SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Luis Alejandro Lobatón Donayre y más de
cinco mil ciudadanos
contra el Poder Ejecutivo
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Luis Alejandro Lobatón Donayre y más de cinco mil ciudadanos, contra el artículo 54° del Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal, modificada por el Decreto Legislativo N.° 952, en cuanto establece que el impuesto a los espectáculos públicos no deportivos grava el monto que se abona por concepto de ingreso a espectáculos públicos no deportivos en locales y parques cerrados con excepción de los espectáculos en vivo de teatro, zarzuelas, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo y folclore nacional, calificados como culturales por el Instituto Nacional de Cultura.
Magistrados presentes:
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
1.
Demanda
2.
Contestación
de la demanda
3.
Audiencia
Pública
V. MATERIAS
CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES DE PRONUNCIAMIENTO
VI.
FUNDAMENTOS
A.
El
Estado social y democrático de Derecho, la Constitución cultural y los derechos
culturales
§1. Relación entre el
Estado social y democrático de Derecho, la Constitución cultural y los derechos
culturales
§2. Deberes del Estado social y democrático de
Derecho con la Constitución cultural
§3. La potestad
tributaria del Estado en la Constitución de 1993
§4. El principio de legalidad y el principio de
reserva de ley
§5. Los beneficios tributarios y el principio de
reserva de ley
C. La “inconstitucionalidad”
del artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal
§6. La potestad tributaria y la
“delegación” otorgada al Instituto Nacional de Cultura
§7. El artículo 54º de la Ley de Tributación
Municipal y su interpretación
§8. Las “normas” de la “disposición” cuestionada de
inconstitucionalidad
§9. Criterios que debe observar el Instituto
Nacional de Cultura para la calificación de “cultural” de un espectáculo
§10. El “antitecnicismo”
del artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal
D.
Los
espectáculos taurinos y la exoneración del pago del impuesto a los espectáculos
públicos no deportivos
§11. El Estado social y democrático de Derecho y las
manifestaciones “culturales” que implican actos de crueldad contra los animales
§12.¿Tiene, el Estado, el deber de promover los
espectáculos taurinos y otras manifestaciones similares?
§13. Los espectáculos taurinos y el pago de
impuestos a los espectáculos públicos no deportivos
EXP.
N.° 0042-2004-AI/TC
LUIS
ALEJANDRO
LOBATÓN
DONAYRE
Y
MÁS DE CINCO MIL
CIUDADANOS
En Lima, a los 13 días del mes de abril de 2005,
reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la
asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Gonzales
Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente
sentencia.
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don
Luis Alejandro Lobatón Donayre y más de cinco mil ciudadanos, contra el
artículo 54° del Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal,
modificada por el Decreto Legislativo N.° 952, en cuanto establece que el
impuesto a los espectáculos públicos no deportivos grava el monto que se abona
por concepto de ingreso a espectáculos públicos no deportivos en locales y
parques cerrados con excepción de los espectáculos en vivo de teatro,
zarzuelas, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo y
folclore nacional, calificados como culturales por el Instituto Nacional de
Cultura.
Tipo
de proceso : Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandante :
Luis Alejandro Lobatón Donayre y
más de cinco mil
ciudadanos
Disposición
sometida a control : Artículo
54° del Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal, modificada
por el Decreto Legislativo N.° 952, publicado el 3 de febrero de 2004.
Disposición constitucional cuya vulneración se alega respecto del artículo 74°,
que establece que los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece
una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de
delegación.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad del artículo 54°
del Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal, modificada por
el Decreto Legislativo N.° 952.
Artículo
54° del Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal, modificada
por el Decreto Legislativo N.° 952, que establece lo siguiente:
“El impuesto a los espectáculos públicos no deportivos grava el monto
que se abona por concepto de ingreso a espectáculos públicos no deportivos en
locales y parques cerrados con excepción de los espectáculos en vivo de teatro,
zarzuelas, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo y
folclore nacional, calificados como culturales por el Instituto Nacional de
Cultura.
La obligación tributaria se origina en el momento del pago del derecho
a presenciar el espectáculo”.
1.
Demanda
Con fecha 5 de agosto de
2004, más de cinco mil ciudadanos interponen acción de inconstitucionalidad
contra el artículo 54° del Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación
Municipal, modificado por el Decreto Legislativo N.° 952.
Los fundamentos de hecho que exponen los demandantes son los
siguientes:
-
La
Constitución Política del Perú, en su artículo 74° expresa que los tributos se
crean, modifican, derogan o se establece una excepción exclusivamente por ley o
decreto legislativo en caso de delegación de facultades; es decir, que el
Estado por mandato constitucional sólo puede ejercer su poder tributario a
través de la función legislativa, la misma que se expresa a través del
Congreso, el Poder Ejecutivo, así como los Gobiernos Regionales y Locales.
-
La
precitada norma jurídica inconstitucional, en la práctica impide que un total
de 2,019 Municipalidades entre distritales y provinciales del Perú se puedan
beneficiar con los ingresos que se generarían como resultado del cobro del
Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos, considerando también que el
restablecer estos ingresos a los gobiernos locales de manera justa, coadyuvaría
a su progreso y efectivizaría el proceso de descentralización, para lograr el
ansiado desarrollo de nuestra nación.
En cuanto a los fundamentos jurídicos, los demandantes
expresan que:
-
Cualquier
delegación del poder discrecional del Estado para conceder exenciones o
exceptuaciones fuera del ámbito de estos cuatro estamentos determina que la
norma que la declara sea inconstitucional, por cuanto ningún órgano puede
conceder beneficios tributarios aun cuando una ley se lo permita.
-
El
artículo 20 que modifica el artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal
delega en el Instituto Nacional de Cultura (INC) en forma directa y explícita
la facultad discrecional de crear excepciones en tanto califique como
culturales a las obras de teatro, zarzuela, conciertos de música clásica,
ópera, opereta, ballet, circo y folklore nacional. En otras palabras, delega en
un órgano administrativo la facultad de otorgar beneficios tributarios. Ello se
desprende de la lectura del propio texto legal, en el cual se advierte que el
legislador crea un beneficio ciego también llamado exoneración en blanco; por
cuanto la exigencia de certificación por parte del INC equivale implícitamente
al hecho de que no todo espectáculo de teatro, ópera, zarzuela o ballet se
encuentra prima facie exonerado del
impuesto, si es que no cuenta previamente con la debida calificación, lo cual
parece un absurdo, pues de nada sirve mencionar los espectáculos exonerados
cuando se hace depender la exoneración de la certificación cultural del INC.
-
Una
segunda lectura diría que sólo estarán sujetos a calificación los espectáculos
folclóricos, sin embargo ello también atentaría contra la norma constitucional,
pues sería una exoneración en blanco; es decir, una exoneración que no exonera
nada ya que un órgano administrativo se encargaría de decir qué es folclórico y
qué no.
-
El
efecto económico que tiene la calificación de “cultural” del INC a favor de un
espectáculo no es otra que exonerar el pago del impuesto, por lo cual el INC
asume la función de exonerar de impuestos cuando su propia ley orgánica no le
faculta para otorgar beneficios tributarios. En tal sentido, así como una
municipalidad no puede calificar de “cultural” un espectáculo por cuanto no es
una de sus funciones, tampoco el INC puede exonerar de impuestos pues dicha
potestad no forma parte de sus atribuciones.
-
La
inconstitucionalidad de fondo consiste en incluir al INC dentro de una norma
tributaria delegando en él facultades de la misma naturaleza, como es la
competencia para establecer calificaciones culturales que en los hechos no son
más que exoneraciones tributarias. Por ello, la norma legal debe precisar (numerus clausus) los espectáculos
públicos no deportivos que desea exonerar del impuesto y no delegar en un
órgano administrativo dicha potestad.
2.
Contestación de la demanda
Con fecha 6 de abril de
2005, al no haber cumplido tanto el Poder Legislativo así como el Poder
Ejecutivo con contestar la demanda dentro del término de ley, se dio por
absuelto dicho trámite.
3.
Audiencia Pública
Con fecha 13 de abril de
2005 se realizó la audiencia, en la cual los demandantes sostuvieron que el INC
“actúa discrecionalmente” al determinar las entidades que serán afectas al pago
del mencionado impuesto, habiendo exceptuado de tal pago a las “fiestas
taurinas” que se desarrollan en el distrito del Rímac, contraviniendo lo
dispuesto en la propia Ley de Tributación Municipal.
V. MATERIAS
CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES DE PRONUNCIAMIENTO
Este Colegiado estima que el pronunciamiento sobre
la “inconstitucionalidad” del artículo 54 del Decreto Legislativo N.° 776, Ley
de Tributación Municipal, modificado por el Decreto Legislativo N.° 952, debe
centrarse en los siguientes temas:
a)
Determinar
la relación que existe entre el Estado social y democrático de Derecho y la
Constitución cultural; en ese sentido se debe analizar los siguientes temas:
-
¿Cuál
es la relación existente entre el Estado social y democrático de Derecho, la
Constitución cultural y los derechos culturales?
-
¿Cuáles
son los deberes del Estado social y democrático de Derecho con la Constitución
cultural?
b)
Pronunciarse
sobre la potestad tributaria del Estado y los principios de legalidad y de
reserva de ley; para ello se deberá precisar:
-
La
potestad tributaria del Estado en la Constitución de 1993.
-
Los
alcances del principio de legalidad y el principio de reserva de ley.
-
Las
implicancias del principio de reserva de ley en los beneficios tributarios.
c)
Pronunciarse
sobre la “inconstitucionalidad” del artículo 54 de la Ley de Tributación
Municipal; a tal efecto se debe precisar:
-
¿Cuál
es el sentido interpretativo del artículo 54 de la Ley de Tributación
Municipal?
-
¿Existe
en la disposición cuestionada de inconstitucionalidad una norma acorde con la
Constitución?
-
¿Existe
una afectación a la potestad tributaria de los gobiernos locales?
d)
Pronunciarse
sobre los espectáculos taurinos y la exoneración del pago del impuesto a los
espectáculos públicos no deportivos; para lo cual se deberá precisar
previamente:
-
¿Cuál
debe ser la actitud de un Estado social y democrático de Derecho frente a las
manifestaciones “culturales” que comportan actos de crueldad contra los
animales?
-
¿Existe,
por parte del Estado, el deber de promover los espectáculos taurinos y otras
manifestaciones “culturales” similares?
-
¿Los
espectáculos taurinos están obligados al pago del impuesto a los espectáculos
públicos no deportivos?
VI.
FUNDAMENTOS
A) El Estado social y democrático de Derecho,
la Constitución cultural y los derechos culturales
§1. El Estado social y democrático de Derecho, la Constitución cultural y los derechos culturales
1.
La
Constitución de 1993 (artículo 1) señala que
“la defensa de
la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad
y del Estado”.
Además, establece (artículo
2, inciso 19) el derecho fundamental de las personas
“a su identidad étnica y
cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la
Nación”.
Del mismo modo, prevé (artículo 21) que
“los yacimientos y restos
arqueológicos, construcciones, monumentos, lugares, documentos bibliográficos y
de archivo, objetos artísticos y testimonios de valor histórico, expresamente
declarados bienes culturales, y provisionalmente los que se presumen como
tales, son patrimonio cultural de la Nación, independientemente de su condición
de propiedad privada o pública. Están protegidos por el Estado.
La ley garantiza la propiedad de dicho
patrimonio.
Fomenta conforme a ley, la participación
privada en la conservación, restauración, exhibición y difusión del mismo, así
como su restitución al país cuando hubiere sido ilegalmente trasladado fuera
del territorio nacional”.
Estas disposiciones constitucionales, junto
con la dignidad humana –como premisa antropológica–, constituye la dimensión
principal del contenido cultural de nuestra Constitución[1],
es decir, el conjunto de rasgos distintivos espirituales y materiales,
intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o a un grupo social;
el cual abarca, además de las artes y las letras, los modos de vida, las
maneras de vivir juntos, los sistemas de valores, las tradiciones y creencias[2].
En el primer caso, la
Constitución (artículo 2, inciso 19) alude al patrimonio cultural inmaterial;
en el supuesto del artículo 21, hace referencia, como es evidente, al
patrimonio cultural material. Para el caso concreto, es pertinente señalar que
el patrimonio cultural inmaterial son aquellos usos, representaciones,
expresiones, conocimientos y técnicas que las comunidades, los grupos y, en
algunos casos, los individuos reconocen como parte integrante de su patrimonio
cultural.
Este patrimonio cultural
inmaterial, que se transmite de generación en generación, es recreado
constantemente por las comunidades y grupos en función de su entorno, su
interacción con la naturaleza y su historia, infundiéndoles un sentimiento de
identidad y continuidad, y contribuyendo así a promover el respeto de la
diversidad cultural y la creatividad humana.
El patrimonio cultural
inmaterial, por otro lado, se manifiesta en las
1)
tradiciones y expresiones orales, incluido el idioma como vínculo del
patrimonio cultural inmaterial; 2) artes del espectáculo, 3) usos sociales,
rituales y actos festivos, 4) conocimientos y usos relacionados con la
naturaleza y el universo, y 5) técnicas artesanales tradicionales[3].
En efecto, cuando nuestra
Ley Fundamental consagra, en primer lugar, el derecho fundamental de las
personas a su identidad étnica y cultural, y, en segundo lugar, cuando impone
al Estado la obligación de reconocer y proteger dicha identidad y pluralismo,
está reconociendo que el Estado peruano se caracteriza, precisamente, tanto por
su pluralidad étnica, así como por su diversidad cultural.
Ello se explica por cuanto
la Constitución de 1993 ha adoptado un modelo de Estado social y democrático de
Derecho y no por un Estado liberal de Derecho. Esto es importante en la medida
que las Constituciones de los Estados liberales presuponían una sociedad
integrada, en abstracto, por personas iguales y, por lo tanto, su mayor
preocupación fue asegurar la libertad de las personas. Por el contrario, el
establecimiento del Estado social y democrático de Derecho parte, no de una
visión ideal, sino de una perspectiva social de la persona humana.
El enfoque social de la
persona humana se condice con el hecho que, en el Estado peruano, los
ciudadanos pertenecen a una sociedad que es heterogénea tanto en sus costumbres
como en sus manifestaciones culturales. Por ello, la Constitución de 1993 ha
reconocido a la persona humana como miembro de un Estado multicultural y
poliétnico[4];
de ahí que no desconozca la existencia de pueblos y culturas originarios y
ancestrales del Perú.
En esa medida, la
Constitución reconoce la existencia legal de las comunidades campesinas y nativas, así como su personería jurídica
(artículo 88 de la Constitución); además, impone al Estado la obligación de
respetar su identidad cultural (artículo 89 de la Constitución). Pero también
debe reconocer la existencia de poblaciones afroperuanas y de otras
tradicionalmente arraigadas en el Perú.
2.
Ahora
bien, el hecho que la Constitución de 1993 reconozca el derecho fundamental de
las personas a su identidad étnica y cultural, así como la pluralidad de las
mismas, supone que el Estado social y democrático de Derecho está en la
obligación de respetar, reafirmar y promover aquellas costumbres y
manifestaciones culturales que forman parte de esa diversidad y pluralismo
cultural, pero siempre que ellas se realicen dentro del marco de respeto a los
derechos fundamentales, los principios constitucionales y los valores
superiores que la Constitución incorpora, tales como la dignidad de la persona
humana (artículo 1 de la Constitución), la forma democrática de Gobierno
(artículo 43) y la economía social de mercado (artículo 58).
Este reconocimiento del
elemento cultural que está en su contenido, permite señalar que la Constitución
“no se limita sólo a ser un
conjunto de textos jurídicos o un mero compendio de reglas normativas, sino la
expresión de un cierto grado de desarrollo cultural, un medio de
autorrepresentación propia de todo un pueblo, espejo de su legado cultural y
fundamento de sus esperanzas y deseos”[5].
Ahora bien, esta perspectiva
social que la Constitución otorga a la persona humana, permite, por otro lado,
afirmar que la Constitución no sólo es ratio,
sino también emotio. Esto quiere
decir que, si bien las Constituciones democráticas han presupuesto personas
racionales y dispuestas a hacer armonizar sus legítimos intereses con los de
los demás, no podemos negar esa dimensión emocional o “irracional” que es
también inherente a su naturaleza. Es precisamente en atención a esta dimensión
emocional que la Constitución reconoce las diversas manifestaciones culturales
que realizan las personas ya sea individualmente o como miembros de una
comunidad más amplia y diversa culturalmente.
En efecto, la Constitución
(artículo 1), al reconocer que la defensa de la persona humana y el respeto de
su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, capta al ser humano
no sólo como ser “racional”, sino también aprehende la conditio humana desde el lado emocional o “irracional”. Lo cual se
refleja claramente cuando se invoca a Dios o se evoca el sacrificio de las
generaciones anteriores en el Preámbulo de nuestra Constitución; o cuando se
refiere a los símbolos patrios (artículo 49) –sobre los cuales se ha
pronunciado este Tribunal en sentencia sobre el Exp. N.° 0044-2004-AA/TC.
Fundamento 36–, a la bandera (artículo 49, segundo párrafo), o al idioma
(artículo 2, inciso 2; 2, inciso 19; 48).
3.
Por
otro lado, este Colegiado entiende que es en la emotio donde se debe poner en relieve la tolerancia como valor superior y principio rector de un sistema
democrático, en la medida que
“el poder ejercido por la
mayoría debe distinguirse de todo otro en que no sólo presupone lógicamente una
oposición, sino que la reconoce como legítima desde el punto de vista político,
e incluso la protege, creando instituciones que garantizan un mínimo de
posibilidades de existencia y acción a distintos grupos religiosos, nacionales
o económicos, aun cuando solo estén constituidos por una minoría de personas;
o, en realidad, precisamente por constituir grupos minoritarios. La democracia
necesita de esta continuada tensión entre mayoría y minoría, entre gobierno y
oposición, de la que dimana el procedimiento dialéctico al que recurre esta
forma estatal en la elaboración de la voluntad política. Se ha dicho
acertadamente que la democracia es discusión. Por eso el resultado del proceso
formativo de la voluntad política es siempre la transacción, el compromiso. La
democracia prefiere este procedimiento a la imposición violenta de su voluntad
al adversario, ya que de ese modo se garantiza la paz interna”[6].
Más aún, en una sociedad tan
heterogénea y plural como la nuestra –integrada por una cultura autóctona y
originaria, y por una cultura mestiza o criolla–, es necesario que se
reconozcan determinados valores democráticos y culturales que deben ser
compartidos por todos, sin que ello implique un desconocimiento de la
idiosincrasia de cada comunidad. Se requiere, pues, establecer la unidad dentro
de la diversidad y el pluralismo.
De ahí que sea posible
señalar que la multiculturalidad del Estado peruano, no debe significar un
lastre para lograr la identidad nacional, sino un desafío constitucional en la
medida que se debe tener en consideración el valor de la diversidad cultural.
En efecto, se puede señalar que “la diversidad cultural es valiosa, tanto en el
sentido cuasiestético de que crea un mundo más interesante, como porque otras
culturas poseen modelos alternativos de organización social que puede resultar
útil adaptar a nuevas circunstancias. Este último aspecto suele mencionar con
relación a los pueblos indígenas, cuyos estilos de vida tradicionales
proporcionan un modelo de relación sostenible con el entorno”[7].
§2. Deberes del Estado social y democrático de Derecho con la Constitución
cultural
4. A criterio de este Tribunal,
la promoción de la cultura también constituye un deber primordial del Estado
social y democrático de Derecho, establecidos en el artículo 44 de la
Constitución. De ahí que el deber que asume el Estado, en relación con la
Constitución cultural, se manifiesta en tres aspectos: en primer lugar, el
Estado debe respetar, por mandato
constitucional, todas aquellas manifestaciones culturales de los individuos o
de grupos de ellos que constituyan la expresión de su derecho
a la libertad de creación intelectual, artística, técnica y científica (artículo
2, inciso 8 de la Constitución); además de respetar la propiedad de las
comunidades campesinas y nativas sobre sus conocimientos colectivos, de
medicina tradicional y salud, de valores genéticos y de su biodiversidad, de
conformidad con los artículos 88, 89 y 149 de la Constitución.
En
segundo lugar, el Estado tiene la obligación de promover todos aquellos actos que atiendan al interés general, a
desarrollar un conjunto de conocimientos que permitan el desarrollo del juicio
crítico y de las artes, así como a la integración y fortalecimiento de las
manifestaciones que contribuyen a la identidad cultural de la Nación.
En tercer lugar, el Estado
asume también el deber de no promover
aquellos actos o actividades que pudiendo ser manifestaciones culturales o
encubiertos por lo “cultural” –como las actividades o fiestas que inciten al
consumo de drogas, fomenten la violencia, realicen actos antinaturales o
crueles contra los animales, causen un grave daño al medio ambiente, lleven a
cabo la caza furtiva de especies en peligro de extinción– pongan en cuestión, por un lado, derechos
fundamentales como el derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del
tiempo libre y al descanso, así como gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida (artículo 2, inciso 22 de la Constitución).
Ello porque la Constitución
obliga al Estado, por un lado, a promover el uso sostenible de los recursos
naturales (artículo 67); y, de otro, la conservación de la diversidad biológica
y de las áreas naturales protegidas (artículo 68). Lo cual no obsta para
señalar que también es deber del Estado velar para que el aprovechamiento de
dichos recursos se realice mediante el trato adecuado de las especies animales
y vegetales de acuerdo con estándares acordes con las formas de vida pacífica y
armónica con la naturaleza.
De ahí que el Estado social
y democrático de Derecho, no sólo debe promover y respetar los valores
culturales de la Nación, sino que también debe proscribir, desalentar o
sancionar aquellos actos que supongan una violación de los derechos
fundamentales o cuestionen valores superiores como la igualdad, la tolerancia,
el pluralismo y la democracia, o los que pretendan subvertir el orden
constitucional. De hecho, así procedió, tempranamente, el Estado peruano al
abolir, mediante Ley, el juego de gallos a inicios de la República,
estableciendo que
“La moral del Gobierno, y la
prosperidad pública se interesan en que infatigablemente se ataque, y persiga
la pasión más destructora de las costumbres, y del reposo doméstico. Nada
importaría hacer la guerra á los españoles, si no la hiciésemos también á los
vicios de su reinado: salgan de nuestro suelo los tiranos, y salgan con ellos
sus crímenes, quedándonos sólo la virtud de la constancia que han acreditado siempre,
para emplearla contra ellos, así como ellos la han empleado contra nosotros;
(...)”[8].
En ese sentido, el Estado se
reserva el derecho a no promover prácticas que no contribuyan al desarrollo de
una calidad de vida digna, lo cual se sostiene en una relación armónica con la
naturaleza que alberga tanto al ser humano como a las especies animales y
vegetales con los cuales convive.
5.
En
suma, en nuestra Constitución de 1993, la relación entre el Estado social y
democrático de Derecho y la Constitución cultural, no sólo se limita al
reconocimiento del derecho fundamental a la identidad étnica y cultural
(artículo 2, inciso 19), al derecho fundamental a la cultura (artículo 2,
inciso 8) o al establecimiento de una cláusula de protección del patrimonio cultural
(artículo 21), sino que también debe elaborar y llevar a cabo una política
cultural constitucional, a través de la educación, los medios de comunicación
social, la asignación de un presupuesto específico, por ejemplo, que le permita
realizar el deber de promover las diversas manifestaciones culturales. Ello es
así en la medida que en sociedades poliétnicas y multiculturales como es la
sociedad peruana, el Estado debe garantizar la interacción armoniosa y la
voluntad de convivir con personas y grupos de identidades y costumbres
culturales muy diversas. En ese sentido, el pluralismo cultural constituye un
imperativo del Estado y del sistema democrático frente a la diversidad
cultural.
Pero el Estado social y
democrático de Derecho también puede promover las manifestaciones culturales,
legítimamente, mediante el ejercicio de la potestad tributaria; por cuanto que
los fines económicos, sociales, políticos y culturales son también objetivos a
cumplir con la imposición de tributos o con su exoneración.
§3. La potestad tributaria del Estado en la Constitución de 1993
6.
Bajo
esos considerandos, y habiendo señalado tanto la relación y los deberes del
Estado social y democrático de Derecho con la Constitución cultural, este Colegiado ve por conveniente examinar,
a continuación, la actuación del Estado en la promoción de determinadas
manifestaciones culturales en el ámbito de la tributación municipal. Ello con
la finalidad de verificar si las actividades exceptuadas del pago del impuesto
establecido por el artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal requieren un
tratamiento tributario especial por parte del Estado en la medida que son
“manifestaciones culturales” o “contribuyen” al fomento de la cultura.
7.
De
acuerdo con nuestra Constitución (artículo 74), la potestad tributaria es la
facultad del Estado para crear, modificar o derogar tributos, así como para
otorgar beneficios tributarios. Esta potestad se manifiesta a través de los
distintos niveles de Gobierno u órganos del Estado –central, regional y local–.
Sin embargo, es del caso señalar que esta potestad no es irrestricta o
ilimitada, por lo que su ejercicio no puede realizarse al margen de los
principios y límites que la propia Constitución y las leyes de la materia
establecen.
La imposición de
determinados límites que prevé la Constitución permite, por un lado, que el
ejercicio de la potestad tributaria por parte del Estado sea constitucionalmente
legítimo; de otro lado, garantiza que dicha potestad no sea ejercida
arbitrariamente y en detrimento de los derechos fundamentales de las personas.
Por ello, se puede decir que los principios constitucionales tributarios son
límites al ejercicio de la potestad tributaria, pero también son garantías de
las personas frente a esa potestad; de ahí que dicho ejercicio será legítimo y
justo en la medida que su ejercicio se realice en observancia de los principios
constitucionales que están previstos en el artículo 74 de la Constitución,
tales como el de legalidad, reserva de ley, igualdad, respeto de los derechos
fundamentales de las personas y el principio de interdicción de la
confiscatoriedad.
8.
Se
debe señalar que cuando la Constitución establece dichos principios como
límites informadores del ejercicio de la potestad tributaria ha querido
proteger a las personas frente a la arbitrariedad en la que puede incurrir el
Estado cuando el poder tributario se realiza fuera del marco constitucional
establecido. Por eso mismo, el último
párrafo del artículo 74° de la Ley Fundamental establece que
“no surten
efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece el
presente artículo”.
De ahí que la potestad tributaria del Estado, a juicio de este Colegiado,
debe ejercerse principalmente de acuerdo con la Constitución –principio de constitucionalidad– y no
sólo de conformidad con la ley –principio
de legalidad–. Ello es así en la medida que nuestra Constitución incorpora
el principio de supremacía
constitucional y el principio de fuerza normativa de la Constitución (artículo
51). Según el principio de supremacía de la Constitución todos los poderes
constituidos están por debajo de ella; de ahí que se pueda señalar que es lex superior y, por tanto, obliga por
igual tanto a gobernantes como gobernados, incluida la administración pública
tal como lo ha señalado este Tribunal Constitucional en Sentencia anterior
(Exp. N.° 050-2004-AI/TC, 051-2004-AI/TC, 004-2005-PI/TC, 007-2005-PI/TC
009-2005-PI/TC, Fundamento 156).
En segundo lugar, se debe señalar que la Constitución no es un mero
documento político, sino también norma jurídica, lo cual implica que el
ordenamiento jurídico nace y se fundamenta en la Constitución y no en la ley.
En ese sentido, el principio de fuerza normativa de la Constitución quiere
decir que los operadores del Derecho y, en general, todos los llamados a
aplicar el Derecho –incluso la administración pública–, deben considerar a la
Constitución como premisa y fundamento de sus decisiones, lo cual implica que:
“a) dado que la Constitución
es norma superior habrán de examinar con ella todas las leyes y cualesquiera
normas para comprobar si son o no conformes con la norma constitucional; b) habrán de aplicar la norma
constitucional para extraer de ella la solución del litigio o, en general, para
configurar de un modo u otro una situación jurídica; c) habrán de interpretar
todo el ordenamiento conforme a la Constitución. En otras palabras, si la
Constitución tiene eficacia directa no será sólo norma sobre normas, sino norma
aplicable, no será sólo fuente sobre la producción, sino también fuente del
derecho sin más”[9].
Por ello, se debe afirmar que la potestad tributaria del Estado, antes
que someterse al principio de legalidad, está vinculado por el principio
constitucionalidad; de ahí que su ejercicio no pueda hacerse al margen del
principio de supremacía constitucional y del principio de fuerza normativa de
la Constitución. Sólo así el ejercicio de la potestad tributaria por parte del
Estado tendrá legitimidad y validez constitucionales.
§4. El principio de legalidad y el principio de reserva de ley
9.
Para
efectos de la resolución del presente caso en concreto y a fin de determinar si
el artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal (Decreto Legislativo N.° 776,
modificada por el Decreto Legislativo N.° 952) otorga una “delegación en
blanco” a favor de un órgano administrativo como el Instituto Nacional de
Cultura –como señalan los demandantes–, este Colegiado considera pertinente
determinar el contenido y los alcances de dos principios constitucionales
tributarios: el principio de legalidad y el principio de reserva de ley,
principios ambos que están previstos en el artículo 74 de la Constitución de
1993.
El primer párrafo del artículo 74° de la Constitución establece que:
“los tributos se crean, modifican o derogan, o se
establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso
de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan
mediante decreto supremo. Los gobiernos locales pueden crear, modificar y
suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción
y con los límites que señala la ley.
(...)”.
A criterio de este Tribunal Constitucional no existe identidad entre el principio de
legalidad y el de reserva de ley. Mientras que el principio de legalidad, en sentido general, se entiende como la
subordinación de todos los poderes públicos a leyes generales y abstractas que
disciplinan su forma de ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un
control de legitimidad por jueces independientes; el principio de reserva de ley, por el contrario,
implica una determinación constitucional que impone la regulación, sólo por
ley, de ciertas materias.
Es tal sentido, cabe afirmar
que
“mientras el Principio de
legalidad supone una subordinación del Ejecutivo al Legislativo, la Reserva no
sólo es eso sino que el Ejecutivo no puede entrar, a través de sus
disposiciones generales, en lo materialmente reservado por la Constitución al
Legislativo. De ahí que se afirme la necesidad de la Reserva, ya que su papel
no se cubre con el Principio de legalidad, en cuanto es sólo límite, mientras
que la Reserva implica exigencia reguladora”[10].
10.
En
el ámbito constitucional tributario, el principio
de legalidad no quiere decir que el ejercicio de la potestad tributaria por
parte del Estado está sometida sólo a las leyes de la materia, sino, antes
bien, que la potestad tributaria se realiza principalmente de acuerdo con lo
establecido en la Constitución. Por ello, no puede haber tributo sin un mandato
constitucional que así lo ordene[11].
La potestad tributaria, por tanto, está sometida, en primer lugar, a la
Constitución y, en segundo lugar, a la ley.
A diferencia de este
principio, el principio de reserva de ley
significa que el ámbito de la creación, modificación, derogación o exoneración
–entre otros– de tributos queda reservada para ser actuada únicamente mediante
una ley. Este principio tiene como fundamento la fórmula histórica “no taxation without representation”; es
decir, que los tributos sean establecidos por los representantes de quienes van
a contribuir.
Ahora bien, conforme hemos
señalado supra, los principios
constitucionales tributarios previstos en el artículo 74° de la Constitución no
son sólo límites sino también garantías. En tal sentido, el principio de
reserva de ley es también, ante todo, una cláusula
de salvaguarda frente a la posible arbitrariedad del Poder Ejecutivo en la
imposición de tributos[12].
11.
De acuerdo con estas precisiones, este
Colegiado entiende que la distinción realizada entre ambos principios no puede ser omitida, en la
medida que la Constitución no sólo faculta al Poder Legislativo, a los
Gobiernos regionales y Gobiernos locales (artículo 74) para ejercer la potestad
tributaria, sino que también prevé el supuesto del poder tributario a favor del
Poder Ejecutivo (artículo 104) en el supuesto que el Congreso de la República
le delegue facultades legislativas en materia tributaria; caso en el cual el
ejercicio se realiza, únicamente, a través
de un decreto legislativo.
La Constitución, por tanto,
también ha previsto que dicha potestad pueda ser ejercida por el Poder
Ejecutivo, lo cual no quiere decir, sin embargo, que el Constituyente haya
otorgado la potestad tributaria en igualdad de condiciones a ambos poderes del
Estado. Se debe tener claramente establecido que el ejercicio de la potestad
tributaria por parte del Poder Ejecutivo, a diferencia del Poder Legislativo,
de los Gobiernos regionales y los Gobiernos locales, no es una potestad
originaria sino derivada. No existe, pues, equiparidad ni igualdad en el
ejercicio de la potestad tributaria entre aquéllos y el Poder Ejecutivo; la de
los primeros es una forma originaria y ordinaria de ejercer dicha potestad; el
de éste es una forma derivada y extraordinaria.
En atención a esta
naturaleza extraordinaria del ejercicio de la potestad tributaria por parte del
Poder Ejecutivo, se exige que la observancia del principio de reserva de ley,
en este caso, es y debe ser aun más estricta; es decir, no sólo se debe cuidar
de respetar el aspecto formal del principio de reserva de ley, sino también su
dimensión material. En tal sentido, el decreto legislativo por el cual el Poder
Ejecutivo ejerce la potestad tributaria debe estar sometida a los siguientes
controles:
1.
Control de contenido, a fin de verificar su
compatibilidad con las expresas disposiciones de la ley autoritativa, asumiendo
que existe una presunción iuris tantum
de constitucionalidad de dichos decretos;
2.
Control de apreciación, para examinar si los
alcances o la intensidad del desarrollo normativo del decreto legislativo se
enmarca en los parámetros de la dirección política –tributaria– que asume el
Congreso de la República en materia legislativa; y
3.
Control de evidencia, para asegurar que dicho
decreto legislativo no sólo no sea violatorio de la Constitución por el fondo o
por la forma, sino que también no sea incompatible o no conforme con la misma.
12.
Ahora
bien, este Tribunal Constitucional ha señalado en anterior oportunidad
(Expediente N.° 2762-2002-AA/TC) que el principio de reserva de ley en materia
tributaria es, prima facie, una
reserva relativa, salvo en el caso previsto en el último párrafo del artículo
79° de la Constitución, que está sujeto a una reserva absoluta de ley (ley
expresa). Para los supuestos contemplados en el artículo 74° de la
Constitución, la sujeción del ejercicio de la potestad tributaria al principio
de reserva de ley –en cuanto al tipo de norma– debe entenderse como relativa,
pues también la creación, modificación, derogación y exoneración tributarias
pueden realizarse previa delegación de facultades, mediante decreto
legislativo. Se trata, en estos casos, de una reserva de acto legislativo.
Asimismo, en cuanto a la creación del tributo, la reserva de
ley puede admitir, excepcionalmente, derivaciones al reglamento, siempre y
cuando, los parámetros estén claramente establecidos en la propia Ley o norma
con rango de Ley. Para ello, se debe tomar en cuenta que el grado de concreción
de sus elementos esenciales será máximo cuando regule los sujetos, el hecho
imponible y la alícuota; será menor cuando se trate de otros elementos. En
ningún caso, sin embargo, podrá aceptarse la
entrega en blanco de facultades al Ejecutivo para regular la materia.
De este modo, la regulación
del hecho imponible en abstracto –que requiere la máxima observancia del
principio de reserva de ley–, debe comprender la alícuota, la descripción del
hecho gravado (aspecto material), el sujeto acreedor y deudor del tributo (aspecto
personal), el momento del nacimiento de la obligación tributaria (aspecto
temporal), y el lugar de su acaecimiento (aspecto espacial), según ha señalado
este Tribunal (Expediente N.° 2762-2002-AA/TC y N.° 3303-2003-AA/TC).
En consecuencia, lo que se
quiere advertir es que toda delegación, para ser constitucionalmente legítima,
deberá encontrarse parametrada en la norma legal que tiene la atribución
originaria, pues cuando la propia ley o norma con rango de ley no establece
todos los elementos esenciales y los límites de la potestad tributaria
derivada, se está frente a una delegación incompleta o en blanco de las
atribuciones que el constituyente ha querido resguardar mediante el principio
de reserva de ley.
Ahora bien, si esa es la
forma de interpretar las relaciones entre la ley autoritativa y el decreto
legislativo que la desarrolla, en la delimitación de los elementos esenciales
para la creación del tributo,
corresponde analizar cómo ello opera cuando se disponen exoneraciones
tributarias.
§5. Los
beneficios tributarios y el principio de reserva de ley
13.
El
principio de reserva de ley, en tanto
límite de la potestad tributaria y garantía de las personas frente a ella, debe
observarse también en el caso de los beneficios tributarios, tal como se deriva
de la Constitución (artículo 74º). En virtud de esta disposición, en cuanto se
refiere al principio de reserva de ley, nuestra Constitución no le da un
tratamiento distinto a la facultad de crear, modificar o derogar un tributo,
sino que también exige la observancia del principio de reserva de ley cuando se
trata de establecer beneficios tributarios.
Ello porque el Estado, al establecer beneficios
tributarios, no sólo rompe con la regla general al deber/obligación de las
personas de contribuir al sostenimiento del gasto público, sino también, con la
función constitucional de los tributos como es el permitir al Estado contar con
los recursos económicos necesarios para cumplir, a través del gasto público,
con los deberes de defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia
de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas contra su
seguridad, así como promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación (artículo 44°
de la Constitución).
En tal sentido, de establecerse beneficios
tributarios, sin observar el principio de legalidad y de reserva de ley, u
obedeciendo a motivaciones que no son necesarias, objetivas y proporcionales,
dichos beneficios pueden ser consideradas lesivos de los principios de
universalidad e igualdad tributaria[13],
representando auténticas violaciones constitucionales.
13. Ahora bien, los
beneficios tributarios constituyen aquellos tratamientos normativos mediante
los cuales el Estado otorga una disminución, ya sea total o parcialmente, del
monto de la obligación tributaria, o la postergación de la exigibilidad de
dicha obligación. A propósito de esto, este Colegiado considera pertinente
referirse a los distintos modos como pueden manifestarse los beneficios
tributarios, a saber: la inafectación, la inmunidad, y la exoneración.
La inafectación o no-sujeción debe entenderse como aquellos supuestos
que no se encuentran dentro del ámbito de afectación de un tributo determinado.
Es decir, el legislador no ha previsto que determinados hechos, situaciones u
operaciones estén dentro de la esfera de afectación del tributo que ha surgido
como consecuencia del ejercicio de la potestad tributaria por parte del Estado.
De otro lado, la inmunidad es la limitación
constitucional impuesta a los titulares de la potestad tributaria del Estado a
fin de que no puedan gravar o afectar a quienes la Constitución quiere
exceptuar del pago de tributos debido a razones de interés social, de orden
económico o por otros motivos que considere atendibles. Tal es el supuesto, por
ejemplo, del artículo 19º de nuestra Constitución[14].
Por su parte, las exoneraciones se configuran como
supuestos de excepción respecto del hecho imponible, lo cual quiere decir que
el hecho imponible nace, y/o, los sujetos (exoneraciones subjetivas) o
actividades (exoneraciones objetivas), previstos en ella, se encuentran prima facie gravados; no obstante ello,
en estos casos, no se desarrollará el efecto del pago del tributo en la medida
que, a consecuencia de la propia ley o norma con rango de ley, se les ha
exceptuado del mismo.
Cabe señalar, que atendiendo
al carácter excepcional de los beneficios tributarios y a fin de resguardar la
protección de los principios constitucionales tributarios, la Norma VII del
Titulo Preliminar del Código Tributario, establece en estos casos, entre otros
requisitos, que la propuesta legislativa deba señalar de forma clara y
detallada el objeto de la medida, así como los beneficiarios de la misma, y
especificar el plazo máximo de duración del beneficio, caso contrario, se
entenderá otorgado por tres años.
14.
Ahora,
si bien es cierto que, generalmente, los beneficios tributarios responden a
políticas y objetivos concretos, que justifican que se otorgue un trato excepcional a determinadas actividades o
personas que normalmente estuvieran sujetas a tributar, también lo es que el
acto por el cual se otorga un beneficio
tributario no es ni puede ser enteramente discrecional por cuanto podría
devenir en arbitrario, sino que debe realizarse no sólo en observancia de los
demás principios constitucionales tributarios, sino también que debe ser
necesario, idóneo y proporcional. Lo contrario podría llevar a supuestos de
desigualdad injustificada cuando no de discriminación, lo cual, de acuerdo con
nuestra Constitución (artículo 2, inciso 2) está proscrita.
Es más,
“en los casos que existen
motivaciones de otro orden (extrafiscal), debe tratarse, de finalidades no
arbitrarias, sino compatibles con los valores del propio ordenamiento, en base
a los cuales se admite excepcionalmente una desviación respecto de las
exigencias de la igualdad y de la capacidad económica”[15].
Siguiendo esta línea de
análisis, se afirma asimismo que
“el legislador no debe
abusar de esta facultad y evaluar muy bien el fin recaudatorio, sea este el
sacrificio del ingreso (si lo excepciona) o su incremento (si establece
impuesto desalentadores, restrictivos o prohibitivos)”[16].
De este modo, los beneficios
tributarios se traducen en estímulos a determinadas personas o actividades que
el Estado considera valioso promover,
y es ahí donde se debe considerar tanto los derechos fundamentales, los
principios constitucionales y los valores superiores, así como los deberes
primordiales del Estado que están previstos en el artículo 44 de la
Constitución, ya aludidos supra. En
efecto, no es contrario a la Constitución el hecho que el legislador establezca
una finalidad extrafiscal de los tributos, siempre que ella esté de acuerdo con
los principios rectores de la política social, económica e, incluso, cultural
del Estado.
En el caso concreto de
establecer beneficios tributarios que tiendan a promover las manifestaciones
culturales de la Nación, la ratio legis
de la disposición que establece ello, no debe obedecer al interés particular o
individual de alguien, sino que, por el contrario, debe tener en consideración
“los intereses públicos
presentes en las normas que regulan el patrimonio cultural: la preservación y
el enriquecimiento del mismo, en cuanto constituyen instrumentos de defensa de
los intereses de la colectividad al acceso al patrimonio cultural”[17].
C) La “inconstitucionalidad” del artículo 54 de la
Ley de Tributación Municipal
§6. La potestad tributaria y la “delegación” otorgada al Instituto Nacional de Cultura
15.
Dentro
del marco constitucional establecido por este Colegiado, y realizadas las
precisiones sobre la potestad tributaria del Estado y cómo inciden en él los
principios de legalidad y de reserva de ley, así como la relación que existe
entre éste y los beneficios tributarios, corresponde ahora resolver la
“inconstitucionalidad”, del artículo 54° del Decreto Legislativo N.° 776, Ley
de Tributación Municipal, modificado por el Decreto Legislativo N.° 952. Para
ello, este Colegiado ha de pronunciarse sobre dos aspectos, básicamente: 1)
¿existe en el caso concreto una vulneración del principio de reserva de ley?; y
2) ¿Cuál es la naturaleza y los efectos jurídicos de la calificación de
“cultural” que realiza el Instituto Nacional de Cultura de determinados
espectáculos?
Al respecto, los demandantes
sostienen que:
“El artículo 20° que
modifica el Art. 54° de la Ley de Tributación Municipal delega en el INSTITUTO
NACIONAL DE CULTURA (INC) en forma directa y explícita la facultad discrecional
de crear excepciones en tanto califique como culturales a las obras de teatro,
zarzuela, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo y
folklore nacional. En otras palabras, delega en un órgano administrativo la
facultad de otorgar beneficios tributarios. Ello se desprende de la lectura del
propio texto legal, en el cual se advierte que el legislador crea un beneficio
ciego, llamado también exoneración en blanco; por cuanto la exigencia de
certificación por parte del INC equivale implícitamente al hecho de que no todo
espectáculo de teatro, ópera, zarzuela o ballet se encuentra prima fascie (sic) exonerado del impuesto, si es que no cuenta con previamente
con la debida calificación, lo cual parece un absurdo, pues de nada sirve
mencionar los espectáculos ‘exonerados’ cuando se hace depender esa
‘exoneración’ de la certificación cultural del Instituto Nacional de Cultura”[18].
16.
Sobre
el primer cuestionamiento, este Colegiado estima que, un primer aspecto de
análisis para el caso concreto, es determinar quiénes tienen potestad tributaria
para crear, modificar o exonerar tributos; otro aspecto a considerar
–intrínsecamente vinculado al primero– está referido a verificar que en el
ejercicio de dicha potestad por el poder facultado constitucionalmente, se haya
utilizado el medio normativo idóneo y se haya regulado la materia tributaria
conforme a los demás límites establecidos en la Constitución; es decir, que se
haya respetado el principio de reserva de ley.
Conforme con lo que se ha señalado en los
fundamentos precedentes, la potestad tributaria la ejerce el Estado por
atribución directa u originaria, a través del Congreso de la República, los
Gobiernos regionales, los Gobiernos locales (artículo 74 de la Constitución);
excepcionalmente, de forma derivada y previa delegación de facultades, el Poder
Ejecutivo puede ejercer dicha atribución a través de un decreto legislativo.
Es claro que sólo en estos
niveles de Gobierno, por previsión constitucional, se puede ejercer la potestad
tributaria; por lo que no es jurídicamente posible que un órgano que no forme
parte de este nivel de Gobierno pueda arrogarse dichas facultades, ni que quepa
la posibilidad de que éstas sean delegadas a un organismo administrativo. El
único supuesto de delegación de facultades tributarias que prevé nuestra Constitución
es aquel en el cual el Congreso habilita al Poder Ejecutivo para que legisle,
dentro del plazo y en las materias establecidas en la ley habilitante; debiendo
entenderse por Poder Ejecutivo, únicamente, a los órganos constitucionalmente
encargados de aprobar un decreto legislativo, esto es, al Consejo de Ministros
y al Presidente de la República, de acuerdo con la Constitución (artículos 104
y 125, inciso 2).
Esta delegación de
facultades, como es evidente, no supone una transferencia de facultades
absolutas, sino que está sujeta a control tanto por parte del Poder
Legislativo, así como por el propio Poder Ejecutivo, en la medida que la
Constitución (artículo 125, inciso 2) faculta al Consejo de Ministros, para
“aprobar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta
el Presidente de la República, así como los proyectos de ley y los decretos y
resoluciones que dispone la ley”.
Por otro lado, para este
Alto Tribunal es claro que cuando el artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal
describe la actividad que va a ser gravada con el impuesto y, a su vez, señala
taxativamente, en qué supuestos –teatro en vivo, zarzuela conciertos de música
clásica, ópera, opereta, ballet, circo y folklore nacional– dicha actividad se
encontrará exonerada del pago, el legislador ha respetado el principio de
reserva de ley, pues es mediante ley que se establecen los supuestos de la
exoneración.
Más aún, este Colegiado
considera que, en el caso concreto, el ejercicio de la potestad tributaria para
otorgar beneficios, atendiendo a finalidades extrafiscales –como por ejemplo el
buscar promover la educación, la generación de empleo, la investigación
científica, las manifestaciones
culturales, entre otros–, tiene legitimidad constitucional en la medida que
está relacionado con la protección de bienes de relevancia constitucional, como
es el de las manifestaciones culturales.
Desde esta perspectiva, se
entiende que el legislador ha previsto en el artículo 54 de la Ley de
Tributación Municipal un trato excepcional respecto a la regla general de
tributación al impuesto a los espectáculos públicos no deportivos, para
aquellos que se encuentren dentro del supuesto de la norma de “realizar
espectáculos públicos no deportivos en locales y parques cerrados”.
Cabe precisar, además, que tratándose del
caso de estos espectáculos, no obstante que se genera la obligación del pago
del impuesto previsto en el artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal, el
legislador ha querido que los mismos sean exonerados del pago del impuesto
respectivo, pero con el único requisito “formal” de contar con la calificación
de espectáculo público “cultural” por el Instituto Nacional de Cultura.
En consecuencia, formalmente, este Colegiado
aprecia que el Poder Ejecutivo, al ejercer su potestad tributaria para
establecer exoneraciones tributarias, no ha vulnerado el principio de reserva
de ley y, por ende, no deviene per se
en inconstitucional. Es más, las actividades exoneradas del pago del impuesto
establecido por el artículo 54 son merecedoras de un tratamiento tributario
especial por parte del Estado en la medida que es un deber con la Constitución
cultural, es decir, contribuye al fomento de las manifestaciones culturales.
17.
Con
relación al segundo cuestionamiento, es decir, sobre la naturaleza y los
efectos jurídicos de la calificación de “cultural” que realiza el Instituto
Nacional de Cultura de determinados espectáculos para efectos tributarios, se
debe señalar lo siguiente.
Es claro que el Instituto
Nacional de Cultura no es un órgano constitucional que tenga atribución para
ejercer atributos propios de la potestad tributaria constitucional. Por ello,
el hecho que el artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal condicione la
concreción del supuesto de exoneración a una calificación previa por parte del
Instituto Nacional de Cultura, no significa que, en el plano formal, éste tenga
facultad tributaria, que de hecho no la tiene. No obstante, a juicio de este
Colegiado, materialmente, el Instituto Nacional de Cultura al otorgar la
calificación de “cultural” a una determinada actividad define de manera no
declarativa, sino constitutiva, la exoneración del pago de un tributo.
En efecto, el legislador al
hacer depender la exoneración del pago del impuesto a los espectáculos públicos
no deportivos de las actividades que están previstas expresamente en el
artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal, si bien no formalmente, está
facultando tácitamente al Instituto Nacional de Cultura para exonerar el pago
de tributos. Ello es así en la medida que las actividades previstas en dicha
disposición, por sí mismas, no son exoneradas de dicho pago, sino que es
necesario que el Instituto Nacional de Cultura los califique como “culturales”
para que se puedan beneficiar de la exoneración tributaria. Es evidente, pues,
que la calificación del Instituto Nacional de Cultura para efectos de la
exoneración no se limita a desplegar simplemente efectos declarativos sino
constitutivos de una obligación tributaria, lo cual vulnera, materialmente, el
principio de reserva de ley.
Hay, pues, en el caso
concreto, una clara infracción del principio de reserva de ley. El legislador
no puede otorgar a un ente administrativo una materia, reservada a una ley,
para que sea regulada mediante un reglamento. De ahí que se señale, en relación
con el principio mencionado, que
“la ley ha de abordar por sí
misma, si ha de observar el mandato constitucional, el núcleo esencial de dicha
regulación, de modo que la remisión que pueda hacer a un Reglamento no implique
la abdicación de la regulación de dicho núcleo, o de sus criterios básicos
(...)”[19].
Ante esto, y en virtud del
principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, se hace necesario
determinar el sentido interpretativo que debe darse al artículo 54 de la Ley de
Tributación Municipal.
§7. El artículo 54º de la Ley de Tributación Municipal y su interpretación
18.
Este
Colegiado, en anterior oportunidad (Expediente N.° 0010-2002-AI/TC), ha
precisado que en todo precepto legal se puede distinguir entre “disposición” y
“norma”, entendiendo por la primera aquel texto, enunciado lingüístico o
conjunto de palabras que integran el precepto, y por la segunda, aquel o
aquellos sentidos interpretativos que se pueden deducir de la disposición o de
parte de ella. Esta distinción no implica que ambas puedan tener una existencia
independiente, pues se encuentran en una relación de mutua dependencia, no
pudiendo existir una norma que no encuentre su fundamento en una disposición,
ni una disposición que por lo menos no albergue una norma.
Esta posibilidad de que el
Tribunal Constitucional pueda distinguir entre “disposición” y “norma”, cuando
se trata del proceso de inconstitucionalidad, es el presupuesto básico de las
denominadas sentencias interpretativas, cuyo fundamento, tal como se ha
precisado, radica en el principio de conservación de la ley y en la exigencia
de una interpretación conforme a la Constitución, a fin de no vulnerar el
principio de supremacía constitucional.
En efecto, las sentencias
interpretativas recaen normalmente sobre disposiciones ambiguas, confusas o
complejas, de las que se pueden extraer varios sentidos interpretativos, por lo
que corresponde al Tribunal Constitucional analizar la constitucionalidad, en
primer lugar, de la disposición; y, seguidamente, de todas aquellas normas que
se desprendan de la disposición cuestionada con la finalidad de verificar
cuáles se adecuan a la Constitución y cuáles deben ser expulsadas del
ordenamiento jurídico.
§8. Las “normas” de la “disposición” cuestionada de inconstitucionalidad
19.
Conforme
a ello, si bien se ha concluido que la “disposición” cuestionada no vulnera el
principio de reserva de ley en materia tributaria, cabe analizar los sentidos
interpretativos (normas) que posee el artículo 54° de la Ley Tributación
Municipal (disposición).
Del texto íntegro de la
disposición cuestionada, interesa a este Colegiado, tomar en cuenta aquel
extremo que se refiere a la exoneración del pago del impuesto a los
espectáculos públicos no deportivos, a favor de
“los espectáculos en vivo de
teatro, zarzuelas, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo
y folclore nacional, calificados como
culturales por el Instituto Nacional de Cultura”.
El extremo subrayado, posee
dos sentidos interpretativos; a saber:
1)
Que
la “calificación” como “culturales” de los espectáculos en vivo de teatro,
zarzuelas, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo y
folclore nacional, por parte del Instituto Nacional de Cultura es declarativa, para efectos de la
exoneración tributaria y, por lo tanto, al margen de la calificación del
Instituto Nacional de Cultura, dichas actividades pueden ser beneficiadas con
la exoneración del pago del impuesto a los espectáculos públicos no deportivos.
2)
Que
la “calificación” como “culturales” de los espectáculos en vivo de teatro,
zarzuelas, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo y
folclore nacional, por parte del Instituto Nacional de Cultura es constitutiva, para efectos de la
exoneración tributaria y, por lo tanto, sin la calificación previa del
Instituto Nacional de Cultura, dichas actividades no pueden ser beneficiadas
con la exoneración del pago del impuesto a los espectáculos públicos no
deportivos.
A criterio del Tribunal
Constitucional, el segundo sentido interpretativo deviene en inconstitucional,
por cuanto que la calificación que realiza el Instituto Nacional de Cultura
define, en los hechos, qué actividades deben ser exoneradas y cuáles no. Tan es
así, que los espectáculos en vivo de teatro, zarzuelas, conciertos de música
clásica, ópera, opereta, ballet, circo y folclore nacional no son exoneradas
por el solo hecho de estar contempladas expresamente en el artículo 54 de la
Ley de Tributación Municipal, es decir, al margen de la calificación de
“cultural”; lo cual, sin embargo, no sucede en la realidad.
Ello es así, pues para que
dichas actividades se beneficien de la exoneración tributaria requieren
necesariamente del pronunciamiento antelado del Instituto Nacional de Cultura.
Esto se puede apreciar claramente en la Resolución del Tribunal Fiscal, en el
cual se señala que
“al haber sido calificado
como espectáculo cultural la Feria Taurina del Señor de los Milagros del año
2000, por el Instituto Nacional de Cultura y de este modo haberse cumplido con
el requisito exigido por el artículo 54° de la Ley de Tributación Municipal
para obtener la exoneración del impuesto a los Espectáculos Públicos No
Deportivos, procede declarar fundada la apelación de puro derecho interpuesta,
debiendo dejarse sin efecto las Resoluciones de Determinación N.°s 000015-2002-DFT-MDR
y 000016-2002-DFT-DAT-MDR”[20].
Este es, pues, el sentido
interpretativo que se le ha venido atribuyendo al artículo 54 de la Ley de
Tributación Municipal.
Las consecuencias jurídicas
de una interpretación en este sentido no sólo desnaturaliza la intención del
legislador de promover determinadas manifestaciones culturales, a través de la
exoneración del pago del impuesto a los espectáculos en vivo de teatro,
zarzuelas, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet, circo y
folclore nacional, sino que también limita el cumplimiento del deber del Estado
con la Constitución cultural al hacer depender su exoneración, en los hechos,
de una calificación previa de “cultural” por parte del Instituto Nacional de Cultura.
Órgano que si bien es competente para declarar qué es lo “cultural”, no lo es
para configurar una exoneración tributaria; en este sentido la norma
autoritativa no es conforme con la Constitución.
Por ello, y a fin de
preservar la constitucionalidad del artículo 54 de la Ley de Tributación
Municipal, este Colegiado establece que dicha disposición debe ser interpretada
de conformidad con el primer sentido analizado supra. Es decir, que el Instituto Nacional de Cultura está en la
obligación de realizar la calificación –por mandato legal–, pero esto no
significa que ésta tenga naturaleza constitutiva, sino declarativa, para
efectos de la exoneración del pago del impuesto a los espectáculos públicos no
deportivos; por lo que las calificaciones que realice dicho ente
administrativo, sobre un determinado evento, no son vinculantes desde una
perspectiva tributario-constitucional. Por ello, no conllevan, por sí mismas, a
la exoneración del pago del impuesto a los espectáculos públicos no deportivos.
En esa medida, este Tribunal
debe señalar que los espectáculos previstos taxativamente en el artículo 54 de
la Ley de Tributación Municipal están exonerados del pago de los impuestos a
los espectáculos públicos no deportivos, no por decisión y calificación del Instituto
Nacional de Cultura, sino en virtud a que dicha Ley así lo prevé expresamente.
De lo contrario se estaría atribuyendo, inconstitucionalmente, el ejercicio de
la potestad tributaria, a un órgano meramente administrativo y que no ostenta
la calidad de órgano constitucional.
En consecuencia, para
efectos de la exoneración del pago del impuesto a los espectáculos públicos no
deportivos, la calificación que sobre ellos realice el Instituto Nacional de
Cultura es obligatoria por mandato de la ley, pero no tiene efectos
constitutivos para la exoneración del pago del impuesto mencionado. De ahí que
el Instituto Nacional de Cultura no pueda extender la calificación de cultural
–por analogía o por vía interpretativa– a otros espectáculos que no sean los
que están previstos numerus clausus
en el artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal.
§9. Criterios constitucionales que debe observar el Instituto Nacional de
Cultura para la calificación de “cultural” de un espectáculo
20.
Sin
embargo, si bien, el Instituto Nacional de Cultura es el ente encargado de
“ejecutar actividades y acciones a nivel nacional en el campo de la cultura,
normar, supervisar y evaluar la política cultural del país y administrar,
conservar y proteger el patrimonio cultural de la nación”, según lo establece
el artículo 13 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación[21];
la calificación que realice no puede estar librado a criterios subjetivos y
discriminatorios, sino que debe obedecer a parámetros o estándares objetivos de
actuación, con la finalidad de ajustarse a lo previsto por los principios de
seguridad jurídica y de legalidad en la actuación administrativa.
Ello es, por un lado, una
exigencia del Estado social y democrático de Derecho, en el cual no existe
poder constituido o acto administrativo que no esté bajo la Constitución y, por
ende, sujeto a control; de otro, del principio constitucional de seguridad
jurídica, el cual busca lograr que el particular perciba, en el ejercicio de la
actuación administrativa, un grado de
certeza, confiabilidad e interdicción
de la arbitrariedad y no quedar librado el ejercicio de una potestad
constitucional a la libre configuración de la administración[22].
21.
Por
ello, se debe precisar algunos criterios que un organismo administrativo como
el Instituto Nacional de Cultura, debe tener en consideración para calificar
como “culturales” las actividades contenidas en la excepción a que se refiere
el artículo 54° de la Ley de Tributación Municipal; si bien es claro que la
determinación de lo “cultural” es una calificación que requiere de un análisis
de cada caso concreto, pues no es posible que, en abstracto, se puedan
establecer todos y cada uno de los requisitos que servirían para asignar tal
calificación.
Sin embargo, en la medida
que los criterios establecidos en el Reglamento para la Calificación de
Espectáculos Públicos Culturales no Deportivos[23]
son conceptos indeterminados, este Colegiado considera pertinente, a fin de
evitar que el Instituto Nacional de Cultura incurra en declaraciones
arbitrarias o discriminatorias e injustificadas, debe observar los siguientes
parámetros constitucionales, dentro de los cuales deberá otorgar contenido a
los siguientes criterios:
1)
Contenido cultural. El contenido de un
espectáculo para que sea considerado como “cultural” debe estar estrechamente
vinculado con los usos y costumbres que comparte la comunidad nacional,
regional o local y que estén vigentes al momento de realizar tal calificación
(artículo 2, inciso 19 de la Constitución). En caso de
existir conflicto entre los valores de las diferentes comunidades –nacional,
regional o local–, deberá considerarse aquellos usos y costumbres que se
encuentren en el ámbito más cercano a los ciudadanos que se beneficiarán con la
exposición de tales actividades.
En
ningún supuesto, sin embargo, el contenido de los espectáculos deberá vulnerar
derechos fundamentales como la vida (artículo 1 de la Constitución); la
integridad personal y el bienestar (artículo 2, inciso 1 de la Constitución) de
las personas; o subvertir el orden constitucional, el orden público o las
buenas costumbres. Tampoco los espectáculos que comporten, directa o
indirectamente, una afectación al medio ambiente; o los que conlleven actos de
crueldad y sacrificio, innecesario, de animales.
2)
Acceso popular. En la medida que la
Constitución reconoce el derecho de las personas al acceso a la cultura
(artículo 2, inciso 8) y el derecho de participar en la vida cultural de la
Nación (artículo 2, inciso 17), este criterio implica que el costo de acceso al
espectáculo a ser calificado como “cultural” por el Instituto Nacional de
Cultura no debe ser una barrera que limite las posibilidades de ser costeado
por la mayor cantidad de personas; esto es, el acceso masivo a dichos
espectáculos. Contrario sensu, los
espectáculos cuyo acceso no tengan precios populares, no deberán ser
calificados como “culturales”. Es el caso, por ejemplo, de los espectáculos
taurinos previstos con motivo de la Feria del Señor de los Milagros 2005, cuyos
precios de abono para tener acceso a ellos son los siguientes:
-
Sol.
Primera Fila: S/. 1,578.00; Intermedia S/. 1,218.00; Final: S/. 420.00.
-
Sombra:
Primera Fila S/. 2,100.00; Intermedia S/. 1,680.00; Final: S/. 696.00.
3)
Mensaje. Aquellos espectáculos que
transmitan mensajes en contra de valores superiores tales como la dignidad de
las personas, la vida, la igualdad, la solidaridad, la paz; o hagan apología de
la discriminación por razones de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión,
condición económica o de cualquiera otra índole (artículo 2, inciso 2 de la
Constitución), no deben ser declaradas “culturales”. Tampoco aquellas que
inciten al odio, a la violencia contra personas o animales, o a la
intolerancia.
4)
Aporte al desarrollo
cultural.
Los espectáculos que precisen ser calificados de “culturales” deben realizar un
aporte concreto al desarrollo cultural y a afirmar la identidad cultural, así
como al desarrollo integral de la Nación (artículo 44 de la Constitución). Para
ello, el Instituto Nacional de Cultura deberá evaluar e identificar cuál es el
aporte del espectáculo, sobre todo, en el ámbito educativo, científico o
artístico.
22.
La
observancia de estos criterios constitucionales que deberá justificar
expresamente, dentro de los límites establecidos, no exime al Instituto
Nacional de Cultura, por un lado, de fundamentar cumplidamente las razones y
motivos por los cuales califica o no un espectáculo de “cultural”; de otro
lado, debe observar el principio imparcialidad e igualdad (artículo 2, inciso 2
de la Constitución), evitando tratar con desigualdad espectáculos que son
iguales o equiparar el trato de espectáculos que son diferentes.
§10. El “antitecnicismo” del artículo 54 de la Ley de Tributación Municipal
23.
Otro
aspecto cuestionado por los demandantes, respecto al artículo 54 de la Ley de
Tributación Municipal, es la alegación que dicho artículo demuestra una
deficiente regulación de la norma, calificándola como norma antitécnica por
utilizar el término “con excepción” cuando en realidad lo que se configura es
una exoneración.
Al respecto, este Tribunal
no concuerda con esta afirmación de los demandantes; no sólo porque no siempre
lo antitécnico implica necesariamente una colisión con lo constitucional, sino
que, en este caso, el término “exceptuar” no es la que define el tipo de
beneficio, sino que advierte la existencia del mismo.
Así, cuando hablamos de
beneficios tributarios, nos situamos en el plano general, mientras que al
interior de este género, podemos encontrar las distintas acepciones mediante
las cuales el Estado otorga beneficios, es decir, exceptúa de la regla
universal de contribución al gasto. Y es que, el nomen iuris no necesariamente otorga contenido a la materia. De
este modo, podría utilizarse el término “exento” o “excluido” para calificar
una exoneración e inafectaciones por igual, o, lo que es más, podría
denominarse a un beneficio como exoneración cuando en realidad es una
inafectación.
Con esto, no se pretende
justificar la deficiente técnica legislativa, sino simplemente poner el relieve
que, cuando técnicamente la denominación no define la realidad de los distintos
significados a las expresiones que establezcan beneficios tributarios, éstas
deberán encontrar su verdadera definición en el núcleo o ratio de la norma y, claro está, de acuerdo a las peculiaridades
del contexto en el cual estén insertas.
D)
Los espectáculos taurinos y la exoneración del pago del
impuesto a los espectáculos públicos no deportivos
§11. El Estado
social y democrático de Derecho y las manifestaciones “culturales” que implican
actos de crueldad contra los animales
24.
En
este apartado cabe analizar los argumentos expuestos por los demandantes en la
audiencia pública[24],
en la cual sostuvieron que el Instituto Nacional de Cultura “actúa
discrecionalmente” al determinar las actividades que serán exoneradas de pagar
el impuesto a los espectáculos públicos no deportivos establecido por el
artículo 54° de la Ley de Tributación Municipal, habiendo exceptuado de tal
pago a las “fiestas taurinas” que se desarrollan en el distrito del Rímac,
contraviniendo así lo dispuesto en la propia Ley de Tributación Municipal.
A criterio de este
Colegiado, si bien este extremo no está expresado en el petitorio de la demanda
de inconstitucionalidad, su pronunciamiento no puede ser omitido, pues dado que
está vinculado directamente con la pretensión principal, su omisión puede
llevar a una decisión arbitraria por parte de este Colegiado; más aún cuando la
doctrina procesal constitucional advierte que
“la omisión de cuestiones
oportunamente propuestas por las partes es causal de arbitrariedad en las
resoluciones (...). El déficit que se indica puede consistir en la omisión de
la consideración de planteos, no hacerse cargo de ciertos argumentos aducidos
por el recurrente, no analizar adecuadamente determinados agravios, no tratar
diversos pedidos, omitir ciertos temas de ineludible consideración (...)”[25].
Así también, y para evitar
incurrir en arbitrariedad, ha procedido este Tribunal Constitucional en ocasión
anterior (Exp. N.° 002-2005-PI/TC. Fundamento 19). Ello es posible de realizar
en la medida que, por un lado, el Código Procesal Constitucional (artículo III)
señala que
“ (...) el Juez y el
Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades
previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales”.
Por otro lado, el artículo
29 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional establece que
“La audiencia pública es el
acto procesal mediante el cual los Magistrados escuchan a los abogados y a las
partes que informan puntualmente sobre los fundamentos de derecho y de hecho
pertinentes”.
De ahí que se pueda afirmar
que las audiencias públicas, en tanto constituyen actos procesales de los
procesos constitucionales, los argumentos que propongan las partes en las
audiencias son y deben ser considerados también por el Tribunal a fin de mejor
decidir; de lo contrario dichas audiencias carecerían de objeto. Por ello, a
fin resolver esta cuestión, este Colegiado considera necesario pronunciarse,
previamente, sobre 1) la posición del
Estado frente a los actos de crueldad contra los animales, 2) si el Estado tiene él deber de promover los espectáculos
taurinos y otras manifestaciones similares; y 3) si los espectáculos taurinos están obligados al pago de
impuestos a los espectáculos públicos no deportivos.
25.
En
el actual Estado social y democrático de Derecho, no puede sostenerse una
concepción positivista –que separe el Derecho de la ética– de la Constitución;
es decir, una concepción que, por un lado, otorgue a la Constitución el simple
papel de establecer las reglas fundamentales de la convivencia social y
política y, por otro, que reduzca a la ética a un plano individualista e
intimista.
En efecto, este Tribunal
entiende que la Constitución no es una prédica moral ni una encíclica pastoral;
por ello, no puede plantearse, al menos directamente, ni la tarea de hacer
felices a los seres humanos ni el de hacerlos buenos. Su principal cometido es
el de encarnar el consenso jurídico-político alcanzado y ser por ello garantía
de paz y libertad.
Sin embargo, no es menos
cierto que, frente al relativismo moral y ético de las sociedades actuales,
la
Constitución sí debe establecer
“un consenso mínimo, esto
es, un consenso sobre un núcleo de criterios morales que representen los
valores básicos para una convivencia realmente humana”[26].
Convivencia, que también
está en directa relación con el medio ambiente y con los demás seres vivos con
los cuales coexiste. Ello justifica que, en las sociedades actuales, exista una
creciente preocupación, no sólo ya desde la perspectiva jurídica sino también
desde el punto de vista de la ética, por determinados temas tales como
biotecnología y los demás avances tecnológicos, pero también por el medio
ambiente y la convivencia armónica y pacífica del ser humano con su entorno y,
dentro de él, con todos los seres vivos
con los cuales coexiste.
Precisamente, este Tribunal
ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el derecho fundamental al medio
ambiente (Exp. N.° 048-2004-PI/TC), estableciendo el derecho de las personas a
un
«medio ambiente en el que
sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armónica».
Pero el ser humano también
debe actuar en armonía y en convivencia pacífica con los demás seres vivos que
lo rodean, en la medida que debe asumir una actuación responsable frente a
ellos; especialmente frente a los animales. Esta es una exigencia de la ética
del respeto por la vida, que impone la necesidad de entender la vida en un
sentido más amplio y no restringido; responsabilidad que obliga al hombre. De
ahí que se señale que el hombre es moral cuando considera sagrada la vida como
tal, es decir, no sólo la vida del hombre sino también la de los demás seres
vivos[27].
26.
A
juicio de este Colegiado, el Estado tiene el deber de asegurar que las personas
no actúen con violencia frente a otras personas, ni con crueldad contra los
animales, lo cual tiene un fundamento jurídico y ético. Desde la perspectiva
jurídica, cabe señalar que dicho deber, se basa, en primer lugar, en el derecho
fundamental al bienestar y a la
tranquilidad de las personas (artículo 2, inciso 1 de la Constitución)
que sí se sienten afectadas en sus sentimientos al presenciar ya sea
directamente o al tomar noticia de la existencia de la realización de tratos
crueles contra los animales.
En segundo lugar, este deber
estatal se justifica en la responsabilidad jurídica que tienen las personas con
los animales. Sobre esto, y en aplicación del método comparativo como quinto método de interpretación
constitucional, es pertinente reproducir lo que el Tribunal Federal Alemán ha
sostenido al respecto, en relación con el derecho al libre desarrollo de la
persona contemplado en el artículo 2°-1 de la Ley Fundamental de Bonn:
«La finalidad de la ley de
protección a los animales es la de garantizarles que se encuentren bien, con
base en la responsabilidad que tienen los seres humanos por los animales, al
ser considerados como sus semejantes. A ninguna persona le está permitido
someter a un animal, sin motivo justo, a dolor, sufrimiento o daño (...). Al
objetivo de una protección a los animales, fundada en la ética (...), sirve
también la reglamentación (...)»[28].
Nuestro legislador, ha
plasmado este deber jurídico en la Ley de Protección a los Animales Domésticos
y a los Animales Silvestres mantenidos en Cautiverio[29],
cuyo artículo 1 declara
«de interés nacional la
protección a todas las especies de animales domésticos y de animales silvestres
mantenidos en cautiverio, contra todo acto de crueldad causado o permitido por
el hombre, directa o indirectamente, que les ocasione sufrimiento, lesión o
muerte».
Es más, si bien dicha Ley
(artículos 10 in fine) permite el
sacrificio de animales, siempre que sean necesarias y no supongan sufrimiento,
para fines de experimentación, investigación y docencia, así como para el
consumo humano, impone como objetivos: 1) Erradicar y prevenir todo maltrato y
actos de crueldad con los animales, evitándoles sufrimiento innecesario; 2)
Fomentar el respeto a la vida y derechos de los animales a través de la
educación; 3) Velar por la salud y bienestar de los animales promoviendo su
adecuada reproducción y el control de las enfermedades transmisibles al hombre;
4) Fomentar y promover la participación de todos los miembros de la sociedad en
la adopción de medidas tendentes a la protección de los animales.
En tal sentido, este
Colegiado entiende que es constitucional la proscripción de la crueldad contra
los animales está establecida expresamente en nuestro ordenamiento jurídico, a
tal punto que las personas que realicen dichos actos son pasibles también de
sanción penal, tal como lo establece el artículo 450-A del Código Penal:
“El que comete actos de crueldad contra un animal,
lo somete a trabajos manifiestamente excesivos o lo maltrata, será sancionado
hasta con sesenta días-multa. Si el animal muriera a consecuencia de los
maltratos sufridos, la pena será de ciento veinte a trescientos sesenta días-multa.
El juez podrá en estos casos prohibir al infractor la tenencia de animales bajo
cualquier modalidad”.
27.
Desde
la perspectiva de la filosofía del Derecho, disciplina que nutre también a las
instituciones constitucionales, se debe dar cuenta de la discusión doctrinal
existente respecto al reconocimiento de los “derechos de los animales”. Ello
porque, como hemos señalado anteriormente, nuestra legislación hace referencia
a los derechos sobre los animales. Quienes se adhieren a la ética especieísta, y niegan que los
animales tengan derechos, sostienen la superioridad de la especie humana frente
a las demás especies, llegando a afirmar que «no existen fundamentos para
extender más protección moral que las que disfrutan actualmente»[30].
En una posición más radical se ha afirmado que «es un error retórico e
intelectual llevar la preocupación por los animales hasta ese extremo»[31].
Por su parte hay quienes, a
partir de una concepción humanista e igualitaria, estiman que muchos animales
son sensibles al dolor y a las emociones y, por la tanto, los individuos que no
son personas, incluidos tanto aquellos que son humanos como aquellos que no lo
son, tienen derechos morales[32].
Sin embargo, si bien este es
un debate que no le corresponde zanjar ahora a este Tribunal Constitucional, sí
estima necesario pronunciarse sobre los actos de las personas jurídicas o
naturales que comportan crueldad contra los animales.
28.
A
juicio de este Colegiado, no existe ningún argumento racional que justifique el
que el ser humano someta a torturas, tratos crueles y dé muerte,
innecesariamente, a los animales; más aún si dichos actos se realizan por
diversión en espectáculos públicos. Tal actitud es contraria con la ética y
contra la dignidad y la naturaleza racional y emotiva del propio ser humano,
pues el respeto a los animales por parte de toda persona halla su fundamento
también en el respeto mutuo que se deben los hombres entre sí[33].
De ahí que, incluso aquellos
que niegan los derechos de los animales, acepten que los deberes que tenemos
para con los animales,
«surgen por una parte del
respeto de los sentimientos de quienes se interesan por los animales y por la
otra de las virtudes o los defectos de nuestro carácter que revela la forma en
que tratamos a los animales»[34].
§12. ¿Tiene,
el Estado, el deber de promover los espectáculos taurinos y otras
manifestaciones similares?
29. Como ha señalado supra este Colegiado, el Estado social y
democrático de Derecho asume, en primer lugar, el deber de respetar las
manifestaciones culturales; en segundo lugar, de promoverlas; y, en tercer
lugar, el deber de no promover aquellas manifestaciones culturales que vulneran
los derechos fundamentales, los principios constitucionales o los valores
constitucionales ya señalados supra.
Pues bien, en cuanto a los
espectáculos taurinos en los que el toro es “asesinado”, este Colegiado debe
precisar que ellos no constituyen manifestaciones “culturales” que el Estado
tiene el deber de promover. Ello porque es un espectáculo que, al someter,
innecesariamente, al maltrato cruel y posterior muerte de un animal, afecta el
derecho fundamental a la tranquilidad y al bienestar de las personas (artículo
2, inciso 1 de la Constitución) que se interesan por la protección y el buen
cuidado de los animales.
Además, nuestro ordenamiento
proscribe, expresamente, el maltrato a los animales estableciendo inclusive
responsabilidades de naturaleza penal; de ahí que
el causar sufrimiento y
maltratos crueles e injustificados a los animales, va en contra de la propia
naturaleza racional del ser humano y no se condice con los valores morales y de
la ética con los que debe actuar[35].
Pero
también se debe cuestionar si los espectáculos taurinos son manifestaciones
“culturales” que son representativas de la sociedad en general. Al respecto, se
debe señalar que los espectáculos mencionados no gozan de aceptación
mayoritaria de la población, por lo que su calificación de “cultural” es cuando
menos, desde este punto de vista, discutible; tal como se desprende de una
reciente encuesta de opinión realizada por la Universidad de Lima, en la cual
se concluye que el 72.7 % de la población de Lima y Callao está en contra de
los espectáculos taurinos[36].
Más aún cuando los espectáculos taurinos que comportan la tortura y muerte
innecesaria del toro no es una costumbre extendida en todo nuestro territorio,
sino más bien de ciudades tales como Lima, Trujillo, Puno, Huancayo, entre
otros.
Esto
se explica porque los usos y costumbres son relativos en el tiempo y en el
espacio; en tal sentido, lo que antaño –como la esclavitud o la servidumbre–
pudo ser considerado como un derecho o costumbre, no lo es hoy; o lo que en un
lugar se acepta como consuetudinario, puede no serlo en otro, aun cuando
temporalmente haya coincidencia. En efecto, los espectáculos taurinos
constituyeron una costumbre introducida en Lima por los españoles[37].
Ya Escriche, en 1854, daba cuenta de la prohibición de estos espectáculos por
cuanto que de ellos se seguían muertes y desgracias innecesarias, autorizándose
su realización solamente por motivaciones políticas[38].
No obstante, tampoco tuvo una aceptación general, pues algunos, tempranamente,
se mostraron en contra de estos espectáculos. Al respecto, Francisco García
Calderón ya señalaba en 1862 en su Diccionario
de la Legislación Peruana que
“algunos censuran las fiestas de toros de
España y de América, y las miran como una diversión bárbara e indigna de
pueblos cultos; otros por el contrario dicen que el pueblo necesita fiestas y
diversiones; y que teniendo afición por las corridas de toros, es necesario
dejarle que goce de ellas. Nosotros nos decidimos por el primer dictamen, tanto
porque la fiesta de toros nos parece mala en sí misma, cuanto porque el pueblo
se hace por este medio duro é inhumano. Es cierto que el pueblo necesita fiestas;
pero pueden dársele otras que, entreteniéndole, no despierten en él los malos
instintos”[39].
En
ese sentido, frente a espectáculos –como el taurino y otros similares– que,
encubiertos por lo “cultural”, conlleven a un sufrimiento y tratamiento cruel,
innecesario e injustificado, contra los animales, el Estado no tiene el deber
de promover dichos espectáculos; por el contrario, debe asumir un deber básico
que
consiste en garantizar el que los animales no sean objeto de tratos crueles por
parte de los seres humanos; tendiéndose a superar aquella perspectiva que ve en
los animales como simples cosas o bienes muebles objeto de apropiación, al
igual que en momentos anteriores lo fueron los esclavos con respecto de sus
amos, o las mujeres con respecto a sus padres y esposos[40].
30. Por
ello, y en la medida que la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), ha definido la tauromaquia como
“el malhadado y venal arte de torturar y matar animales en público y según unas
reglas. Traumatiza a los niños y los adultos sensibles. Agrava el estado de los
neurópatas atraídos por estos espectáculos. Desnaturaliza la relación entre el
hombre y el animal. En ello, constituye un desafío mayor a la moral, la
educación, la ciencia y la cultura”.
Parece
ser conforme con los valores constitucionales y con la tradición pluricultural
de la sociedad peruana, el respetar las fiestas taurinas, siempre que en ellas
no se someta a torturas y tratos crueles, o se sacrifique innecesariamente al
toro; opción que debería merecer del Estado el reconocimiento y promoción de
una fiesta cultural, por ser plenamente acorde con la Constitución.
§13. Los espectáculos taurinos y el pago de impuestos a los espectáculos
públicos no deportivos
31.
Llegado
a este punto, este Tribunal considera pertinente pronunciarse sobre si los
espectáculos taurinos deben pagar el impuesto a los espectáculos públicos no
deportivos.
Al respecto, este Colegiado
ha afirmado que las exoneraciones sólo se establecen por ley, según dispone el
artículo 74° de la Constitución; lo cual implica que, para encontrarse acorde
con el principio de reserva de ley,
el establecimiento de los supuestos de personas o actividades exoneradas del
pago debe estar establecida expresamente en la ley o norma con rango de ley.
Por ello, las exoneraciones
al pago del Impuesto a los espectáculos públicos no deportivos son las que,
taxativamente, ha establecido el legislador en el artículo 54° de la Ley de
Tributación Municipal, no encontrándose incluido, como un supuesto exceptuado,
el caso de los espectáculos taurinos. Es más, tales espectáculos, por voluntad
del propio Legislador, se encuentran gravados expresamente, tal como lo
establece el artículo 57° de la Ley de Tributación Municipal, el cual señala:
“El impuesto se aplicará con
las siguientes tasas:
a) Espectáculos
Taurinos: 15%
b) Carreras de caballos: 15%
c) Espectáculos cinematográficos: 10%
e)
Otros
espectáculos: 15%”.
De ahí que no sea jurídicamente posible, en
ningún supuesto, habilitar su exoneración vía interpretación de tal disposición
–menos aún cuando esa interpretación lo realiza un ente meramente
administrativo como el Instituto Nacional de Cultura–; pues ello contraviene
tanto lo dispuesto en el artículo 74º de la Constitución, así como la Norma VII
del Título Preliminar del Código Tributario –que prohíbe la creación de
tributos o concesión de exoneraciones por vía interpretativa– y del propio
artículo 57° de la Ley de Tributación Municipal.
No obstante la claridad de esta prohibición,
el Instituto Nacional de Cultura, en abierta contravención del principio de
reserva de ley que la Constitución prevé (articulo 74°) y de la Ley de
Tributación Municipal (artículo 57°), ha señalado que
“Los espectáculos taurinos
calificados han sido calificados como espectáculos públicos culturales no
deportivos en aplicación del Artículo 6° del citado Reglamento, el cual señala
que ‘el Instituto Nacional de Cultura sólo podrá evaluar para efectos de
calificación como Espectáculos Públicos no Deportivos las expresiones de
teatro, canto lírico, danza, música clásica folclore y cine...’. Asimismo dicha
Resolución Directoral Nacional N° 508/INC, aprobó el Informe N°
001-2003-INC/CE, Informe Final de la ‘Comisión Especial encargada de proponer
criterios de evaluación y géneros de los Espectáculos Públicos Culturales a ser
calificados por el INC’, en cuyo punto 4b hace la siguiente aclaración: ‘(...)
La Comisión precisa que los términos ‘canto lírico’ comprende también a la
ópera, opereta y zarzuela; ‘folclore’ incluye a los espectáculos taurinos y
‘teatro’ a los circos (...)”[41].
32.
En
efecto, el artículo 6° del Reglamento para la Calificación de Espectáculos
Públicos Culturales no Deportivos precisa que:
El Instituto Nacional de
Cultura sólo podrá evaluar para efectos de calificación como Espectáculos
Públicos no Deportivos las expresiones de teatro, canto lírico, danza, música
clásica, folclor y cine.
Excepcionalmente se podrá evaluar otros espectáculos que por su
naturaleza y contenido, puedan ser considerados como aportes al desarrollo de
nuestra cultura”.
De acuerdo con estas
precisiones, a criterio de este Tribunal, se debe señalar enfáticamente que el
Instituto Nacional de Cultura no tiene facultad ni competencia para, vía
interpretativa, calificar como “culturales” actividades que no están
comprendidas expresamente en el artículo 54° de la Ley de Tributación
Municipal. En el caso concreto, el Instituto Nacional de Cultura, al calificar
como “culturales” actividades no previstas taxativamente en la Ley, se arroga
facultades que no tiene; y, por ende, la calificación que él realiza como
“culturales” de los espectáculos taurinos carecen absolutamente de efectos para
la exoneración del pago de los impuestos a los espectáculos públicos no
deportivos. Más aún cuando la Ley de Tributación Municipal grava, expresamente,
con la tasa del 15% los espectáculos taurinos.
En consecuencia, de lo
expuesto se desprende que los espectáculos taurinos no han sido considerados
por el Legislador como manifestaciones “culturales” que deben ser “promovidas”
por el Estado, de ahí que hayan sido incluidas dentro de las actividades que
deben pagar el impuesto a los espectáculos públicos no deportivos (artículo 57º
de la Ley de Tributación Municipal).
VII. FALLO
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que
le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica,
1.
Declarar
INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad de autos; por tanto, el artículo 54 de la Ley de
Tributación Municipal debe ser interpretada en el sentido que las
calificaciones que realice el Instituto Nacional de Cultura tienen naturaleza
declarativa –mas no constitutiva– para efectos de la exoneración al pago del
impuesto a los espectáculos públicos no deportivos. Es decir, que los
espectáculos previstos, expresa y taxativamente, en dicha Ley están exonerados
del pago de los impuestos a los espectáculos públicos no deportivos, no por
decisión y calificación del Instituto Nacional de Cultura, sino en virtud a que
dicha Ley así lo prevé expresamente. De ahí que el Instituto Nacional de
Cultura no pueda extender la calificación de cultural –por analogía o por vía
interpretativa– a otros espectáculos que no sean los que están previstos numerus clausus en el artículo 54 de la
Ley de Tributación Municipal.
2.
Establecer
que los espectáculos taurinos no están exonerados del pago del impuesto a los
espectáculos públicos no deportivos; por ello deben pagar, de acuerdo con el
artículo 57° de Ley de Tributación Municipal, la tasa del 15%.
3.
Exhortar
al Congreso de la República para que dicte una Ley Orgánica de la Cultura, en
la cual se establezca las bases constitucionales de la política cultural del
Estado.
4.
Comunicar
la presente sentencia al Ministerio de Educación, Instituto Nacional de
Cultura, Tribunal Fiscal y a la Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria.
Publíquese y Notifíquese
SS.
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA
GOTELLI
LANDA ARROYO
[1] Lo cual también
está integrado por aquellas disposiciones que se refieren al ámbito cultural,
tales como el artículo 2, inciso 8 de la Constitución que impone al Estado la
exigencia de propiciar el acceso a la cultura y fomentar su desarrollo y
difusión; o el artículo 2, inciso 17, que reconoce el derecho de las personas a
participar, ya sea en forma individual o asociada, en la vida cultural de la
Nación. En otros supuestos, el artículo 14, el cual establece el deber a los
medios de comunicación social para colaborar con el Estado en la educación y en
la formación moral y cultural de la sociedad;
o el artículo 18 que destina la educación universitaria, no sólo a la
formación profesional, sino también a la difusión cultural.
[2] Declaración
Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural (31.a Reunión de
la Conferencia General de la UNESCO, París, 2 de noviembre de 2001).
[3] Convención para la
Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (París, 17 de octubre de 2003).
[4] Peña Jumpa, Antonio. «Derecho y
pluralidad cultural: el caso de los Aymaras de Puno». En VV.AA. Derechos culturales. Lima: Fondo
Editorial de la Universidad Católica, 1996. pp. 85 y ss.
[5] Häberle, Peter. Teoría de la Constitución como ciencia de la cultura. Madrid:
Tecnos, 2000. p. 34.
[6] Kelsen, Hans. Esencia y valor de la democracia. Barcelona: Editorial Labor, 1977.
p. 141.
[7] Kymlicka, Will. Ciudadanía multicultural. Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica,
1992. pp. 170-171.
[8] Ley dada en el
palacio del Supremo Gobierno, en Lima, á 16 de Febrero de 1822. – 3.°. Firmado:
Torre-Tagle. Por órden de S.E. – B. Monteagudo.
[9] De Otto, Ignacio. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona: Ariel, 6.a
reimpresión, 1998. p. 76.
[10] De Cabo Martín, Carlos. Sobre el concepto de Ley. Madrid:
Trotta, 2000. p. 69.
[11] Sotelo Castañeda, Eduardo y Luis Vargas León. “En torno a la defición de
tributo: un vistazo a sus elementos esenciales”. En Ius et veritas, N.° 17, Lima, 1998. p. 297.
[12] Alguacil Mari, Pilar. Discrecionalidad técnica y comprobación
tributaria de valores. Valencia: Diálogo S.L. p. 27.
[13] La Rosa, Salvatore. “Los beneficios
tributarios”. En Tratado de Derecho
tributario. T. I. Colombia: Temis, pp. 389, 397.
[14] Artículo 19.- “las
universidades, institutos superiores y demás centros educativos constituidos
conforme a la legislación de la materia gozan de inafectación de todo impuesto
directo e indirecto, que afecte los bienes, actividades y servicios propios de
su finalidad educativa y cultural...”.
[15] Perez Royo, Fernando. Derecho financiero y tributario. Parte
General. Madrid: Civitas, 10.a edición, p. 137.
[16] Garcia Belsunce, Horacio. Estudios de Derecho constitucional
tributario. Buenos Aires: Depalma, p. 321.
[17] Urresti, Juan Esteban. “Patrimonio
cultural y tributación”. En Revista
Jurídica de Buenos Aires, 2002, Buenos Aires, 2002. p. 660.
[18] Demanda de
inconstitucionalidad (fojas 3).
[19] García de Enterría, Eduardo y
Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho administrativo. T. I.
Madrid: Civitas, 10.a edición, 2001. p. 268.
[20] Resolución del
Tribunal Fiscal N.° 06377-2-2002, de fecha 29 de octubre de 2002.
[21] Decreto Ley N.°
25762.
[22] Villegas, Héctor. “El contenido de la
seguridad jurídica”. En Revista del
Instituto Peruano de Derecho Tributario, N.° 26, junio, Lima, 1994. p. 36.
[23] Aprobado por
Resolución Directoral Nacional N.° 341-INC (de fecha 14 de julio de 1999).
[24] Realizada el 13 de
abril de 2005.
[25] Sagüés, Nestor Derecho procesal constitucional. Vol. 2. Buenos
Aires: Astrea, 3.a edición, 1992. pp. 306-307..
[26] Robles, Gregorio. Los derechos fundamentales y la ética en la sociedad actual.
Madrid: Cuadernos Civitas, 1997. pp. 183 y ss.
[27] Schweitzer,
Albert. “Rispetto per la vita”. En Silvana
Castignone (A cura di). I diritti degli
animali. Bologna: Il Mulino,
1988. p. 87.
[28] Schwabe, Jürgen. Cincuenta años de jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Federal alemán. Montevideo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2003. p. 127.
[29] Ley N.° 27265.
[30] Carruthers,
Peter. La
cuestión de los animales. Teoría de la moral aplicada. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. p. 231.
[31] Epstein, Richard. «Los peligrosos
reclamos del movimiento promotor de los derechos de los animales». En Ius et veritas, N.° 21, Lima, 2000.
p. 317.
[32] Singer, Peter. Ética práctica. Cambridge: Cambridge University Press, 2.a
edición 1995. p. 231. pp. 19 y ss.
[33] Declaración
Universal de los Derechos de los Animales (Unesco, 15 de octubre de 1978).
[34] Carruthers,
Peter. Op. cit. p. 229.
[35] Singer,
Peter. Animal liberation. A new Ethics
For Our Treatment of Animals. New York: Avon Books, 1975. pp. ix y ss.
[36] Grupo de Opinión
Pública de la Universidad de Lima. Estudio 236, Barómetro Octubre 2004. (Lima
Metropolitana y Callao, 16 y 17 de octubre de 2004).
[37] Basadre, Jorge. Historia de la República. 1822-1933. Lima: Editorial Universitaria,
7.a edición, 1983. p. 216.
[38] Escriche, Joaquín. Diccionario razonado Legislación y Jurisprudencia. París: Librería
de Rosa, Bouret y Cía, 1854. p. 1285.
[39] García Calderón, Francisco. Diccionario de la Legislación Peruana. T. II.
Lima: Imprenta del Estado, 1862. p. 1106.
[40] Riechmann, Jorge. “La dimensión
jurídica: ¿derechos para los animales?”. En Jesús Mosterín y Jorge Riechmann. Animales y Ciudadanos. Indagación sobre el
lugar de los animales en la moral y el Derecho de las sociedades
industrializadas. Madrid: TALASA Ediciones, 1995. pp. 206 y ss.
[41] Oficio N°
701-2005-INC/DN (30-05-2005).