EXP.
N.° 2155-2002-AA/TC
LIMA
SUGAHARA
WATANABE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 18 días del mes de diciembre de 2003, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini,
Bardelli Lartirigoyen y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por doña Marina Martina Sugahara
Watanabe contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lima, de fojas 117, su fecha 22 de mayo de 2002, que declaró
improcedente la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone acción de amparo contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se nivele su pensión de
cesantía al tope máximo que percibe un servidor en actividad que ostente el
cargo de Técnico II. Manifiesta que es pensionista del Decreto Ley N.° 20530
con derecho a pensión renovable por haber prestado 20 años de servicios a favor
del Estado; que, en tal calidad, dicha institución, con fecha 17 de febrero de
1997, por mandato del Ministerio de Economía y Finanzas, incrementó los montos
máximos de remuneraciones de sus trabajadores en aplicación de las Resoluciones
Supremas N.os 018 y 019-97-EF, las cuales no se han hecho extensivas
a los pensionistas con derecho a nivelación progresiva, vulnerándose con ello
sus derechos pensionarios, dado que éstos no pueden percibir una pensión
inferior en monto a la remuneración que percibe un trabajador del mismo nivel
de EsSalud.
La emplazada propone la excepción de litispendencia y contesta la
demanda, precisando que la vía para impugnar la decisión de la Administración
es la Impugnación de Acto o Resolución Administrativa, y no la vía sumarísima
del amparo. Asimismo, refiere que las Resoluciones Supremas N.os
018-97-EF y 019-97-EF no son aplicables a la demandante, toda vez que tales
bonificaciones no pueden ser consideradas como montos de nivelación de
pensiones, pues su goce en una proposición determinada es algo que no corresponde
por igual a todos los trabajadores de un mismo nivel de EsSslud, sino que está
en función de determinados criterios que varían según la responsabilidad y
eficiencia de cada trabajador individual en actividad. Añade que, de
conformidad con lo establecido en la Sétima Disposición Complementaria del
Decreto Legislativo N.° 817, los aspectos relativos a los regímenes
previsionales en general no son de naturaleza laboral sino de seguridad social,
por lo que los beneficios que perciben los trabajadores por la labor
efectivamente realizada, no pueden ser otorgados por extensión a los
pensionistas, quienes ya no son trabajadores.
El Segundo Juzgado Especializado en Derecho Público de Lima, con fecha 24
de setiembre de 2001, declaró infundada la excepción de litispendencia y
fundada la demanda, por considerar que el artículo 7.° de la Ley N.° 23495, en
concordancia con la Octava Disposición General y Transitoria de la Constitución
Política de 1979, ha establecido que los trabajadores de la Administración Pública
con más de 20 años de servicios tendrán derecho a la pensión correspondiente y
a todas las asignaciones que hubiesen disfrutado hasta el momento del cese
laboral; aduce, además, que el artículo 5.° de la Ley N.° 23495 dispone que
cualquier incremento posterior a la nivelación que se otorgue a los servidores
públicos en actividad, que desempeñen el mismo cargo u otro similar al último
en que prestó servicios el cesante jubilado, dará lugar al incremento de la
pensión en igual monto remunerativo al que corresponde al servidor en
actividad, por lo que las Resoluciones Supremas N.os 018-97-EF y
019-97-EF, son aplicables al caso de la demandante.
La recurrida, revocando la apelada, declaró fundada la excepción de
litispendencia e infundada la demanda, por considerar que de autos fluye que
los hechos alegados por la recurrente vienen siendo discutidos vía proceso
abreviado ante el Segundo Juzgado Provisional, y que como quiera que del
resultado que se obtenga en dicho proceso dependerá la eficacia o no de la
resolución que por vía de amparo se cuestiona, resulta de aplicación al caso el
inciso 3) del artículo 6.° de la Ley N.° 23506.
FUNDAMENTOS
1.
La
excepción de litispendencia propuesta en autos debe ser desestimada, dado que
la emplazada no ha acreditado la identidad procesal a la que hace referencia el
artículo 452.° del Código Procesal.
2.
La
demanda tiene por objeto que se ordene la nivelación de la pensión que percibe
la demandante teniéndose en cuenta las Resoluciones Suprema N.os
018-97-EF y 019-97-EF, asi como el pago de adeudos a partir del mes de
noviembre de 1996.
3.
Este
Tribunal Constitucional debe recordar que, en materia de interpretación de los
derechos fundamentales, uno de los principios a los que debe apelarse cada vez
que se trata de determinar los alcances de la limitación o restricción del
ejercicio de un derecho constitucional de naturaleza procesal, es el denominado
pro actione, según el cual,
tratándose del derecho de acceso a un tribunal de justicia, el operador
judicial debe interpretar las restricciones impuestas a tal derecho del modo
que mejor se optimice su ejercicio.
4.
En
el caso de autos, el Tribunal considera que la pretensión debe parcialmente
estimarse, porque el artículo 5° de la Ley N.° 23495, en efecto, establece que
“Cualquier incremento posterior a la nivelación que se otorgue a los servidores
públicos en actividad que desempeñen el cargo u otro similar al último cargo en
que prestó servicios el cesante o jubilado, dará lugar al incremento de la
pensión en igual monto que corresponde al servidor en actividad”.
Está claro, no obstante, que
para que dicho mandato de incremento de la pensión “en igual monto que
corresponde al servidor en actividad” se efectivice, es preciso que exista una
norma o un acto administrativo que ordene el incremento de las remuneraciones
de los servidores públicos en actividad.
5.
Dicho
incremento está previsto en los artículos únicos de las Resoluciones Supremas
N.os 018-97-EF y 019-97-EF, mediante las cuales se aprueba “[...] la
Política Remunerativa del IPSS, que se detalla en el anexo que forma parte de
la presente Resolución Suprema”, conforme precisa la primera de las
resoluciones citadas, y la aprobación de la política de bonificaciones, que
expresa la segunda.
Sin embargo, cabe precisar
que la Resolución Suprema N.° 018-97-EF ha aprobado una política de
remuneraciones del IPSS, y no una remuneración específica y determinada; esto
es, que corresponda de manera particular a cada servidor en actividad o en
función del nivel o cargo que desempeña. Se trata, pues, de una “política
remunerativa del IPSS” que, como se indica en los anexos a los que se ha hecho
referencia, constituye una “escala de remuneraciones máximas”.
Lo que significa que los
montos de las remuneraciones señaladas en los anexos de las resoluciones
supremas citadas para cada cargo, no necesariamente son los que, efectiva y
realmente, están percibiendo los trabajadores en actividad del actual EsSalud.
De manera que si bien este Tribunal no puede ordenar con carácter general que
se abonen aquellos montos máximos, sí puede establecer, conforme lo establecen
las leyes y resoluciones supremas antes indicadas, que la demandada disponga el
incremento para el caso de la demandante.
6.
Respecto
a la Resolución Suprema N.º 019-97-EF, ésta precisa que la bonificación por
productividad tiene la naturaleza de extraordinaria, variable en el tiempo,
condicionada a la evaluación del trabajador, y que se otorga exclusivamente en
función de la concurrencia y la prestación efectiva de labores, la dedicación
en el trabajo, la productividad y la estructura de niveles.
Más allá de lo que de manera
literal señale dicha Resolución Suprema y, específicamente, que dicha
bonificación por productividad no ingrese al régimen de pensiones regulado por
el Decreto Ley N.° 20530, lo cierto es que si dicha bonificación tiene las
características de permanente en el tiempo y de regular en su monto, debe ser
considerada en la pensión que percibe la demandante.
En torno a ello, este
Tribunal ha establecido en su sentencia recaída en el Exp. N.° 1146-2000-AC/TC,
que procede que se agregue a las pensiones el pago de la bonificación
establecida por la Resolución Suprema N.° 019-97-EF, siempre que se cumplan las
características del Reglamento de la Ley N.° 23495, aprobado por el Decreto
Supremo N.° 015-83-PCM, cuyo artículo 5° prescribe que las remuneraciones
especiales a considerarse en la determinación del monto con el cual se debe
proceder a la nivelación de las pensiones, incluyen "otros de naturaleza
similar que con el carácter de permanentes en el tiempo y regulares en su monto
se hayan otorgado o se otorguen en el futuro"; igualmente, el artículo 6°
del Decreto Ley N.° 20530, prescribe que "Es pensionable toda remuneración
afecta al descuento para pensiones. Están afectas al descuento para pensiones,
las remuneraciones que son permanentes en el tiempo y regulares en su
monto".
En consecuencia, ha de ser
en ejecución de sentencia en que se deberá determinar si el concepto al que se
alude en la antes citada Resolución Suprema, cumple las características
indicadas.
7.
Finalmente,
este Colegiado no puede dejar de advertir que el régimen pensionario del
Decreto Ley N.° 20530 es de excepción y ostenta mayor beneficio que cualquier otro régimen pensionario existente
en el país. Por ello, conforme al propio Decreto Ley N.° 20530, un pensionista
tiene derecho a ganar una pensión similar al haber de un trabajador en
situación de actividad, de su misma categoría, nivel, sistema pensionario y
régimen laboral. Pretender que el monto de la pensión sea, en determinados
casos, superior a la remuneración que un trabajador en actividad percibe, a
juicio del Tribunal, es una pretensión ilegal, y es en ese contexto en el que
se tendrá que aplicar esta sentencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las
atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley
Orgánica,
REVOCANDO la recurrida que, revocando
la apelada, declaró infundada la demanda; y, reformándola, la declara FUNDADA; en consecuencia, ordena que la demandada cumpla con pagar a la
demandante su pensión de cesantía nivelable, teniendo en cuenta las
Resoluciones Supremas N.os 018 y
019-97-EF, y conforme
a lo expuesto en los fundamentos de esta sentencia. Dispone
la notificación a las partes, su publicación conforme a ley y la devolución de los actuados.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GARCÍA TOMA