SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 21 días del mes de enero de 2004, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Félix César Calderón Urtecho contra la sentencia de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 197, su fecha su fecha 27 de enero de 2003, que declara improcedente la acción de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 28 de enero de 2002, el recurrente interpone acción de amparo contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el objeto de que se deje sin efecto la Resolución Ministerial N.º 0015/RE, de fecha 8 de enero de 2002, mediante la cual se declaran improcedentes sus solicitudes de fechas 29 de mayo de 2001 y 25 de junio del mismo año, en las que pidió que se le reconociera su ascenso a la categoría de Ministro, retroactivamente, desde el 1 de enero de 1996. Alega que con esta decisión se vulneran sus derechos constitucionales de petición, al trabajo y a la promoción o ascenso en la carrera diplomática; por tal motivo, solicita que se lo declare apto para el ascenso a la categoría de Embajador a partir del 31 de diciembre de 1998 y que, por equidad y conforme a los principios de razonabilidad, predictibilidad y retroactividad benigna, se disponga su ascenso a Embajador con fecha 1 de enero de 1999 o, en el peor de los casos, con fecha 1 de enero de 2002, con todos sus derechos y beneficios.

Afirma que mediante su solicitud de fecha 29 de mayo de 2001, requirió al emplazado para que respondiese al recurso impugnatorio que, con fecha 15 de diciembre de 1995 presentó contra la Resolución Suprema N.º 0528/RE, de fecha 4 de diciembre de 1995, de conformidad con el mandato constitucional que ampara el derecho de petición (artículo 2º, inciso 20), de la Constitución Política); pero que dicho emplazado, en vez de responder su recurso, lo declaró improcedente argumentando que las resoluciones cuestionadas constituían cosa decidida, y que, por consiguiente, su reclamo era tardío. Agrega que el hecho de que haya ascendido a la categoría de Ministro recién con fecha 1 de enero de 2000, de ninguna manera conculca su derecho a exigir que se le restituya su derecho a la promoción o ascenso, violado arbitrariamente en diciembre de 1995; por cuanto, de no ser así, se estaría convalidando el daño sufrido en su carrera al habérsele restado su tiempo de servicios de permanencia en la categoría de Ministro con el consiguiente perjuicio para su promoción a la categoría de Embajador.

El Decimosétimo Juzgado Especializado Civil de Lima, con fecha 3 de junio de 2002 declara improcedente la demanda, por considerar que el argumento de la extemporaneidad no ha sido desvirtuado en autos, lo que permite confirmar su validez.

La recurrida confirma la apelada por considerar que las acciones de garantía solo tutelan derechos fundamentales preconstituidos, y que si bien de lo alegado por el demandante podría emerger algún tipo de perjuicio, amparar lo peticionado sería instituir un derecho en su favor, situación que no puede ser debatida en la vía del amparo.

FUNDAMENTOS

1. El objeto de la demanda es cuestionar la Resolución Ministerial N.º 0015/RE, del 8 de enero de 2002, mediante la cual se ha declarado improcedente la solicitud del recurrente a fin de que se amplíe, con carácter retroactivo al 1 de enero de 1996, su tiempo de permanencia en la categoría de Ministro en el Servicio Diplomático de la República; que, consecuentemente, se lo declare apto para el ascenso a la categoría de Embajador a partir del 31 de diciembre de 1998 y que, por equidad y conforme a los principios de razonabilidad, predictibilidad y retroactividad benigna, se disponga su ascenso a Embajador con fecha 1 de enero de 1999 o, en el peor de los casos, con fecha 1 de enero de 2002, con todos sus derechos y beneficios.

Sobre el derecho de petición

2. De las instrumentales obrantes de fojas 199 a 204 de autos (y reproducidas de fojas 14 a 19 del cuadernillo especial del Tribunal Constitucional) se desprende que, con fecha 15 de diciembre de 1995, el recurrente interpuso recurso impugnatorio contra la Resolución Suprema N.º 0528, de fecha 4 de diciembre de 1995, solicitando la reconsideración de su caso por el hecho de no haber sido ascendido a la categoría de Ministro, no obstante haber obtenido de la respectiva Junta de Evaluación, por méritos y con arreglo a ley, el segundo puesto en el Cuadro de Méritos Final, con la nota de 19.500, hecho que, por otra parte, también se aprecia a fojas 161 y de 203 a 205 de autos (reiterado, asimismo, de fojas 40 a 43 del cuadernillo especial).

3. Tal como se precisó en el caso Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales del Rímac (Expediente N.º 1042-2002-AA/TC), el derecho de petición y otros derechos fundamentales reconocidos en nuestra Constitución, constituyen componentes estructurales básicos del conjunto del orden jurídico objetivo, puesto que son la expresión jurídica de un sistema de valores que por decisión del constituyente informan el conjunto de la organización política y jurídica. Por lo mismo, este Colegiado reitera que, en el caso del derecho de petición, su contenido esencial está conformado por dos aspectos que aparecen de su propia naturaleza y de la especial configuración que le ha dado la Constitución al reconocerlo: el primer aspecto es el relacionado estrictamente con la libertad reconocida a cualquier persona para formular pedidos escritos a la autoridad competente; y, el segundo, unido inevitablemente al anterior, está referido a la obligación de la referida autoridad de otorgar una respuesta al peticionante.

4. Esta respuesta oficial, por otra parte, y de conformidad con lo previsto en el inciso 20) del artículo 2º de la Constitución, deberá necesariamente hacerse por escrito y en el plazo que la ley establezca. Asimismo, la autoridad tiene la obligación de ejecutar todos aquellos actos que sean necesarios para evaluar materialmente el contenido de la petición y de expresar el pronunciamiento correspondiente, el cual contendrá los motivos por los que se acuerda acceder o no a lo peticionado, debiendo comunicar lo resuelto al interesado o los interesados. Sobre la materia debe insistirse en que es preciso que la contestación oficial sea motivada; por ende, no es admisible jurídicamente la mera puesta en conocimiento al peticionante de la decisión adoptada por el funcionario público correspondiente. En consecuencia, la acción oficial de no contestar una petición o hacerlo inmotivadamente trae como consecuencia su invalidez por violación, por omisión de un deber jurídico claro e inexcusable.

5. Como se puede apreciar en el caso de autos, el Ministerio de Relaciones Exteriores no ha podido acreditar que resolvió en el plazo señalado por la ley de la materia la petición planteada; por lo tanto, nunca ofreció la correspondiente fundamentación acerca de la determinación adoptada ni mucho menos comunicó al peticionante dicha decisión; por lo que este Colegiado considera que en el presente caso se vulneró el derecho de petición del recurrente, pues a la referida solicitud se le aplicó indebidamente el silencio administrativo negativo.

Sobre el silencio administrativo negativo

6. En el caso de Jorge Miguel Alarcón Menéndez (Expediente N.° 1003-98-AA/TC), este Tribunal puntualizó que es el administrado quien, transcurrido el plazo para que la Administración resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de acogerse al silencio administrativo y así acudir a la vía jurisdiccional, o de esperar el pronunciamiento expreso de la Administración. La no resolución del recurso impugnatorio dentro del plazo de treinta días no puede considerarse como causal de exclusión de la potestad del administrado de esperar el pronunciamiento expreso de la Administración. El silencio administrativo constituye un privilegio del administrado ante la Administración, para protegerlo ante la eventual mora de ésta en la resolución de su petición. Se trata de una presunción en beneficio del particular únicamente, pues quien incumple el deber de resolver no debe beneficiarse de su propio incumplimiento.

7. En el presente caso, el recurrente interpone recurso de reconsideración el 29 de mayo de 2001, como resultado del silencio administrativo negativo con el cual respondió indebidamente el Ministerio de Relaciones Exteriores a su recurso impugnatorio de 15 de diciembre de 1995. Es decir, al no darse por denegado este último recurso, el nuevo recurso de 29 de mayo de 2001 debe interpretarse como un requerimiento de resolución expresa del recurso original de reconsideración, en aplicación del principio pro actione, y no como una petición nueva y distinta, completamente desvinculada de éste. Por consiguiente, no es procedente utilizar el argumento de la extemporaneidad ni está obligado el recurrente a desvirtuarla en autos, porque ello equivale a desconocer que el recurso de 29 de mayo de 2001 es parte integrante del procedimiento administrativo iniciado con el recurso impugnatorio de 15 de diciembre de 1995. Por otro lado, aceptar la extemporaneidad implica considerar fundado en derecho el silencio administrativo negativo indebidamente empleado por el Ministerio de Relaciones Exteriores para amparar su omisión inexcusable a un deber jurídico claro.

8. Por otra parte y sobre la base del no formalismo del procedimiento administrativo que se desprende del artículo 103º del Texto Único de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (Decreto Supremo N.º 02-94-JUS), aplicable al caso, la incorrecta calificación por el administrado de un acto –el recurso– no obsta para entender el efecto real que debe atribuirse a él en el procedimiento que, en este caso, no es sino el de requerir el pronunciamiento expreso de un recurso de reconsideración interpuesto originalmente el 15 de diciembre de 1995. En consecuencia, habiéndose satisfecho el requisito de procedibilidad de la acción de amparo, corresponde analizar el fondo de la controversia.

Derecho a la promoción o ascenso en la carrera diplomática

9. En el presente caso y tal como se desprende de autos, el recurrente participó en el Proceso de Ascensos de Funcionarios del Servicio Diplomático de la República, correspondiente al año 1995, para ser promovido a la categoría de Ministro, con efectividad al 1 de enero de 1996, de conformidad con lo estipulado por el artículo 19°, in fine, del Decreto Ley N.° 26117, Ley del Servicio Diplomático vigente en 1995, y con el artículo único del Decreto Supremo N.° 22-95-RE, de fecha 9 de octubre de 1995. Según el Cuadro de Méritos Final, emitido por la Junta de Evaluación, el recurrente obtuvo un promedio final de 19.500, habiendo obtenido el segundo lugar en el orden de méritos. Sin embargo, en forma arbitraria, no fue considerado en la relación de funcionarios ascendidos, publicada mediante la Resolución Suprema N.° 0528-95-RE, de fecha 4 de diciembre de 1995, vulnerándose de esa forma la naturaleza institucional de las promociones en el Servicio Diplomático, y arrogándose la autoridad ministerial facultades de discriminación no amparadas por la legislación vigente en dicha oportunidad.

10. La irregularidad señalada en el fundamento precedente queda respaldada por la Quinta Disposición Transitoria de la nueva Ley del Servicio Diplomático de la República N.° 28091, del 19 de octubre de 2001, que reconoce, de manera expresa, que en el proceso de ascensos que tuvo lugar en el año 1995, inter alia, hubo una discriminación arbitraria de los funcionarios diplomáticos al haberse dispuesto su ascenso a la categoría inmediata superior. Adicionalmente, una referencia en el mismo sentido se consignó en los tres primeros párrafos considerativos de la Resolución Suprema N.° 004-2002-RE, de fecha 3 de enero de 2002, que precisa que en la década pasada, en el Ministerio de Relaciones Exteriores, se dieron numerosas situaciones en las que el cuadro de ascensos no correspondió con el resultado de las evaluaciones de las juntas calificadoras, introduciéndose de esa manera, para decidir los ascensos, criterios ajenos a la competencia, méritos y aptitud profesional de los postulantes.

11. Por lo expuesto, consideramos que no es de aplicación al presente caso la Quinta Disposición Transitoria de la Ley del Servicio Diplomático de la República vigente, N.° 28091, en la parte que establece el ascenso a la categoría inmediata superior de los funcionarios diplomáticos discriminados arbitrariamente de los Cuadros de Méritos, a que se refiere la Resolución Suprema N.° 0528-95-RE, con efectividad al 1 de enero de 2004, pues el recurrente –y sin perjuicio de que había sido promovido a la categoría de Ministro con efectividad al 1 de enero de 2001– ya había adquirido el derecho de ser considerado apto para se promovido a la categoría de Embajador para el proceso ordinario de ascensos correspondiente al año 2001, que se hicieron efectivos con fecha 1 de enero de 2002. Sin embargo, no fue considerado para participar en el referido proceso e, igualmente, su solicitud de reconsideración, de fecha 27 de diciembre de 2001, no fue atendida, vulnerándose nuevamente su derecho a la promoción dentro del escalafón del Servicio Diplomático.

12. Por lo tanto, está probado que se violó sistemáticamente el derecho a la promoción o ascenso, derecho constitucional y fundamental, con el consiguiente perjuicio al proyecto de vida de los funcionarios diplomáticos involucrados, entre los cuales se encuentra el demandante, según se ha podido acreditar en autos.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica,

FALLA

REVOCANDO la recurrida que, confirmando la apelada, declara improcedente la demanda y, reformándola, la declara FUNDADA; en consecuencia, inaplicable a don Félix César Calderón Urtecho la Resolución Ministerial N.º 0015/RE, de fecha 8 de enero de 2002; ordena que el demandado disponga, en forma inmediata e incondicional, la ampliación, con carácter retroactivo al 1 de enero de 1996, del tiempo de permanencia del demandante en la categoría de Ministro en el Servicio Diplomático de la República, y que lo promueva a la categoría inmediata superior, con carácter retroactivo al 1 de enero de 2002. Dispone la notificación a las partes, su publicación conforme a ley y la devolución de los actuados.

SS.

BARDELLI LARTIRIGOYEN

GONZALES OJEDA

GARCÍA TOMA