En Lima, a los 11 días del mes de noviembre de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los Magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las Ordenanzas N.os 171-MSS y 172-MSS expedidas por la Municipalidad de Santiago de Surco, que aprueban el régimen legal tributario y los importes de arbitrios municipales correspondientes al ejercicio fiscal 2004; las Ordenanzas N.os 003-96-O-MSS, 006-97-O-MSS, 002-98-O-MSS y 01-0-MSS; el artículo 4° de la Ordenanza N.° 024-MSS (2000), el artículo 4° de la Ordenanza N.° 55-MSS (2001), el artículo 6° de la Ordenanza N.° 92-MSS (2002), los artículos 7° y 8° y la Segunda Disposición Final de la Ordenanza N.° 128-MSS (2003), así como el artículo 5° de la Ordenanza N.° 130-MSS (2003), por contener vicios de inconstitucionalidad.
ANTECEDENTES
Argumentos de la
Defensoría del Pueblo
Con fecha 16 de julio del 2004, la Defensoría del Pueblo interpone demanda de inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas expedidas por la Municipalidad de Santiago de Surco, alegando que las mismas vulneran los principios tributarios de legalidad (no ratificación por ordenanza provincial y aplicación retroactiva de la ley), no confiscatoriedad y capacidad contributiva; y asimismo, porque utilizan criterios prohibidos para la determinación del importe a pagar por concepto de arbitrios.
a) Sobre la inconstitucionalidad de
las Ordenanzas N.os 171-MSS y 172-MSS
Respecto a las Ordenanzas N.os 171-MSS y 172-MSS, correspondientes al ejercicio fiscal 2004, indica que se ha vulnerado el principio de legalidad tributaria por no haberse cumplido con las formalidades preestablecidas en el ordenamiento jurídico para su vigencia, es decir, por no haber sido ratificadas y publicadas antes del 30 de abril de cada ejercicio tributario, conforme lo establece el artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal, Decreto Legislativo N.° 776.
Refiere que la Ordenanza N.°
171-MSS –y como consecuencia la Ordenanza N.° 172-MSS- señala expresamente, en
su segunda disposición transitoria y final, que la misma entrará en vigencia al
día siguiente de su publicación, lo cual contradice directamente el principio
de legalidad tributaria ya que desconoce lo dispuesto por el artículo 40° de la
Ley Orgánica de Municipalidades. Este hecho trae como consecuencia que, en la
práctica, sus normas se apliquen de manera retroactiva –antes de su
ratificación-, vulnerando lo previsto en el artículo 103° de la Constitución.
Afirma que los tribunales
administrativos como el Indecopi y el Tribunal Fiscal han coincidido en señalar
que las ordenanzas en materia tributaria rigen a partir –y hacia delante- de la
ratificación por parte de la Municipalidad Provincial, tal como lo dispone el
artículo 40° de la Ley Orgánica de Municipalidades. Sin embargo, lo que no han
coincidido es en la posición respecto al “momento originario” en que se hace
exigible al contribuyente el pago por concepto de arbitrios municipales, lo que
deberá ser materia de pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
También manifiesta que las
Ordenanzas vulneran lo dispuesto en el artículo 69-B de la Ley de Tributación
Municipal, al disponer que el municipio local calcule los importes de los
arbitrios utilizando las fórmulas previstas en la Ordenanza N.° 172 –MSS, y no
los criterios utilizados hasta el 1 de enero del ejercicio anterior (2003),
reajustados únicamente en base al Índice de Precios al Consumidor.
Añade que las referidas
ordenanzas transgreden el principio de no confiscatoriedad de los tributos y de
capacidad contributiva, en la medida que la verificación de la efectiva
prestación del servicio (como hecho imponible del tributo) no se asume como un
supuesto previo e indispensable a la determinación del monto a pagar y a la exigencia
misma del pago, siendo que en la práctica estos pagos se exigen de manera
anticipada.
Finalmente, sostiene que
otra forma como se viene afectando el principio de no confiscatoriedad de los
tributos es mediante el uso de criterios vedados para la determinación de
arbitrios, como son la utilización del valor del predio. En ese sentido,
concuerda con los lineamientos desarrollados por la Comisión de Acceso al
Mercado del Indecopi, la cual admite como criterios válidos el tamaño, uso y
ubicación del predio, indicando que tales criterios constituyen parámetros
referenciales y razonables para determinar los importes a pagar por los
vecinos, en el caso de arbitrios por servicios de Limpieza Pública,
Mantenimiento de Parques, Jardines y Serenazgo.
b)
Sobre la
inconstitucionalidad de las Ordenanzas N.os 003-96-0-MSS,
006-97-0-MSS, 002-98-O-MSS, 01-99-0-MSS, 24-MSS y parcial de las Ordenanzas
24-MSS, 55-MSS, 92-MSS, 128-MSS, 130-MSS, correspondientes a los ejercicios
fiscales 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003.
Respecto de estas
ordenanzas, lo que pretende la entidad demandante es que se declare la
invalidez de los efectos jurídicos subsistentes derivados de la vigencia de las
cuestionadas ordenanzas durante los ejercicios fiscales antes señalados, debido
a que presentan vicios de inconstitucionalidad desde su origen; en otras
palabras, pretende que se determine la prohibición de la eficacia ultractiva de estos dispositivos.
Refiere que, en estos casos, la declaratoria de
inconstitucionalidad sobre la norma derogada debe tener efectos ex nunc (hacia delante), pues de lo
contrario podría producirse una quiebra de la seguridad jurídica; y porque,
conforme se ha señalado en la STC N.° 2592-2002-AA/TC, el Tribunal Fiscal se
encuentra habilitado para evaluar la validez de ordenanzas municipales que
regulan materia tributaria. Añade que lo que se busca es permitir que el
contribuyente deje de pagar los importes devengados e impagos al día siguiente
de publicada la sentencia, además de extinguir los procedimientos de ejecución
coactiva en trámite.
Advierte que existe una limitación a esta posición, debido a la imposibilidad de realizar una evaluación sobre la validez de dispositivos legales municipales con una antigüedad mayor a cuatro (4) años, plazo máximo que establece el artículo 43° del Código Tributario para la compensación o devolución de tributos.
Al igual que las Ordenanzas N.os 171-MSS y 172-MSS, sostiene que, en estos casos, tampoco se cumplió con el procedimiento de ratificación previsto en la ley, e igualmente se utilizaron criterios prohibidos para la determinación del monto de arbitrios, como son el valor del predio y la UIT, agregando que esta última no guarda ninguna conexión lógica con los servicios que prestan las municipalidades.
Argumentos de la
Municipalidad de Surco
La Municipalidad Distrital de Surco, a través de su
representante, contesta la demanda y la contradice en todos sus extremos.
Respecto al requisito de ratificación de las Ordenanzas Distritales por parte
de las Provinciales, señala lo siguiente:
Ø Que no es suficiente que el
requisito de la ratificación se encuentre establecido en una Ley Orgánica, sino
que el mismo debe contemplarse de la propia Constitución; sólo así podría
afirmarse que la no ratificación vulnera el principio de legalidad.
Ø Que no existe ningún
artículo o norma mediante la cual se señale que la ordenanza en materia de
arbitrios publicada en el diario oficial El
Peruano no entra en vigencia al día siguiente de su publicación, sino a
partir del día siguiente de la publicación de su ratificación por la
Municipalidad Provincial.
Ø Que, en la medida en que la
Municipalidad Distrital cumpla los requisitos establecidos en el artículo 69-A
y 69-B de la Ley de Tributación Municipal, con relación a los arbitrios, no hay
ningún tipo de sustento o interpretación que pueda justificar la razón por la
cual, en tanto la Municipalidad
Provincial no ratifique la Ordenanza, la Distrital tenga que seguir brindando
un servicio que es efectivo, pero por el cual no podría sino cobrar cuando
recién la Municipalidad Provincial ratifique la ordenanza correspondiente.
Ø Que en la definición
constitucional del principio de legalidad en materia tributaria, la
Constitución vigente sólo ha previsto, de acuerdo a lo señalado por los
artículos 74°, 195°, inciso 4), 196°, inciso 3) y 200°, inciso 4), que el
principio de legalidad para los gobiernos locales consiste en utilizar como
instrumento normativo la Ordenanza Municipal, pero en ningún artículo de la
Constitución se ha establecido que la Ordenanza en materia tributaria emitida
por una Municipalidad Distrital, para que cumpla con el principio de legalidad,
debe ser ratificada por la Provincial.
Ø Que el artículo 51° de la
Constitución señala que la publicidad es esencial para la vigencia de toda
norma del Estado; por consiguiente, la ratificación sólo confirma una norma que
de acuerdo a la Constitución ya nació válida.
Ø Que respecto al requisito de
pre publicación a que se refiere el literal c) del artículo 60° de la Ley de
Tributación Municipal, señala que sólo es exigible para la creación de nuevas
tasas, y no para aquellas que ya venían siendo cobradas.
Ø Que el acto de ratificación
tan sólo tiene una naturaleza declarativa, es decir, representa la
convalidación de un acto ya nacido y responde a las relaciones de coordinación
entre las municipalidades. Esta afirmación, argumenta, parte de la
razonabilidad de lo dispuesto en el propio artículo 69-A de la Ley de
Tributación Municipal, que señala que “concluido el ejercicio fiscal y, a más
tardar el 30 de abril del año siguiente, todas las municipalidades publicarán
sus ordenanzas aprobando el monto de las tasas por arbitrios (...)” En ese
sentido, alega que para fijar las tasas por arbitrios municipales es necesario
establecer el costo de servicio, lo cuál sólo podría conocerse con el número de
predios afectos al 31 de diciembre del ejercicio anterior.
Por tal motivo, advierte que
es un imposible jurídico que la Ordenanza se encuentre publicada y ratificada
el 1 de enero de cada ejercicio, y que, por ello, es lógico que la aprobación y
publicación se haya previsto hasta el 30 de abril de cada ejercicio. Asimismo,
aduce que la ratificación, tal y como se está concibiendo, implica establecer
relaciones de jerarquía entre la Municipalidad
Provincial y Distrital, criterio que no puede ser admitido bajo ninguna
interpretación constitucional.
Ø Y, finalmente, que al
tratarse de tributos de periodicidad trimestral, basta con que todos los
aspectos se presenten el primer día del trimestre al que corresponde la
obligación tributaria, para que se considere que ha nacido la misma. El hecho
de que se esté obligado a pagar dicho tributo sin que se haya culminado el
trimestre, no significa que el tributo sea confiscatorio.
Respecto al uso de criterios vedados para la
determinación de arbitrios, señala que:
Ø Debe diferenciarse los
criterios para la determinación de arbitrios de aquellos utilizadospara su
distribución. En el primer caso, se debe considerar el costo efectivo que
demanda la prestación de los servicios de acuerdo a su tipo, ya que los
criterios para la distribución se fijan en base a criterios objetivos, tomando
en cuenta el número de contribuyentes de la localidad y el número de predios.
Ø La capacidad contributiva sí
debe ser tomada en cuenta. Ello es posible en la medida en que la capacidad
contributiva, en el caso de las tasas, deja de ser la justificación del tributo
y más bien representa un factor objetivo para graduar la asunción del costo del
servicio por parte de los contribuyentes. De ahí que el valor del predio,
indicador de la capacidad contributiva, resulte ser un criterio válido.
Ø La estructura peculiar de la
tasa determina que, en atención a su calidad de tributo vinculado, el principio
de provocación del costo sea preponderante, y que, en función a su naturaleza
contributiva, sea el principio de capacidad contributiva el elemento
complementario.
Sobre la posibilidad de cuestionar ordenanzas
derogadas, pero cuyos efectos subsisten en el tiempo, señala que no puede
hablarse de aplicación ultractiva de las ordenanzas, pues en la actualidad
únicamente son aplicadas respecto de los hechos generadores ocurridos durante
los ejercicios en que se encontraban vigentes.
FUNDAMENTOS
1. La Defensoría del Pueblo, mediante la presente acción de inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas de la Municipalidad de Santiago de Surco que establecieron el pago de arbitrios por concepto de Serenazgo, Limpieza Pública, Parques y Jardines, para los periodos fiscales 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, solicita a este Colegiado la revisión constitucional de las mismas, básicamente por lo siguientes argumentos:
I.
Respecto
a la impugnación de ordenanzas ya derogadas, demanda el pronunciamiento del
Tribunal Constitucional, debido a que los efectos de las mismas aún perviven en
el tiempo.
II.
La
Municipalidad de Santiago de Surco, en la emisión de las Ordenanzas Municipales
impugnadas, no ha respetado el mecanismo formal de ratificación para su
validez, establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades.
III.
La
Municipalidad de Santiago de Surco ha cobrado arbitrios utilizando criterios no
admisibles para su cuantificación.
2. Partiendo de los tres temas que delimitan el petitorio, este Tribunal desarrollará el correspondiente análisis de constitucionalidad sobre la base de una interpretación desde la Constitución y las normas integrantes del parámetro o bloque de constitucionalidad. En ese sentido, a fin de verificar si en este caso se han violado los principios de legalidad y no confiscatoriedad alegados, se pronunciará respecto a lo siguiente:
Ø La facultad del Tribunal para
la revisión de normas derogadas.
Ø El fundamento constitucional
de la ratificación de las ordenanzas distritales por parte de la Municipalidad
Provincial, el parámetro de constitucionalidad y el principio de legalidad; en
cuyo caso se esclarecerá lo siguiente:
- Si la ratificación es un elemento esencial de validez de la
ordenanza.
- Si la ratificación de las
ordenanzas distritales por las provinciales es un requisito constitutivo o
declarativo de la vigencia de la norma.
- Tomando en cuenta el marco legal aplicable a las ordenanzas impugnadas, ¿desde qué momento debieron generarse los efectos jurídicos de las ordenanzas ratificadas, es decir, desde cuándo fueron exigibles a los contribuyentes?
Ø Los criterios a tomarse en
cuenta para la distribución del costo del servicio; en cuyo análisis se
evaluará la pertinencia del uso del principio de capacidad contributiva en este
tipo de tributos.
Ø
La
evaluación del principio de no confiscatoriedad en la cuantificación de
arbitrios
§ Marco constitucional de los tributos municipales: el caso de los arbitrios por concepto de Serenazgo, Limpieza Pública, Parques y Jardines
3.
El
artículo 74° de la Constitución establece que los gobiernos regionales y los
gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o
exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la
ley. Asimismo, señala que el Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe
respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los
derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter
confiscatorio.
4.
El
artículo 74° reconoce facultad tributaria a los gobiernos locales para la
creación de tasas y contribuciones, siempre que: a) sea dentro de su
jurisdicción; y, b) con los limites que establece la ley.
Ello quiere decir que las
Municipalidades no pueden ejercer su potestad tributaria de manera arbitraria,
sino que dicho reconocimiento constitucional estará legitimado siempre que se
encuentre dentro del marco legal que la Constitución consagra. Será, entonces,
mediante la ley de la materia como se regule el instrumento idóneo para ejercer
la potestad tributaria, así como el procedimiento para su validez y vigencia.
De este modo, la Ley
Orgánica de Municipalidades y la Ley de Tributación Municipal, en lo que sea
pertinente, constituyen el parámetro de
constitucionalidad para el correcto ejercicio de la potestad tributaria
municipal.
5.
Como
quiera que se cuestionan Ordenanzas cuya vigencia ha sido por los periodos 1996
al 2004, analizaremos el caso en función a los artículos vigentes y aplicables
a dichas normas. Tanto el artículo 94° de la hoy derogada Ley N.° 23853,
Orgánica de Municipalidades (publicada el 9 de junio de 1984), como el artículo
40° de la actual Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades (publicada el 27 de
mayo de 2003), han contemplado el requisito de ratificación por parte del
Concejo Provincial para la vigencia de
las Ordenanzas Distritales.
6.
Por
su parte, el Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal (LTM),
establecía que:
Ø El hecho generador de la
obligación tributaria es la prestación efectiva por la municipalidad de un
servicio público individualizado en el contribuyente (LTM, arts. 66.° y 68.°).
Ø La prestación del servicio
público debe encontrarse reservado a los municipios, de acuerdo con la Ley
Orgánica de Municipalidades (LTM, art. 68.°).
Ø Su cálculo debe hacerse
durante el primer trimestre del ejercicio fiscal, en función del costo efectivo
del servicio a prestar, y sólo puede incrementarse en ese ejercicio hasta el
porcentaje de variación del Índice de Precios al Consumidor (LTM, art. 69.°).
Ø Las ordenanzas que aprueban
los arbitrios deben ser publicadas al concluir el ejercicio fiscal o, a más
tardar, al 30 de abril del año siguiente, explicándose los costos efectivos que
demanda el servicio según el número de contribuyentes de la localidad
beneficiada, así como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso
(LTM, art. 69°).
Por su parte, la Norma II del Título Preliminar del Código Tributario -aplicable a todas las consecuencias jurídicas originadas por los tributos-, establece que su rendimiento sólo puede ser destinado a cubrir el costo de los servicios cuya prestación genera la obligación. Por su parte, la Norma X señala que las leyes tributarias rigen desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.
De manera que, a fin de no vulnerar los principios
constitucionales para la creación de tributos, este es el marco constitucional
que debió respetarse en la producción de Ordenanzas por arbitrios municipales.
§ Juicio de
validez de normas derogadas
7.
En
el Expediente N.° 0004-2004-AI/TC (Caso ITF), el Tribunal Constitucional
estableció el criterio vinculante respecto a la revisión de los efectos de
normas derogadas, señalando que: “(...) no toda norma derogada se encuentra
impedida de ser sometida a un juicio de validez pues, aun en ese caso, existen
dos supuestos en los que procedería una demanda de inconstitucionalidad: a)
cuando la norma continúe desplegando sus efectos, y, b) cuando, a pesar de no
continuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede
alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, esto es, si hubiese
versado sobre materia penal o tributaria”.
8.
Ello
tomando en cuenta que la derogación termina con la vigencia de la ley, pero no
logra eliminarla del ordenamiento jurídico; afecta su aplicabilidad futura, mas
no su existencia y, por tanto, tampoco su aplicabilidad para las situaciones
pasadas creadas a su amparo, que no hayan quedado agotadas. Por tanto, como se
ha señalado, la derogación de una ley o norma con rango de ley no es
impedimento para que este Tribunal pueda juzgar su validez constitucional. Como
lo ha expresado su par italiano: “(...) el control de la Corte Constitucional
puede y debe ser realizado, inexorablemente, todas las veces que de eficacia y
de aplicación de la ley pueda hablarse, independientemente de su derogación
sobrevenida, siempre y cuando su eficacia y aplicación se mantengan” [Sentenza
N.° 4/1959].
9.
De
este modo, estando a que el presente proceso de inconstitucionalidad se
cuestiona Ordenanzas con tiempo de vigencia de un ejercicio fiscal, pero cuyos
efectos perviven en el tiempo, es evidente que el Tribunal Constitucional puede
pronunciarse y ser susceptible de alcanzar, con su fallo, los efectos de tales
normas; toda vez que, con base en las mismas, se han emitido en muchos casos
órdenes de pago, determinaciones y multas, las cuales han derivado en
procedimientos de cobranzas coactivas que aún continúan en trámite.
§ El fundamento de la ratificación de Ordenanzas
Distritales por parte de una Municipalidad Provincial, el parámetro de
constitucionalidad y el principio de legalidad
10.
En
el Exp. N.° 007-2001-AI/TC, el Tribunal confirmó la constitucionalidad del
procedimiento de ratificación de Ordenanzas Distritales por parte de una
Municipalidad Provincial, señalando que no resulta contrario ni a la garantía
institucional de la autonomía municipal ni tampoco al principio de legalidad en
materia tributaria.
Este Colegiado sustentó tal
interpretación en el hecho de que, en un Estado descentralizado como el
peruano, los distintos niveles de gobierno deben apuntar hacia similares
objetivos, de modo que el diseño de una política tributaria integral puede
perfectamente suponer - sin que con ello se afecte el carácter descentralizado
que puedan tener algunos niveles-, la adopción de mecanismos formales, todos ellos
compatibles entre sí, lo que implica que un mecanismo formal como la
ratificación de ordenanzas distritales por los municipios provinciales coadyuva
a los objetivos de una política tributaria integral y uniforme acorde con el
principio de igualdad que consagra el artículo 74º de la Constitución.
11.
Y
es que la ratificación guarda sustento con la necesidad armonizar y
racionalizar el sistema tributario a nivel de municipalidades y evitar, así,
las diferencias irracionales entre las distintas jurisdicciones municipales.
Ello, por supuesto, no resta autonomía para la creación de tributos, pero sí
ayuda a resguardar que exista un estándar mínimo en los criterios para la
determinación de servicios municipales, y a evitar la arbitrariedad en la
cuantificación de los mismos.
Por ejemplo, podría darse el caso que dos distintas
municipalidades, para brindar un
determinado servicio, utilicen maquinarias e insumos valuados de manera
similar y programen prestar el servicio
con la misma frecuencia; sin embargo, una de ellas termine determinando un monto mayor a distribuir que
la otra. De no existir el filtro de la ratificación, este tipo de situaciones
sería imperceptible.
12.
En
consecuencia, no queda duda que la ratificación es un mecanismo de control
sobre la producción de normas, consustancial a la garantía de la autonomía
municipal. Por lo tanto, de ninguna manera el Tribunal Constitucional puede
admitir el alegato de la defensa de la Municipalidad de Surco, de que la falta
de fundamento de la ratificación se sustenta en que se ha derogado la
participación de las municipalidades provinciales como segunda instancia en el
procedimiento contencioso tributario. Pareciera que, en su errado entender, la
simplificación administrativa en las instancias de reclamación –que perfectamente queda justificada a favor
de los contribuyentes-, tiene el mismo fundamento que una exigencia en el
procedimiento de producción normativa, necesario para garantizar un sistema
tributario de mayor equidad.
Menos aún cabe admitir que
el requisito de la ratificación establece una relación de jerarquía entre municipalidades; todo lo contrario,
éste se enmarca dentro de las relaciones de coordinación entre gobiernos
locales, propio de un Estado descentralizado.
13.
La
defensa de la Municipalidad de Surco, al señalar que la ratificación es válida sólo si
estuviese contemplada en el texto de la Constitución, omite una lectura
completa del artículo 74° de nuestra Constitución, mediante el cual se
establece el ejercicio de la potestad tributaria municipal con los “límites que establece la ley”. Esta
disposición, determina la ampliación del
parámetro de control constitucional
al ejercicio de la potestad tributaria municipal, de modo que el marco de
referencia para constatar la validez/invalidez de sus ordenanzas no se limita
únicamente a la lectura literal de la Constitución, sino que integra las normas
con contenido material que deriven de ella; esto es, la Ley de Tributación
Municipal y la Ley Orgánica de Municipalidades, en los preceptos referidos a
atribuciones y competencias de las municipalidades en el ejercicio de su
potestad tributaria.
Ello en concordancia con el
artículo 22° de la LOTC, el cual dispone que: “Para apreciar la
constitucionalidad o la inconstitucionalidad de las normas mencionadas en el
artículo 20°, el Tribunal considera, además de los preceptos constitucionales
las leyes que dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar
la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado”.
14.
Al
respecto, el Tribunal Constitucional precisó en el Exp. N.° 007-2002-AI/TC,
que: “ (...) en determinadas
ocasiones, ese parámetro puede comprender a otras fuentes distintas de la
Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre
que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional
(v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales
casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un
lado, como “normas sobre la forma de la
producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de
condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su
mismo rango; y, por otro, como “normas sobre el contenido de la normación”, es
decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido
(Fund.Jur. N.° 5).
Tal capacidad (de fuentes
formalmente no constitucionales para integrar el parámetro), es lo que en el
derecho constitucional comparado se ha abordado bajo la denominación de “bloque
de constitucionalidad” (así, en España) o de “normas interpuestas” (caso de
Italia).
15.
Pues
bien, estando a lo antes dicho, ¿puede
afirmarse que el requisito de la
ratificación es un elemento esencial de validez de las Ordenanzas distritales?
La respuesta, obviamente, es afirmativa, y se sustenta en lo señalado en los
fundamentos precedentes; por consiguiente, su finalidad no puede ser
declarativa, sino más bien constitutiva, sólo con ella se convalida la vigencia
de Ordenanza Distrital como norma exigible a particulares. Puede afirmarse que
la Ordenanza Distrital ya existe antes de la ratificación, pero, no obstante, aún
no es válida ni eficaz, por no estar conforme con todas las reglas para su
producción jurídica.
16.
De
este modo, para evaluar si en la producción de normas de carácter tributario,
las municipalidades han respetado el principio de legalidad, importará
verificar si en el marco del referido parámetro de constitucionalidad se ha
respetado el instrumento idóneo para la creación de tributos municipales
(Ordenanza); así como el procedimiento para la producción del mismo, esto es,
que se hayan cumplido todos los requisitos exigidos para su validez y eficacia.
Publicidad y entrada en vigor de las ordenanzas distritales en materia tributaria
17. Es claro entonces que, si una Municipalidad Distrital al emitir sus ordenanzas por arbitrios no ha cumplido con el requisito de la ratificación, no se encuentra habilitada para exigir dicho cobro a los usuarios en base a tal norma. Sin embargo, queda pendiente concordar el momento de la ratificación (validez) con la publicidad de la norma (eficacia).
18.
En
la sentencia recaída en el Exp. N.° 0021-2003-AI/TC, este Colegiado señaló que,
tal como se desprende de una interpretación sistemática del artículo 51°, in fine, y del artículo 109° de la
Constitución, la publicación determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad
de la norma, pero no determina su constitución, pues ésta tiene lugar con la
sanción del órgano que ejerce potestades legislativas, criterio que es aplicado
mutatis mutandi también a las
ordenanzas municipales.
Por lo tanto, los
cuestionamientos que puedan surgir en torno a la publicación de una norma no
deben resolverse en clave “validez o invalidez”, sino de “eficacia o
ineficacia”. Una ley que no ha sido publicada, sencillamente es ineficaz, pues
no ha cobrado vigencia. Y sobre aquello que no ha cobrado vigencia, no es
posible ejercer un juicio de validez en un proceso de inconstitucionalidad,
pues no será posible expulsar del ordenamiento jurídico aquello que nunca
perteneció a él.
Consecuentemente, las Ordenanzas Municipales quedan constituidas tras su aprobación y sanción por parte del Concejo Municipal, pero carecen de eficacia y obligatoriedad mientras no sean publicadas.
19.
Lo
expuesto se sustenta en el artículo 51º de la Constitución, que establece que
la publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado. En
consecuencia, el procedimiento para la producción de Ordenanzas Distritales en
materia tributaria, requiere de la ratificación por parte del Concejo
Provincial y que dicho Acuerdo sea publicado. Sólo así podrán cobrarse
arbitrios válidos, pues se habrá respetado el principio de legalidad para la
creación de normas.
20.
Ahora
bien, debe precisarse cómo ha de interpretarse lo antes señalado según lo
dispuesto en el artículo 69° de la Ley de Tributación Municipal[1]
y la Ley Orgánica de Municipalidades[2],
respecto al momento en que deben darse por cumplidos estos requisitos, y desde
cuándo debieron ser exigibles para los contribuyentes.
21.
El
artículo 69° de la Ley de Tributación Municipal, establece que el cálculo de
tasa por arbitrios se efectúa dentro del primer trimestre de cada ejercicio
fiscal. Por su parte, el artículo 69-A señala que, concluido el ejercicio
fiscal, y a más tardar el 30 de abril del año siguiente, todas las
municipalidades deberán publicar sus ordenanzas aprobando el monto de
arbitrios, explicando los costos de determinación y los criterios que
justifiquen los incrementos. El artículo 69-B indica que, en caso no se cumpla
lo dispuesto en el artículo 69-A dentro del plazo establecido, sólo se podrán
determinar el importe de arbitrios tomando como base el monto de las tasas
cobradas por arbitrios al 1 de enero del año fiscal anterior, reajustándolos
con la aplicación de la variación del Índice de Precios al Consumidor –IPC–.
La derogada Ley Orgánica de
Municipalidades, en su artículo 94°, y el artículo 40° de la Ley Orgánica
vigente, Ley N.° 27972, establecen el requisito de la ratificación para la
vigencia de las ordenanzas distritales.
22.
Al
respecto, la Municipalidad Distrital de Surco afirma que si bien la Ley
Orgánica de Municipalidades establece el requisito de ratificación, en ningún
caso ha señalado un plazo para la misma. Por consiguiente, el mecanismo
de ratificación no ha sido definido ni en la Ley Orgánica de Municipalidades ni
en la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( Exp. N.°
007-2001-AI).
Sostiene que la exigencia de
la publicación hasta el 30 de abril, conforme al artículo 69-A de la Ley de
Tributación Municipal, está referida únicamente la Ordenanza Distrital, mas no
al Acuerdo del Concejo de ratificación, con lo cual, queda claro que lo
dispuesto por el legislador es que tal ratificación sólo opera como
convalidación o confirmación de la ordenanza distrital, pudiendo efectuarse en
cualquier momento.
23.
En
efecto, el Tribunal Constitucional en el Exp. N.° 007-2001-AI/TC, únicamente se
pronunció sobre la confirmación de constitucionalidad del requisito de
ratificación, constituyendo desde ese momento jurisprudencia vinculante en el
ordenamiento jurídico peruano. Corresponde, en esta oportunidad, determinar
cómo debe operar ese mecanismo en función a sus finalidades intrínsecas de
acuerdo al parámetro de constitucionalidad.
24.
En
ese sentido, reiteramos que el mecanismo de ratificación es un requisito
esencial de validez y la publicación del Acuerdo de Concejo, requisito esencial
para su vigencia; y, por tanto, constituyen requisitos constitutivos y no
meramente declarativos, como lo sostiene la Municipalidad de Surco. Cabe
entonces preguntarse, qué sentido de razonabilidad tendría que un requisito
necesario para la validez y vigencia de una norma, pueda establecerse
indefinidamente; y qué sentido tendría que, en el caso de ordenanzas que crean
arbitrios cuya vigencia es de un ejercicio fiscal, se pueda cumplir con un
requisito esencial de validez, casi al finalizar dicho ejercicio o, lo que es
peor, al año siguiente, ó 5 años más tarde, como en el caso de la Ordenanza N.°
003-96-O-MSS.
25.
Evidentemente,
aceptar una tesis como la que sostiene el demandado, tornaría irrazonable la
exigencia de la ratificación, desnaturalizando su sustento constitucional, el
cual, conforme se ha señalado en los fundamentos 11 y 12, cumple la función de
armonizar y racionalizar el sistema tributario municipal para una mejor
garantía del servicio a los contribuyentes.
Es por ello que el artículo
69-A de la Ley de Tributación Municipal no puede interpretarse en forma aislada
e incongruente respecto al parámetro de constitucionalidad; y, en ese sentido,
si bien se señala que la “Ordenanza” que aprueba arbitrios deberá publicarse
hasta el 30 de abril, debe entenderse que está referido a dicha ordenanza en
tanto válida y vigente, es decir, debidamente ratificada y publicada a esa
fecha.
Lo contrario sería admitir
la aplicación retroactiva de la norma, lo cual vulneraría la seguridad jurídica
en materia tributaria, entendida como certeza,
confiabilidad, congruencia de normas e interdicción de la arbitrariedad en la
aplicación de una norma, lo que comporta que se integre en su contenido el
respeto a los principios de legalidad (producción normativa), igualdad y no
confiscatoriedad, traducidos en el respeto a los derechos fundamentales de los
contribuyentes.
26.
En
consecuencia, se infiere de lo desarrollado en los fundamentos precedentes y de
las disposiciones bajo comentario, lo siguiente: a) las ordenanzas aprobadas,
ratificadas y publicadas hasta al 30 de abril de cada ejercicio fiscal, tendrán
efectos jurídicos para todo el año; b) serán exigibles ante los contribuyentes
al día siguiente de la publicación de la ordenanza ratificada, cuando esto haya
ocurrido hasta el 30 de abril; c) no es posible otorgarles efectos retroactivos
y, por ende, los costos por servicios en el periodo anterior a la vigencia de
la nueva ordenanza válida, serán exigibles, en base al monto de arbitrios
cobrados al 01 de enero del año fiscal anterior -creado mediante ordenanza
válida o las que precedan, de ser el caso-, reajustadas con la variación del
IPC; d) en caso que no se haya cumplido con ratificar y publicar las ordenanzas
en el plazo previsto, corresponde la aplicación del artículo 69-B de la Ley de
Tributación Municipal.
27.
Respecto
al requisito de la pre publicación de
la ordenanzas según lo dispone el inciso c) del artículo 60° del Decreto
Legislativo N.° 776[3], a juicio,
de este Tribunal, constituye un elemento no esencial de validez; siendo
básicamente de difusión de la norma, por lo que no debe incidir en la vigencia
de la ordenanza misma; tan es así que su exigencia ha sido suprimida por el
Decreto Legislativo n.°952.
§ La determinación del costo del servicio y los parámetros generales de distribución: casos arbitrios de Serenazgo, Limpieza Pública, Parques y Jardines.
La Defensoría del Pueblo invoca en su demanda la necesidad de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto a los criterios objetivos que puedan considerarse razonables para la determinación de arbitrios. A estos efectos, sustenta su demanda en los lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado sobre arbitrios municipales, aprobados por Resolución N.° 008-2003-CAM-INDECOPI, cuya finalidad es evitar que el cobro de arbitrios constituya una barrera burocrática de ingreso al mercado, encontrando conformidad con la aceptación del uso, tamaño y ubicación del predio como parámetros referenciales válidos, mas no con el criterio valor del predio.
28.
Primeramente,
debe distinguirse entre los dos momentos de la cuantificación de tasas por
concepto de arbitrios, cuales son, la determinación global del costo del
servicio y la distribución del mismo entre la totalidad de los contribuyentes
de una determinada jurisdicción. Entendemos que, cuando la Defensoría del
Pueblo expresa su preocupación e invoca al Tribunal para que establezca
criterios de uniformidad, se refiere al segundo momento, ya que la
determinación de costos por un servicio prestado sólo puede ser establecido a
ciencia cierta por quien presta el servicio.
29.
Claro
está que el hecho de que sean las municipalidades a quienes les corresponda
esta facultad, no las autoriza a considerar de manera indiscriminada e
irrazonable cualquier criterio para justificar sus costos, pues los mismos
-directos e indirectos-, deberán ser idóneos y guardar relación objetiva con el
servicio que se preste.
30.
No
pareciera, pues, que justificar el costo o mantenimiento del servicio en mayor
medida por costos indirectos, como por
ejemplo remuneraciones, o incluso tomar en cuenta dietas de regidores –como en
algunos casos se ha hecho- logre este objetivo; resulta más razonable la
justificación basada en el valor y mantenimiento de la maquinaria e insumos
empleados, así como la frecuencia en la prestación del servicio.
Tampoco podría admitirse
como costos válidos aquellos que integran el rubro “otros gastos indirectos”,
sin que ellos sean disgregados para dar cuenta al contribuyente de cuáles son
esos gastos indirectos que han elevado el costo del servicio a recibir. Por
estas consideraciones, reviste especial importancia la ratificación provincial
y su intervención para proponer directrices técnicas orientadoras en aras de
una mejor estructuración de costos.
31.
Tómese
en cuenta que el contribuyente o usuario no tiene la libertad para discernir si
toma o no el servicio, pues además de tratarse de un tributo (naturaleza
impositiva), en el caso de servicios de limpieza pública, seguridad ciudadana,
así como parques y jardines, se encuentra frente a servicios esenciales, de los cuales de ninguna manera puede
prescindir. Por tal motivo, las municipalidades deben justificar de manera
detallada el hecho en base al cual sustentan el cobro; para ello no bastará el
anexo del informe técnico para alegar que se ha cumplido con el requisito de la
justificación cuando el mismo no se encuentra detallado.
Revisión de los
criterios antes establecidos por el Tribunal Constitucional
32.
Ahora
bien, en el Expediente N.º 0918-2002-AA/TC (Caso Estudio Navarro Abogados
S.C.R. Ltda.), el Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse
sobre los criterios de distribución
en los casos de arbitrios por servicio de serenazgo, limpieza pública, de
disposición final de residuos sólidos y de parques y jardines, señalando que:
“(...) en todos los casos, el Municipio justifica la utilización de los
criterios de determinación de los tributos sobre la base de la capacidad
contributiva de los contribuyente (valor o uso de los predios), entendiendo que
ellos permiten una distribución justa (o equitativa) y adecuada del costo total
del servicio; sin embargo, al igual que en el caso del arbitrio de serenazgo,
dicha justificación y relación no resulta congruente con la naturaleza del
tributo”. (Fund.Jur. N.° 12).
En dicha
oportunidad, el Tribunal estableció que, en el caso de arbitrios –por su
naturaleza-, el hecho generador de la obligación tributaria es la prestación
efectiva o mantenimiento del servicio, cuyo cálculo debe hacerse en función de
su costo, por lo que no resulta criterio válido el valor del predio para el
pago del Impuesto Predial, su ubicación o uso; ello porque no existe una
relación válida entre el servicio público recibido y el valor, ubicación o uso
del inmueble.
El Tribunal Constitucional considera conveniente la revisión del criterio antes expuesto, a fin de ajustarlo a la problemática de este tipo de tributos y lograr un mayor grado de justicia y equidad en su exigencia.
33.
Técnicamente
no puede evaluarse las tasas de la misma manera que los impuestos, porque
difícilmente se verá en los primeros el hecho generador. En el caso de las
tasas, la base imponible se traducirá en la distribución global de costos entre
todos los contribuyentes de una determinada jurisdicción. Es más conveniente,
entonces, analizarlas en función a la intensidad del uso del servicio.
34.
Por
ello, concordamos con la posición doctrinal que expresa que: “(...) quizás sea
más razonable en estos casos prescindir de la utilización del elemento
cuantitativo base imponible, que es un concepto de necesaria aplicación
individualizada, para la medición de riquezas individuales. La naturaleza de estos
tributos demanda la utilización en cada caso, de los elementos de
cuantificación más adecuados para medir el uso del servicio que realiza cada
cual. Criterios que pueden serlo de fijación y distribución de cuotas fijas,
moduladas en función del grado de utilización del servicio que realice cada
sujeto pasivo (...)” [Lago Montero, José María.
Tasas Locales: Cuantía. Marcial Pons. Madrid. 2004. Pág. 123].
35.
Si
bien la cuantificación del costo efectivo del servicio presenta una mayor
complejidad cuando se habla de costo concreto por “prestación efectivamente
singularizada”, esta fórmula admite una mayor flexibilidad al haberse
incorporado su determinación en función a un “goce potencial”, determinándose
aquello que previsiblemente deberá pagar cada individuo, asumiendo que el
servicio es ofrecido o puesto a su disposición aunque no lo use.
En la cuantificación de las
tasas se parte de dos principios: el principio
de cobertura y el principio de
equivalencia. El primero se refiere al límite cuantitativo del costo global
del servicio para su distribución, mientras que el segundo, al coste
individualizado real o potencial de cada servicio, de modo que no podrán
exigirse tasas por servicios que no sean susceptibles
de ser individualizados y que no procuren algún beneficio a las personas
llamadas a su pago.
36.
Frente
a lo antes señalado, en un tema técnicamente tan complejo como es la fijación
de criterios para la cuantificación de arbitrios municipales, se han evaluado
dos posibles alternativas, cuales son: 1) no descartar ninguna variable como
válida sino, más bien, cuidar que los costos fijados y su distribución no sean
excesivos e irrazonables; o, 2) señalar parámetros generales que, a juicio del
Tribunal, permitan determinar lo que razonablemente debe pagar cada contribuyente
por el servicio prestado.
Descartamos la primera
alternativa, debido a los riesgos de arbitrariedad que puede generar; sin
embargo, debe tomarse en cuenta que, a partir del periodo 2005, las
modificaciones a la Ley de Tributación Municipal ya han previsto algunos
criterios válidos, sin descartar otros que pudieran surgir. La segunda
alternativa resulta ser la más óptima, pues a nuestro juicio, la fijación de
parámetros de uniformidad y equidad coadyuvan a que sea menos probable que la
cuantía de una tasa resulte irrazonable o excesiva.
Con ello, el Tribunal no
pretende cerrar la posibilidad al hecho de que, si existen nuevos criterios a
futuro, estos sean tomados en cuenta; sino que lo que se busca es establecer
una línea de interpretación que permita conocer cuándo un criterio es válido.
37.
Ahora
bien, la evaluación de estos aspectos no significa que el Tribunal
Constitucional termine por regular conceptos correspondientes al Legislativo o
al ejercicio de la potestad tributaria de las municipalidades; sino que, dentro
de nuestra labor de Intérprete de la Constitución y protector de los derechos
fundamentales de la persona, consideramos necesario pronunciarnos de manera
orientadora por aquello que no estuvo definido claramente en la Ley de Tributación
Municipal y que ha generado una creciente problemática nacional en los
contribuyentes. De ahí el interés público y la trascendencia de un
pronunciamiento oportuno de este Colegiado.
Nuestro análisis, por
consiguiente, parte de la premisa de que las municipalidades, al igual que el
Poder Legislativo y el Ejecutivo, cuando ejercen potestad tributaria, se
encuentran obligados a observar los principios constitucionales de la
tributación que nuestra Constitución establece en su artículo 74º.
¿Que criterios
están proscritos y cuáles se admiten como parámetros generales para la
distribución de costos por arbitrios?
38.
En
primer lugar, es necesario entender que los criterios de cuantificación deben
tomar en cuenta la especial naturaleza de cada servicio o actividad que se
realice; por tal motivo, no se aplican de la misma manera en todos los tipos de
arbitrios.
En consecuencia, será la
distinta naturaleza de cada servicio la que determine la opción cuantificadora
más adecuada, para lograr acercarnos a un equilibrio en la distribución de
costos por uso efectivo o potencial del servicio; en este caso, el criterio de
razonabilidad y la conexión lógica entre el servicio prestado y la intensidad
de su uso, resultan elementos de especial relevancia.
a) La ubicación, el uso y tamaño del predio como
criterios
39.
Cabe
hacer una precisión respecto a la afirmación vertida en el Expediente N.º
0918-2002-AA/TC, que señala que el valor del predio, su tamaño, ubicación o
uso, no resultan criterios válidos de cuantificación.
Tales criterios no son
válidos en la medida que no se constate una vinculación directa o indirecta
entre el servicio público prestado y la intensidad de su goce; contrario sensu, de verificarse esta conexión en cada caso y evaluando su pertinencia,
los mismos serán susceptibles de ser admitidos.
40.
En
ese sentido, la admisión o negación de un criterio como válido no puede
definirse de manera uniforme, sino que dependerá de que, en el caso de un
arbitrio específico, los criterios utilizados guarden una conexión razonable con la naturaleza del servicio brindado.
La razonabilidad como criterio determinante de la validez del cobro
41.
La
aplicación de criterios de razonabilidad evita que la decisión de distribuir el
costo del servicio sea discrecional por falta de reglas claras, y estará sujeto
a parámetros objetivos que sustentan dicha decisión; en el caso de distribución
de costos por servicios municipales, esta objetividad se verifica cuando exista
una conexión lógica entre la naturaleza del servicio y el grado de
intensidad en su uso, de modo tal
que, gracias al criterio empleado, se obtengan con mayor fidelidad el monto que
corresponde pagar en cada caso.
Conforme lo hemos venido señalando, un criterio será válido y por tanto aplicable, si se tiene en cuenta su conexión lógica con la naturaleza del servicio. No obstante ello, procederemos a analizar de manera general los tres criterios referidos en el Proceso de Inconstitucionalidad:
En el caso de limpieza pública
42.
Generalmente
involucra el pago por servicios de recolección y transporte de residuos,
barrido y lavado de calles avenidas, relleno sanitario, etc. Dependerá de la
mayor intensidad del servicio en cada contribuyente, a fin de generar una mayor
obligación de pago en estos casos.
Para el Tribunal resulta
razonable que quien contamina más –por generación de basura y desperdicios -,
debe pagar un arbitrio mayor. Por ello, un criterio ad hoc en este caso lo constituye el uso del predio; por ejemplo, no puede negarse que los
establecimientos comerciales generan mayor cantidad de basura que una
casa–habitación. De igual modo, el numero de personas que en promedio habitan
un predio también determinará que en un caso u otro sea previsible una mayor
generación de basura.
No creemos, sin embargo, que
esta finalidad se consiga del mismo modo, al utilizar el criterio tamaño del predio, pues no
necesariamente un predio de mayor tamaño genera mayores residuos. Bajo este
razonamiento compartimos lo resuelto por el TSJ de Canarias (Tenerife) de fecha
7 de abril de 1999, en el que se proscribe el uso del parámetro metros
cuadrados de superficie, en la tasa por recogida de basura, para todos los
supuestos distintos de vivienda comprendidos en la norma, atendiendo al hecho
de que, un despacho profesional, una cafetería, un supermercado, etc., de la
misma superficie, no generan el mismo volumen de residuos.
Sin embargo, sí creemos que
podría ser utilizado de mediar una
relación proporcional entre el tamaño
del predio y el uso del mismo. Por ejemplo, en estos casos, siendo dos
predios de la misma actividad comercial pero de distinto tamaño, será objetivo
presuponer que el predio de mayor tamaño genera más desperdicios. De otro lado,
consideramos que el criterio tamaño del
predio sí determina que se reciba un mayor servicio por barrido y lavado de
calles.
En este tipo de arbitrios,
consideramos importante citar como ejemplo el caso del Municipio de Torrelles
de Llobregat (Barcelona), en el cual se optó por usar como base imponible de la
tasa, la cantidad y tipo de residuos generados por cada sujeto pasivo de forma
individual, con lo cual se creó una tasa de basura por generación puerta a
puerta, acercándose de este modo a un mayor grado de equidad en el cobro. (Puig
Ventosa, Ignasi. Las tasas de basura de pago por generación. El caso de
Torrelles de Llobregat En: Crónica Tributaria. IEF. Núm 111-2004).
En el caso de parques y jardines
43.
El
servicio brindado suele orientarse a la implantación, recuperación,
mantenimiento y mejoramiento de parques
y jardines de uso público. Si bien los beneficios ambientales y preservación de
áreas verdes benefician a todos por igual, quienes viven con mayor cercanía a
parques y jardines, indudablemente reciben un beneficio mayor; de ahí que la ubicación del predio, resulta, en este
caso, el criterio de distribución principal, pues el uso y tamaño del predio resultan tangenciales para medir, por sí
mismos, el beneficio en este caso,
En el caso de arbitrios de serenazgo
44.
El
servicio de serenazgo cumple el objetivo de brindar seguridad ciudadana, por lo
general, mediante servicios de vigilancia pública y atención de emergencias.
Como servicio esencial, la seguridad es un necesidad que aqueja por igual a
todo ciudadano, por lo que el tamaño del
predio resulta un criterio no relacionado directamente con la prestación de
este servicio; sin embargo, es razonable admitir que el uso de este servicio se
intensifica en zonas de mayor peligrosidad, para cuya medición es importante el
criterio de ubicación del predio;
asimismo, puede admitirse el criterio uso
del predio, ya que, por ejemplo, la delincuencia y peleas callejeras suelen
producirse con mayor intensidad en lugares de uso comercial y discotecas.
Finalmente, debe tomarse en
cuenta que estos tres criterios ya han sido positivizados por el legislador en
la última modificación legislativa a la Ley de Tributación Municipal, mediante
Decreto Legislativo N.° 952, cuyo tenor es: “ Artículo 69° (...) Para la distribución entre los
contribuyentes de una municipalidad, del costo de las tasas por servicios públicos
o arbitrios, se deberá utilizar de manera vinculada y dependiendo del servicio
público involucrado, entre otros criterios que resulten válidos para la
distribución: el uso, tamaño y ubicación del predio del contribuyente (...)”.
b)
La incidencia de la capacidad
contributiva en la determinación de la cuantía de las tasas
45.
En
la doctrina se ha afirmado comúnmente que este es un criterio aplicable a
impuestos, pero que encuentra dificultad en el caso de las tasas, pues en estas
últimas lo que importa es la retribución del costo que demanda el servicio y su
mantenimiento, en cuyo caso es poco relevante la capacidad contributiva del
usuario del servicio.
46.
La
diferencia esencial es que, en el caso de los impuestos, el hecho imponible
pone de relieve, en cada sujeto, su concreta capacidad contributiva; cosa
distinta ocurre con las tasas (arbitrios), donde prevalece el carácter
contraprestativo por el uso de un servicio, adecuándose más bien a los
principios de cobertura y beneficio o equivalencia del costo.
47.
Tal
afirmación en teoría no resulta errada, pues si se trata de retribuir el costo
de un servicio, poco importaría –en
principio- si el usuario puede pagar la totalidad o parte del mismo. A nuestro
juicio, aceptar esta afirmación en todos sus extremos nos alejaría de la
realidad, porque nadie puede negar que en un mismo ámbito jurisdiccional no
sólo convergen zonas de mayor y menor peligrosidad, zonas comerciales y zonas
urbanas, sino también zonas pudientes frente a zonas de mayor pobreza; en cuyo
caso, el servicio prestado por el municipio podría encontrar un diferente
cariz.
Si bien de lo que se trata es de costear un servicio, nada obsta para que las Municipalidades tomen en cuenta reglas de justicia en la imposición; y es que nadie puede ser llamado al pago de tributos si por lo menos no cuenta con una capacidad mínima para satisfacerlos. La capacidad contributiva como uno de los principios constitucionales básicos para el ejercicio de la potestad tributaria del Estado, guarda estrecha relación con el principio de igualdad.
En ese sentido, cabe preguntarse cuándo y hasta qué punto este principio puede ser considerado al momento de distribuir los costos por arbitrios municipales.
48.
Hemos
señalado que la capacidad contributiva no es lo determinante sino lo
alternativo en el caso de los arbitrios municipales, debiéndose apreciar en
conjunto con otros criterios. Por ello, una
primera prohibición al momento de cuantificar tasas es que el criterio de
capacidad contributiva sea utilizado como único criterio o el de mayor
prevalencia, pues es justamente en estos casos donde la tasa se convierte en un
impuesto encubierto. Las prohibiciones al uso del valor del predio
como criterio de cuantificación, cuando este resulta determinante para aumentar
el pago de arbitrios, se justifica porque el mayor valor de un inmueble o los
incrementos del mismo durante un año, de ninguna manera pueden determinar, por sí mismos, el aumento de los montos.
Ello, deberá ser evaluado para efectos del pago del impuesto predial.
Sólo por citar un ejemplo, no se encuentra relación razonable entre el mayor costo de un predio y el servicio de serenazgo, puesto que en, principio, la seguridad ciudadana es de interés público y representa un servicio esencial para todos los usuarios en igual medida; sin embargo, resulta claro que hay viviendas situadas en zonas de mayor peligrosidad, en cuyo caso el pago por una mayor intensidad en el uso del servicio se establece no por el costo de la vivienda, sino por la mayores posibilidades de riesgo y emergencia.
49.
A
nuestra consideración, la capacidad contributiva como criterio de distribución
se justifican únicamente si la misma estuviera directa o indirectamente
relacionada con el nivel de beneficio real o potencial recibido por el
contribuyente; y en ese sentido, servirá como criterio adicional junto con
otros criterios referidos en esta Sentencia. Debe advertirse las dificultades
que esta regla presenta en el caso de servicios esenciales, que por ser
necesarios e imprescindibles, difícilmente permitirán determinar la capacidad
contributiva de los usuarios, mayor aún en el caso de personas físicas.
50.
Otro
aspecto de debe tomarse en cuenta es evitar que, bajo el pretexto de atender a
la capacidad contributiva, se termine exigiendo una contribución mayor que la
equivalente al coste del servicio prestado. Consideramos que el principio de
capacidad contributiva se adecúa más si es utilizado para bajar la cuota
respecto del estándar, mas no para aumentarla.
Hay una cuota contributiva ideal, la cual no puede ser rebasada de manera desproporcionada, bajo ningún pretexto. De tal manera que, a menos que la propia municipalidad asuma tal exceso, el mismo no puede ser admitido.
Los servicios de serenazgo,
limpieza pública y parques y jardines son esenciales y de ineludible recepción;
es lógico, entonces, que sea más factible y justificado atender al principio de
capacidad contributiva, no siempre como criterio de determinación positiva,
sino más bien estableciéndose exoneraciones u otros beneficios de pago, como lo
son las tarifas sociales, para aquellos contribuyentes con menores recursos.
c) La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) como
criterio cuantificador
51.
Los
demandantes alegan que se trata de un criterio proscrito, puesto que no se
encuentra una conexión lógica entre ella y alguno de los servicios municipales
prestados. Por su parte, la defensa de la Municipalidad de Surco indica que su
empleo se justifica puesto que dicho importe es utilizado en nuestra
legislación como parámetro para fijar montos a cobrar por multas, tasas,
exoneraciones, entre otros.
52.
Al
respecto, la Norma XV del Código Tributario, define la UIT como: el “(...) valor referencial que puede ser utilizado en
las normas tributarias para determinar las bases imponibles, deducciones,
limites de afectación y demás aspectos que considere conveniente el legislador
(...)”
La finalidad de la UIT
normalmente es lograr la actualización de montos, que pueden estar expuestos a
riesgo de quedar desfasados, como por ejemplo a causa de inflación.
53.
Las
tasas por servicios municipales, conforme lo hemos señalado (Fund. Jur. 29 y 30, supra) son tributos en los cuales resulta difícil entender la base
imponible como un concepto pensado para la medición individualizada de riqueza
exteriorizada por la realización del hecho imponible, como si se tratara de
impuestos. En estos casos, resulta mejor, para efectos de equidad, hablar de
criterio de reparto en base a una cuota global.
A fin de fijar esos
criterios de reparto es necesario que exista una conexión lógica entre el
servicio prestado y la intensidad del uso, lo que determinará que la
distribución de costos sea razonable.
A juicio del Tribunal, si se
trata de actualizar montos, la Ley de Tributación Municipal ha previsto los
reajustes de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor, lo cual resulta más
propicio que el uso de la UIT.
54.
En
el caso de las ordenanzas impugnadas, mediante el uso de la UIT no se logra
evidenciar una distribución razonable en las tasas por arbitrios, pues en estos
casos, al ser usado conjuntamente con el valor del predio, distorsiona el
verdadero consumo de los usuarios. Así, se observa que en la mayoría de los
casos, la Municipalidad de Surco ha determinado el pago en función a rangos
establecidos por el valor del predio según el autovalúo, al cual, se le ha
aplicado un porcentaje de la UIT vigente al año del servicio.
Evidentemente, dicha fórmula
no es viable para medir el uso del servicio, pues lo único que determina la
cuantía del pago en estos casos es el valor del predio, y este de ninguna
manera puede ser un criterio preponderante para distribuir costos.
55.
Por
estas razones, consideramos que en ninguno de los casos que vienen siendo
analizados en la presente Sentencia se ha justificado el uso de la UIT como
criterio capaz de medir directa o indirectamente la intensidad en el uso del
servicio, ya que únicamente, expresa un cálculo en función al valor del predio.
§ Alcances del principio de no confiscatoriedad en el caso de arbitrios municipales
La Defensoría del Pueblo
señala que las Ordenanzas cuestionadas son confiscatorias porque su exigencia
en el pago no se sustenta en la verificación del hecho imponible, ni en
criterios admisibles para la determinación del costo efectivo que demanda el
servicio municipal. Asimismo, señalan que tales normas han instituido un modelo
confiscatorio de recaudación del tributo municipal, al exigir el pago
anticipado de arbitrios, sin la comprobada prestación efectiva del servicio
municipal por todo el trimestre.
56.
El
principio de no confiscatoriedad informa y limita el ejercicio de la potestad
tributaria estatal, garantizando que la ley tributaria no pueda afectar
irrazonable y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las personas.
Debe tomarse en cuenta,
además, que la confiscatoriedad puede evaluarse no sólo desde el punto de vista
cuantitativo, sino también cualitativo,
cuando se produzca una sustracción ilegitima de la propiedad por vulneración de
otros principios tributarios, sin que en estos casos interese el monto de lo
sustraído, pudiendo ser incluso perfectamente soportable por el contribuyente.
(Hernández Berenguel, Luis. El Poder Tributario y la nueva Constitución. En:
Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario. N.° 24. Junio. 1993).
57.
Al
respecto, el Tribunal Constitucional sostuvo en el Exp. N.° 2727-2002-AA/TC,
que el principio de confiscatoriedad tiene la estructura propia de lo que se
denomina un ‘concepto jurídico indeterminado’. Es decir, su contenido
constitucionalmente protegido no puede ser precisado en términos generales y
abstractos, sino que debe ser analizado y observado en cada caso, teniendo en
consideración la clase de tributo y las circunstancias concretas de quienes
estén obligados a sufragarlo. No obstante, teniendo en cuenta las funciones que
cumple en nuestro Estado democrático de derecho, es posible afirmar, con
carácter general, que se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los
tributos cada vez que un tributo excede el límite que razonablemente puede
admitirse como justificado en un régimen en el que se ha garantizado
constitucionalmente el derecho subjetivo a la propiedad.
58.
Por
ello, conforme se declaró en el Exp. N.° 0004-2004-AI/TC (acumulados), es
preciso distinguir la eventual inconstitucionalidad de un tributo en atención a
su incidencia concreta en las circunstancias particulares en las que se
encuentre cada uno de los obligados a sufragarlo, y la inconstitucionalidad en
la que pueda incurrir la ley que lo regula, la cual sólo podría ser
determinada, en sentido abstracto, analizando los elementos constitutivos del
tributo, y particularmente la materia imponible y la alícuota, cuyos
contenidos o dimensiones podrían ser muestras evidentes de un exceso de poder
tributario.
59.
Cabe
preguntarse, entonces, ¿cuándo se
constata, en el caso de arbitrios municipales, que un cobro es confiscatorio?
60.
Las
ordenanzas impugnadas, en todos los casos, fueron ratificadas fuera del plazo
establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades; y siendo este un requisito
sustancial para su validez, se concluye que no se ha respetado el principio de
legalidad. Por lo tanto, dichas normas resultan confiscatorias desde un punto
de vista cualitativo.
61.
La
evaluación de la confiscatoriedad cuantitativa tiene una mayor dificultad por
cuanto debe determinarse, primero, si el costo global del servicio es el que
verdaderamente corresponde al gasto incurrido por el Municipio; y, luego, si la
distribución de dichos costos entre la totalidad de contribuyentes, ha sido
tal, que cada contribuyente termine pagando lo que verdaderamente le corresponde
por el beneficio, en función a la intensidad del uso del servicio.
Es en este último caso donde
radica la mayor dificultad para determinar lo que verdaderamente corresponde
pagar y cuál sería el exceso, sobre todo cuando se habla en términos de beneficio
potencial. Por ello, es más coherente que, en caso de conflicto, la carga de la
prueba respecto a la efectiva prestación del servicio, le corresponda a la
administración municipal.
62.
Definitivamente,
uno de los elementos que contribuyen a verificar la confiscatoriedad
cuantitativa, en el primer caso, es la falta del informe económico-financiero
que sustente el coste; y, en el segundo, el uso de criterios válidos para la
distribución de arbitrios. De este modo, si la distribución del coste se ha basado
en criterios que no guardan relación lógica con la naturaleza del servicio,
cabe una fuerte presunción de que la carga asumida por el contribuyente no es
la real, pudiendo ser mayor al costo ideal, o incluso extremadamente mayor,
debiéndose analizar las circunstancias particulares de cada caso.
63.
Esperamos
que, en lo subsiguiente, el Tribunal Fiscal no evite efectuar este análisis
bajo la excusa de estar supeditado “únicamente a la ley”; incluso, de admitirse
ello, no debe eludirse el análisis de una ordenanza municipal de conformidad
con la Ley de Tributación Municipal y la Ley Orgánica de Municipalidades. De
esta manera, tomando en cuenta que estas normas establecen los requisitos de
fondo y forma para las Ordenanzas en materia tributaria, lo adecuado para el
contribuyente frente a presuntos cobros arbitrarios es que dicha situación sea
resuelta lo antes posible, y es evidente que un Tribunal especializado en
materia tributaria se encuentra plenamente facultado para realizar esta labor
de manera efectiva.
§ Análisis
de las Ordenanzas cuestionadas
A lo largo de la presente sentencia hemos detallado la interpretación que debe observarse en la producción de normas tributarias municipales, específicamente en el caso de arbitrios, así como el contenido que debe observarse en las mismas. Corresponde, ahora, emitir, pronunciamiento circunscrito a los parámetros establecidos, sobre la constitucionalidad de las Ordenanzas impugnadas en este proceso de inconstitucionalidad.
64.
Primeramente,
respecto al requisito de ratificación, conforme se ha verificado y la misma
defensa de la Municipalidad de Surco lo ha admitido en la contestación de su
demanda (pág. 38), todas las Ordenanzas impugnadas fueron ratificadas; sin
embargo, la publicación del acuerdo de ratificación de las mismas, conforme se
observa en el cuadro adjunto, se llevó a cabo en un plazo que excede cualquier
criterio de razonabilidad, puesto que, en algunos casos como en el de los
arbitrios de 1996, la norma válida (ratificada y publicada) recién cobró vigencia
en el año 2001. De este modo se tiene que la del año 1998 recién pudo surtir
efectos en el año 1999, la del 2000 en el año 2001, y las del 2002, 2003 y
2004, a mitad o más, del año en que debieron regir.
Las únicas excepciones son:
a) la Ordenanza N.° 03-96-MSS, pues en ese caso la Ley de Tributación Municipal
no contemplaba plazo máximo de publicación y ratificación; y, b) la Ordenanza
N.° 055-MSS, ratificada antes del 30 de abril, por lo cual era susceptible de
generar efectos para todo el año, a partir de la fecha de su publicación.
Es claro que, en ningún caso
la Municipalidad de Surco estaba habilitada para efectuar el cobro de arbitrios
antes de la publicación del Acuerdo de Ratificación pues, conforme se ha
desarrollado en los fundamentos 24 a 26, dicho acuerdo debió ser publicado a
más tardar el 30 de abril de cada ejercicio. Sin embargo, ninguna ordenanza
cumplió con tal requisito y peor aún, conforme lo asevera en su escrito de
fecha 22 de noviembre del 2004, dicha Municipalidad consideró estar habilitada
para cobrar arbitrios desde el primer trimestre del ejercicio fiscal.
Consecuentemente, lo cobrado bajo dicho criterio de manera retroactiva es
ilegal, por contrariar lo dispuesto en el parámetro de constitucionalidad.
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ORDENANZA |
FECHA DE PUBLICACIÓN |
FECHA DE PUBLICACIÓN DEL ACUERDO DE
RATIFICACIÓN |
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003-96-O-MSS |
04.08.1996 |
ACUERDO DE CONCEJO N.º 228 Publicado el 07.08.2001 |
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006-97-O-MSS |
22.05.1997 |
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|
002-98-O-MSS |
18.02.1998 |
ACUERDO DE CONCEJO N.º 028 Publicado el 06.02.1999 |
|
001-99-O-MSS |
18.01.1999 |
ACUERDO DE CONCEJO Nº 213 Publicado el 20.11.1999 |
|
024-MSS |
26.01.2000 |
ACUERDO DE CONCEJO N.º 154 Publicado el 19.06.2001 |
|
055-MSS |
14.01.2001 |
ACUERDO DE CONCEJO N.º 067 Publicado el 21.03.2001 |
|
092-MSS |
18.01.2002 |
ACUERDO DE CONCEJO N.º 176 Publicado el 07.08.2002 |
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128-MSS |
22.01.2003 |
ACUERDO DE CONCEJO N.º 067 Publicado el 07.06.2003 |
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130-MSS |
24.01.2003 |
ACUERDO DE CONCEJO N.º 182 Publicado el 11.10.2003 |
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171-MSS |
25.01.2004 |
ACUERDO DE CONCEJO N.º 241 Publicado el 25.08.2004 |
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172-MSS |
28.01.2004 |
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ANEXO
172-MSS |
21.07.2004 |
Ordenanza N.°
003-96-O-MSS (04.08.1996), Ordenanza N.° 006-97-O-MSS (22.05.1997), Ordenanza
N.° 002-98-O-MSS (18.06.1998), Ordenanza N.° 01-99-O-MSS (18.01.1999)
65.
En
todas estas Ordenanzas se ha utilizado el criterio valor de predio
preponderantemente o en conjunto con la UIT, por lo que resultan inválidas y,
por tanto, inconstitucionales, pues conforme a lo expuesto en los fundamentos
47 al 51, supra, la UIT no resulta
criterio válido porque expresa la distribución de costos únicamente en función
al valor del predio.
El
artículo 4° de la Ordenanza N.° 024-MSS (26.01. 2000), artículo 4° de la
Ordenanza N.° 55-MSS (14.01.2001), artículo 6° de la Ordenanza N.° 92-MSS
(18.01.2002) y artículo 5° de la Ordenanza N.° 130-MSS (24.01.2003)
66.
Los
artículos impugnados establecen la vigencia de dichas Ordenanzas a partir del
día siguiente de su publicación. Tales disposiciones son inconstitucionales por
cuanto, conforme se ha desarrollado en esta sentencia, la vigencia de la
ordenanza distrital que grava arbitrios, está supeditada para su validez, a la
ratificación y publicación del respectivo Acuerdo de Concejo Provincial. En
este caso, se han vulnerado los principios de legalidad, de no confiscatoriedad
cualitativa y no aplicación retroactiva de normas.
67.
La
Defensoría alega, respecto a las Ordenanzas cuestionadas, que han instituido un
modelo confiscatorio de recaudación, al exigir un pago anticipado de arbitrios
sin la comprobada prestación efectiva del servicio municipal para todo el
trimestre. En otras palabras, la Defensoría, cuestiona el hecho de que el
aspecto temporal de la hipótesis de incidencia, conforme se establece en las
Ordenanzas, no coincide con la realización del hecho imponible.
El aspecto temporal de la
hipótesis de incidencia establece cuándo se dará por realizado el hecho
imponible; así, en el caso de las tasas por arbitrios, se determinará en qué
fecha se tendrá por cumplida la puesta a disposición o uso del servicio, a
efectos del cobro. Entendemos que la naturaleza propia de este tipo de tributos
y la obligación del municipio de brindar un servicio público esencial de manera
continua, hacen viable que se establezca este tipo de ficciones en la
Ordenanza, tomando en cuenta que, para brindar estos servicios, la Municipalidad
ya habría incurrido en gastos para costearlos y el usuario podrá hacer uso de
ellos potencialmente en cualquier momento. Estas consideraciones otorgan
razonabilidad a lo dispuesto en las Ordenanzas.
Lo importante en estos casos
es que la exigencia del cobro se asiente en una Ordenanza válida y vigente.
Los artículos 7° y 8° y la Segunda Disposición Final de la
Ordenanza N.° 128-MSS (22.01.2003)
68.
La
Segunda Disposición Transitoria y Final aludida, debe ser declarada
inconstitucional, por establecer que la vigencia de la Ordenanza es a partir
del día siguiente de su publicación, desconociendo el requisito de la
ratificación para su validez y vigencia.
El artículo 8° establece
como criterios de distribución en todos los tipos de arbitrios, el valor del predio
(autovalúo), uso o actividad del predio y el valor de la UIT; es por
consiguiente, inconstitucional, pues conforme a lo señalado en los fundamentos
47 a 51, supra, la UIT no resulta
criterio válido cuando se utiliza para expresar distribución de costos en
función al valor del predio, en cuyo caso, lo que determina la
inconstitucionalidad es el uso preponderante del autovalúo reflejado en
porcentaje de la UIT.
El artículo 7° establece que
la obligación del pago de las cuotas trimestrales vence el último día hábil de
los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre. Según la Defensoría, esta es
una exigencia ilegítima, por no tomar en cuenta la verificación efectiva del
servicio prestado como supuesto necesario para determinar el monto a pagar. Al
respecto, en el fundamento 63, supra,
hemos señalado que, tomando en cuenta la naturaleza de este tipo de tributos,
tales disposiciones serán razonables, siempre y cuando se trate de normas
válidas y vigentes.
Ordenanzas N.° 171-MSS
(25.01.2004) y 172-MSS (28.01.2004)
69.
Se
observa, además, que en el artículo 3° de la Ordenanza N.° 172-MSS, la
distribución de costos está basada en el autovalúo como criterio preponderante,
lo cual no puede ser admisible, conforme lo hemos señalado en el fundamento 44,
supra.
§ Efectos en el tiempo de la declaración de
inconstitucionalidad
70.
El
artículo 204° de la Constitución establece que la norma declarada
inconstitucional queda sin efecto al día siguiente de la publicación de la
sentencia que así la declara. Por su parte, el artículo 74° de la Constitución
prescribe que no surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de
los principios tributarios, disposición que, junto a lo previsto por los
artículos 36° y 40° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC),
permite a este Colegiado, de manera excepcional, modular los efectos de su
sentencia en el tiempo, en el caso de normas tributarias.
Así, en materia tributaria,
conforme se establece en el segundo párrafo del art. 36° de la LOTC, “(...) el
Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su
decisión en el tiempo” y resolver “(...) lo pertinente respecto de las
situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia”.
Esta atribución permite al
Tribunal Constitucional decidir, en materia tributaria, si los efectos de sus
sentencia deben ser a futuro (ex nunc)
o con carácter retroactivo (ex tunc),
en cuya deliberación, evaluaciones en torno al coste económico, jurídico y
político de su decisión adquieren especial relevancia.
71.
La
trascendencia del presente caso, dada la creciente expectativa de los
contribuyentes y gobiernos respecto a la cuantificación de los arbitrios
municipales, hace necesario que este Tribunal Constitucional delimite los
posibles efectos de su decisión y que se obtenga de ella lo más valioso para la
sociedad.
72.
El
presente es un caso que, circunscrito en los vicios y anomalías a la producción
normativa de la Municipalidad de Surco, reproduce una problemática que a nivel
nacional aqueja a la mayoría de gobiernos locales y usuarios de los servicios
prestados por ellas. Se ha observado a lo largo de los últimos años una notoria
falta de tecnicismo para la determinación y distribución de costos por
servicios municipales, además de la inobservancia de requisitos de validez de
sus ordenanzas; frente a ello, no puede desconocerse tampoco la falta de
previsión legislativa para establecer procedimientos de ratificación en tiempo
eficaz y acordes a la realidad, así como la falta de reglas claras sobre
criterios de distribución de arbitrios.
Afortunadamente, el Decreto
Legislativo N.° 952, publicado el 3 de febrero del 2004, que modifica algunos
artículos de la Ley de Tributación Municipal, ya ha venido corrigiendo esta
situación.
73.
En
este escenario, un primer aspecto a considerar es que la declaración de
inconstitucionalidad de las Ordenanzas impugnadas con efecto retroactivo (ex tunc), involucraría la devolución o
compensación de la totalidad de lo recaudado de acuerdo a lo establecido en el
Código Tributario, por tratarse de pagos indebidos. Esta posibilidad –dada la
antigüedad de algunas normas impugnadas y la vigencia de sus efectos, situación
que se agrava, considerando que es una problemática que se reproduce a nivel
nacional -, crearía un caos financiero y administrativo municipal en perjuicio
de los propios contribuyentes, a quienes finalmente se busca garantizar.
Las cuantiosas devoluciones
que habilitaría un fallo con efectos retroactivos, harían inviable la propia
continuidad y mantenimiento de los servicios que hoy en día deben suministrar
los municipios, y con ello, la propia gestión municipal. Este, a nuestro
juicio, el argumento que impide a este Tribunal hacer uso de su facultad
excepcional de declarar la inconstitucionalidad con efecto retroactivo.
74.
Y
es que, en la valoración, de las consideraciones expuestas, el principio de unidad de la constitución y el de
concordancia práctica, nos obliga a buscar un justo equilibrio entre la
capacidad de los municipios para seguir gestionando servicios y el respeto a los
principios constitucionales para la creación de tributos.
75.
Este
tipo de evaluación, en casos de sentencias que anulan tributos, es una
consideración que diversos Tribunales y Cortes Constitucionales han tomando en
cuenta en varias ocasiones. De ahí que se afirme que: “(...) cuando se dicten
sentencias anulatorias de tributos que han estado cobrándose por mucho tiempo,
los efectos retroactivos de aquéllas
pueden producir serias dislocaciones en las finanzas públicas, pues el
Estado o la entidad pública correspondiente se verían obligadas a devolver
grandes sumas de dinero ilegítimamente recaudadas. A fin de evitar estos
problemas, se utilizan las sentencias anulatorias, pero dimensionando sus
efectos hacia futuro (...)” (Hernández
Valle, Rubén. “La tipología de las sentencias constitucionales con efectos
fiscales”. En: Revista Española de Derecho Constitucional. Año 14. Núm 41. Pág.
240).
Sería irrazonable que, a
consecuencia de la decisión de un Tribunal Constitucional, la solución brindada
resulte más perjudicial que el hecho de que la norma reputada inconstitucional
permanezca en el sistema jurídico.
76.
Otro
aspecto adicional, evaluado por este Tribunal, es que aun cuando se hable de
cobros indebidos por vicio de nulidad en la producción de normas, ningún ciudadano
podría desconocer que lo recaudado fue utilizado para financiar servicios
finalmente brindados. La discusión sobre el monto que corresponde a lo
debidamente pagado y el que resultó excesivo es algo que únicamente puede ser
determinado en cada caso particular; pero ello no es consistente con una
política de devolución in toto,
cuando en la práctica se generaron costos de administración.
77.
La
decisión de no otorgar retroactividad a los efectos de esta sentencia no impide
que, con justa razón, se determine dejar sin efecto cualquier cobranza en
trámite, así como impedir el inicio de cualquier procedimiento cuya finalidad
sea la de ejecutar el cobro de deudas originadas en las normas declaradas
inconstitucionales. Con ello, se impide la aplicación de normas
inconstitucionales a hechos pasados que no hayan quedado agotados.
78.
Finalmente,
para el Tribunal Constitucional otro aspecto que merece ventilarse es el
concerniente a la elaboración de la estructura de costos por servicios. No sólo
en el caso materia de este proceso, sino en varios procesos de amparo contra
diferentes Municipalidades, se ha observado que las ordenanzas no consignan
informes técnicos o, de considerarlos, no especifican cómo se llega a
establecer los montos que ahí se alegan. Asimismo, suele apelarse a consignar
costos indirectos, sin que el contribuyente tenga una explicación de cuáles
son. Ello, evidentemente, resta certeza al contribuyente respecto a si lo
pagado por arbitrios corresponde efectivamente al costo del servicio.
Por estas razones, es
importante invocar la intervención oportuna de la Contraloría General de la
República a fin de que en sus auditorías a los gobiernos locales, conceda mayor
atención a la inspección sobre la forma cómo las Municipalidades vienen
determinado los costos de sus servicios, y de este modo, establecer
certeramente las responsabilidades civiles, administrativas y penales a que
hubiera lugar.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
1. Declarar FUNDADA la acción de inconstitucionalidad; en consecuencia, inconstitucionales las siguientes Ordenanzas:
Ø Ordenanzas N.° 171-MSS y 172-MSS (2004).
Ø Ordenanza N.° 003-96-O-MSS (1996).
Ø Ordenanza N.° 006-97-O-MSS (1997).
Ø Ordenanza N.° 002-98-O-MSS (1998).
Ø Ordenanza N.° 001-99-MSS (1999).
Ø El artículo 4° de la Ordenanza N.° 024-MSS (2000).
Ø El artículo 4° de la Ordenanza N.° 55-MSS (2001).
Ø El artículo 6° de la Ordenanza N.° 92-MSS (2002).
Ø Los artículos 7° y 8° y la Segunda Disposición Final de la Ordenanza N.° 128-MSS (2003).
Ø El artículo 5° de la Ordenanza N.° 130-MSS (2003).
2. Declarar que la presente sentencia surte efectos a partir del día siguiente de su publicación y, por consiguiente, no habilita la devolución o compensación de pagos efectuados a consecuencia de las Ordenanzas declaradas inconstitucionales, quedando a salvo aquellas solicitudes por pagos indebidos o en exceso originados en motivos distintos a la declaratoria de inconstitucionalidad.
3. Declarar que los términos de esta Sentencia no habilitan la continuación de procedimientos de cobranza coactiva en trámite, ni el inicio de estos o cualquier otro tipo de cobranza relacionada con las Ordenanzas declaradas inconstitucionales.
4. Se invoca la intervención de la Contraloría General de la República para que, dentro de las funciones que la Constitución le confiere y conforme a lo señalado en el fundamento 78 supra, programe auditorías a la Municipalidad Distrital de Surco y demás municipios, a fin de evaluar la forma cómo se han determinado los costos por servicios de arbitrios de Serenazgo, Limpieza Pública, Parques y Jardines; y se establezcan, de ser el caso, las responsabilidades civiles, administrativas y penales a que hubiera lugar.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA
ORLANDINI
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
[1] Decreto Legislativo 776, Ley de Tributación Municipal (modificada por
la Ley 26725). No se consideran las modificaciones del Decreto Legislativo 952
(publicado el 03-02-2004) por no ser aplicables al caso.
Artículo
69.- Las tasas por servicios
públicos o arbitrios, se calcularán dentro del primer trimestre de cada
ejercicio fiscal, en función del costo efectivo del servicio a prestar. Los
reajustes que incrementen las tasas por servicios públicos o arbitrios, durante
el ejercicio fiscal, debido a variaciones de costo, en ningún caso pueden
exceder el porcentaje de variación del Indice de Precios al Consumidor que al
efecto precise el Instituto Nacional de Estadística e Informática, aplicándose
de la siguiente manera:
a) El Índice de Precios al
Consumidor de Lima Metropolitana se aplica a las tasas por servicios públicos o
arbitrios, para el Departamento de Lima, Lima Metropolitana y la Provincia
Constitucional del Callao.
b) El Índice de Precios al Consumidor de las
ciudades capitales de departamento del país, se aplica a las tasas por
servicios públicos o arbitrios, para cada Departamento, según corresponda.
Los pagos en exceso de las tasas
por servicios públicos o arbitrios reajustadas en contravención a lo
establecido en el presente artículo, se consideran como pagos a cuenta, o a
solicitud del contribuyente, deben ser devueltos conforme al procedimiento
establecido en el Código Tributario." (*)
Artículo
69-A.- Concluido el ejercicio fiscal y a más tardar el 30 de abril del
año siguiente, todas las Municipalidades publicarán sus Ordenanzas aprobando el
monto de las tasas por arbitrios, explicando los costos efectivos que
demanda el servicio según el número de contribuyentes de la localidad
beneficiada, así como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el
caso.
La difusión
de la Ordenanza antes mencionada, se realiza en el Diario Oficial El Peruano,
en el caso de la provincia de Lima; en el Diario encargado
de las publicaciones oficiales del lugar, si se trata de una Municipalidad de
la Capital de un Distrito Judicial; y mediante bandos públicos y carteles
impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales de todas las
demás circunscripciones que no sean capital de distrito judicial, de lo que
dará fe la autoridad judicial respectiva.
Artículo 69-B.- En caso
que las Municipalidades no cumplan con lo dispuesto en el Artículo 69º-A,
en el plazo establecido por dicha norma, sólo podrán determinar el importe
de las tasas por servicios públicos o arbitrios, tomando como base el monto de
las tasas cobradas por servicios públicos o arbitrios al 1 de enero del año
fiscal anterior reajustado con la aplicación de la variación acumulada del
Índice de Precios al Consumidor, vigente en la Capital del Departamento o
en la Provincia Constitucional del Callao, correspondiente a dicho ejercicio
fiscal.
[2] Tanto el artículo 94° de la derogada Ley
Orgánica de Municipalidades, Ley N.° 23853 y el artículo 40° de la Ley Orgánica
vigente, Ley N.° 27972, establecen el requisito de la ratificación para la
vigencia de las ordenanzas distritales, sin establecer plazo máximo.
[3] Artículo 60.- Conforme a lo establecido por el inciso 3 del artículo 192 y por el
artículo 74 de la Constitución Política del Perú, las Municipalidades crean,
modifican y suprimen contribuciones o tasas, y otorgan exoneraciones, dentro de
los límites que fije la ley.
En aplicación de lo dispuesto
por la Constitución, se establece Las siguientes normas generales:
a) La creación y modificación de
tasas y contribuciones se aprueban por Edicto, con los límites dispuestos por
el presente Título.
b) Para la supresión de tasas y
contribuciones las Municipalidades no tienen ninguna limitación legal.
c) Los Edictos municipales (ORDENANZAS) que crean tasas deberán ser prepublicados en medios de prensa escrita de difusión masiva de la circunscripción por un plazo no menor a 30 días antes de su entrada en vigencia.