traumática y grave la decisión de no-ratificación, la garantía que consagra
el sagrado derecho de defensa, no puede estar ausente del respectivo proceso (así llamado, textualmente, por
la CM).
Por estas razones y por las que
aparecen en otros votos análogos, estimo, en discordia, fundada la demanda de
autos.
SR.
EXP. N.° 1550-2003-AA/TC
LIMA
CLARA AURORA PERLA MONTAÑO
VOTO DE LA MAGISTRADA
REVOREDO MARSANO
Coincido con los fundamentos y el fallo de los señores García Toma y Gonzales Ojeda.
Reitero que la institución de la ratificación no tiene ni debe tener carácter de sanción cuando se opta por no ratificar al magistrado, por lo que no es constitucionalmente aceptable la prohibición, a los magistrados no ratificados, de reingresar a la carrera judicial.
S.
REVOREDO MARSANO