PLENO JURISDICCIONAL
00053-2004-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
La Defensoría
del Pueblo (demandante) c. Municipalidad Distrital de Miraflores (demandada)
Síntesis
Demanda
de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las
Ordenanzas N.° 142 y 143° (2004); N.° 116 (2003); N.° 100 (2002); N.° 86
(2001); N.° 70-2000-MM (2000); N.°
57-99-MM(1999); N.° 48-98-MM(1998) y N.° 33-97-MM(1997).
Magistrados
firmantes:
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
SUMARIO
II.
DATOS GENERALES
III.
NORMAS DEMANDADAS POR VICIOS
DE CONSTITUCIONALIDAD
IV.
DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE
LAS PARTES
V.
CARÁCTER VINCULANTE DE LA
STC N.° 0041-2004-AI/TC (ARBITRIOS - MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO DE SURCO)
§ 1. La obligación y
responsabilidad de ejecutar la sentencia constitucional en sus propios
términos.
VI.
MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE
RELEVANTES
VII.
FUNDAMENTO DE
CONSTITUCIONALIDAD FORMAL
A. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS GOBIERNOS
LOCALES
§ 1.
Potestad tributaria municipal ejercida según configuración legal por mandato
constitucional.
§ 2. Límites constitucionales para la regulación de
la potestad tributaria municipal.
B. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD COMO PARÁMETRO DE CONTROL DE LA
PRODUCCIÓN NORMATIVA MUNICIPAL
§ 1. Declaratoria de
inconstitucionalidad de normas derogadas que aún no agotan sus efectos en el
tiempo.
§ 2. El requisito de la ratificación como elemento
esencial para la producción normativa de ordenanzas distritales sobre arbitrios
y el plazo para su validez.
§ 3. El contenido de la garantía
constitucional de la autonomía local.
§ 4. Sustento
de la ratificación como requisito para la producción normativa municipal.
¿Afecta el contenido mínimo de la autonomía local constitucionalmente
garantizado?
§ 8. La
reserva de ley en materia de tributación municipal.
§ 9. Posición del Tribunal
Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
VIII.
FUNDAMENTO DE
CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL
A. LA APRECIACIÓN DE RAZONABILIDAD PARA ESTABLECER LOS CRITERIOS DE
DISTRIBUCIÓN DEL COSTO GLOBAL POR ARBITRIOS
§ 1. Cada tipo de servicio
presenta una fórmula distributiva propia.
§ 2. Parámetros mínimos de
validez constitucional que permiten acercarse a opciones de distribución ideal.
§ 3. Parámetros mínimos de
validez constitucional para los arbitrios de limpieza pública, mantenimiento de
parques y jardines, y seguridad ciudadana.
§ 4. Distinción de dos momentos
en la cuantificación de arbitrios.
§ 5. Importancia
de la ratificación y del informe técnico en la determinación del costo global.
B. LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA EN MATERIA TRIBUTARIA: EL CASO DE LAS TASAS
MUNICIPALES
§ 1. Contenido constitucional del
principio de capacidad contributiva.
§ 2. El principio
de capacidad contributiva en otras especies
tributarias distintas al impuesto.
§ 3. Problemas de
aplicación de la
capacidad contributiva en
el caso de
tasas
municipales.
§ 4. Posición
del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
C. IMPRECISIONES EN LA DEFINICIÓN LEGAL DEL ARBITRIO
§ 1. El
arbitrio y la confluencia de intereses: beneficio particular y beneficio
colectivo.
§ 2. La participación ciudadana en la
determinación del costo
global de arbitrios y supervisión de su recaudación
como ejercicio de un derecho constitucional.
D. LA EXIGENCIA DE NO CONFISCATORIEDAD EN EL CASO DE LOS ARBITRIOS
§ 1. ¿Cómo se constata la confiscatoriedad
en el caso de arbitrios municipales?
§ 2. Posición del Tribunal
Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
IX.
ANÁLISIS DE LAS ORDENANZAS
CUESTIONADAS
A. INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA. CONSTATACIÓN DEL REQUISITO DE
RATIFICACIÓN COMO ELEMENTO ESENCIAL DE VALIDEZ DE UNA ORDENANZA DISTRITAL SOBRE
ARBITRIOS, EN EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE MIRAFLORES
B. ANÁLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ORDENANZAS RATIFICADAS DENTRO DEL
PLAZO
X.
EFECTOS EN EL TIEMPO DE LA
DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD
XI.
EL PRECEDENTE VINCULANTE
PARA EL RESTO DE MUNICIPIOS
XII.
FALLO
EXP. N.°053-2004-PI/TC
En Lima, a los 16 días del
mes de mayo de 2005, el Tribunal Constitucional en sesion de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini,
Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma,
Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por la
Defensoría del Pueblo contra
las Ordenanzas que regularon el régimen de arbitrios de la Municipalidad de
Miraflores en el periodo 1997 a 2004.
Tipo de proceso :
Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandante :
Defensoría del Pueblo.
Norma
sometida a control :
Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143 (2004); 116 (2003); 100
(2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM(1999); N.° 48-98-MM (1998), y
33-97-MM (1997).
Bienes
demandados :
Los principios de legalidad (ratificación dentro del plazo), no
confiscatoriedad y capacidad contributiva, establecidos en el artículo N.° 74°
de la Constitución.
El
principio de no retroactividad de la ley, previsto en el artículo 103° de la
Constitución.
Petitorio : Se declare la
inconstitucionalidad de las Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143
(2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM (1999), 48-98-MM (1998), y 33-97-MM
(1997).
Se declare como inválidos los efectos jurídicos generados sobre la base
de las ordenanzas cuestionadas (sic).
Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143°
(2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM (1999);
48-98-MM (1998), y 33-97-MM (1997), que establecen y regulan el cobro de arbitrios
por limpieza pública; parques y jardines; y serenazgo.
A)
Demanda
a. Sobre
la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N.os 142° y 143°
La demandante plantea demanda de
inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas que regulan el régimen de
arbitrios municipales de la Municipalidad de Miraflores, por considerar que
dichas normas desde su origen contienen vicios de inconstitucionalidad, por
vulnerar los principios de legalidad, no confiscatoriedad y capacidad contributiva,
recogidos por el artículo 74° de la Constitución.
Respecto al principio de legalidad, refiere que
implica que no sólo se debe resguardar el instrumento que crea el tributo, sea
una ley o norma con rango de ley –ordenanza municipal en el caso de gobiernos
locales–, sino, además, que se cumplan las formalidades preestablecidas por el
ordenamiento jurídico para su vigencia, esto es, la Ley de Tributación
Municipal y la Ley Orgánica de Municipalidades; y que sólo así podría afirmarse
que la ordenanza ha sido válidamente emitida.
Sobre la base de ello sostiene que las Ordenanzas
N.° 142 (aprueba el marco legal del régimen tributario del distrito) y N.° 143
(aprueban los importes de arbitrios), vulneran el principio de legalidad
tributaria, dado que ninguna de ellas ha cumplido con el requisito de la
ratificación aprobado por Acuerdo de Concejo Municipal antes del 30 de abril
del ejercicio 2004, conforme lo establece el artículo 69°, ordinal A) de la Ley
de Tributación Municipal, Decreto Legislativo N.° 776.
Alega que el plazo del 30 de abril debe regir no
sólo para la publicación de las ordenanzas distritales, sino también para su
ratificación, puesto que en la medida que el Acuerdo de Concejo ratificatorio
genera efectos hacia delante, no sería razonable interpretar que la norma
tributaria –Decreto Legislativo N.° 776- haya pretendido una aplicación
retroactiva de la norma ratificatoria para validar los efectos desplegados por
la ordenanza distrital (publicada antes del 30 de abril) después del 30 de abril
y hasta que se publicó esta.
De otro lado, sostiene que las referidas Ordenanzas
han violado el principio de no retroactividad de la ley, previsto en el
artículo 103° de la Constitución, agregando que la norma ratificada y publicada
sólo genera efectos jurídicos hacia delante y no como lo entienden los
gobiernos locales, para quienes, sea cual sea la fecha de publicación y
ratificación, procede la aplicación retroactiva de la norma al 1 de enero del
ejercicio fiscal y para todo el ejercicio fiscal en curso, aun cuando la norma
no haya sido válidamente emitida.
Por ello, solicita que el Tribunal se pronuncie
sobre: a) la aplicación temporal de ordenanzas tributarias distritales,
ratificadas oportunamente por el Concejo Municipal; b) la validez de los efectos
jurídicos de estas ordenanzas cuando la ratificación y publicación se produce
luego del 30 de abril; c) el momento originario en que se hace exigible al
contribuyente el pago por concepto de arbitrios.
Asimismo, aduce que la prepublicación de la ordenanza
distrital a que se refiere el artículo 60° de la Ley de Tributación Municipal,
–antes de la modificación del Decreto Legislativo 952– debe ser exigida también
a las ordenanzas.
Finalmente, tomando en cuenta los mismos criterios
utilizados por el INDECOPI a través de los “lineamientos de la comisión de
acceso al mercado sobre arbitrios municipales”, alega que los importes cobrados
por la Municipalidad de Miraflores son confiscatorios ya que no se sustentan en
la verificación del hecho imponible, ni en criterios admisibles de
determinación del costo efectivo del servicio (como el valor del predio, para
el caso del arbitrio de limpieza pública; o el uso del inmueble, para el caso
del arbitrio de parques y jardines).
b.
Sobre la inconstitucionalidad de las Ordenanzas
N.os 033-97-MM, 48-98-MM, 57-99-MM, 70-2000-MM, 86, 100 y 116,
emitidas por la Municipalidad de Miraflores, aplicables a los ejercicios
fiscales de 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003.
En estos casos se pretende una declaración que sancione
como inválidos los efectos subsistentes de las referidas ordenanzas, es decir,
que se determine la prohibición de la eficacia ultractiva de estos dispositivos.
Respecto al requisito de ratificación, la Defensoría
del Pueblo indica que las Ordenanzas N.° 33-97-MM (pub. 08.03.97), N.°
048-98-MM (pub. 20.02.98), N.° 100 (pub 06.02.02) y N.° 116 (pub 26.01.03) no
cumplen con el requisito de la ratificación oportuna que debe efectuar la
Municipalidad Metropolitana de Lima, conforme lo establece el artículo 69°,
inciso A del Decreto Legislativo N.° 776.
Alega que para el cobro de arbitrios se ha
establecido un modelo confiscatorio de
recaudación en razón a la fecha establecida para el pago del tributo
municipal.
B).
Contestación de la demanda
En
primer lugar, la Municipalidad de Miraflores afirma que las Ordenanzas dictadas
han cumplido con regular cada uno de los elementos constitutivos del tributo,
por lo que no se ha vulnerado el principio de legalidad tributaria.
Precisa que ni la Ley Orgánica de Municipalidades,
ni el Decreto Legislativo N.° 776, señalan el plazo en que debe producirse la
ratificación de la Municipalidad Provincial y su respectiva publicación. De
allí que durante mucho tiempo se haya venido interpretando que el plazo límite
del 30 de abril, mencionado en la Ley de Tributación Municipal, se refería
únicamente a la publicación de la ordenanza distrital.
Por ello, añade que recién con la interpretación
del Tribunal Constitucional efectuada en la STC N.° 0041-2004-AI/TC, se
considera que el plazo del 30 de abril también se refiere a la ratificación y a
su publicación; y que antes de ello imperaba un vacío legal que propiciaba
incertidumbre jurídica, favorecida por las deficiencias legales.
Aduce que sería irrazonable que se la sancione con
la declaración de inconstitucionalidad o nulidad de los efectos jurídicos
subsistentes de estas ordenanzas, dado que no tenía responsabilidad en las
deficiencias e incertidumbres derivadas
de la legislación sobre tributación municipal de tasas por servicios
públicos.
Aun así, advierte que las Ordenanzas N.os
57-99-MM, 70-2000-MM y 86-2001-MM, fueron debidamente ratificadas por la
Municipalidad de Lima y publicadas antes del 30 de abril del respectivo
ejercicio fiscal, lo que las hace incuestionables en su aprobación, aplicación
y vigencia, por ajustarse a lo señalado por el Tribunal Constitucional en la
STC N.° 041-2004-AI/TC.
Respecto a las Ordenanzas N.os 33-1997,
48-1998, 100-2002, 116-2003, 142-2004 y 143-2004, refiere que fueron publicadas
con anticipación por la Municipalidad de Miraflores, pero que no fueron
ratificadas antes del 30 de abril dado que el Concejo de Lima no lo hizo en ese
lapso. Agrega que el Tribunal Constitucional deberá tomar en cuenta que la
Municipalidad de Miraflores no estaba en la capacidad jurídica de controlar o
exigir que sus ordenanzas sobre arbitrios sean ratificadas dentro del plazo
señalado.
Precisa que si bien las Ordenanzas N.os
48-98 y 116-2003, referidas a los ejercicios fiscales 1998 y 2003, no fueron
ratificadas antes del 30 de abril, las mismas no pueden ser cuestionadas dado
que, en rigor, no introdujeron mayores cambios. Así, la Ordenanza N.° 048-98
estableció que el monto por arbitrios para 1998 tomará como base la tasa cobrada en el año anterior,
reajustada con la aplicación del Índice de Precios al consumidor al 31 de
diciembre de 1997.
Añade que la Ordenanza N.° 116-2003 también
utilizó dicha fórmula, tomando como base los montos de las tasas cobradas en el
año anterior reajustadas con el Índice de Precios al Consumidor del año 2002.
Respecto al requisito de la prepublicación, se
adhiere a lo señalado por el Tribunal Constitucional, en cuanto a que éste no
constituye un requisito esencial de validez.
Sobre los criterios para la distribución del importe
de los arbitrios, sostiene que no concuerdan con la alegación de la Defensoría
del Pueblo por lo siguiente:
Primero, porque el supuesto modelo confiscatorio de
recaudación ya habría sido desestimado por el propio Tribunal Constitucional en
el fundamento 67 de la STC N.° 0041-2004-AI/TC.
Segundo, por cuanto el uso del criterio Valor de
Predio no fue el principal sino el complementario a otros utilizados por la
Municipalidad de Miraflores.
De otro lado, señala que el Tribunal Constitucional
deberá modular los efectos de esta sentencia en el tiempo, considerando que
resultaría excesivo para la seguridad jurídica si se declara la
inconstitucionalidad de algunas ordenanzas con efectos retroactivos; sobre todo
porque la legislación sobre tributación municipal y arbitrios entonces vigente
no establecía un plazo legal explícito para la ratificación y publicación de
las ordenanzas cuestionadas y, en ese sentido, la interpretación establecida
por el Tribunal debe utilizarse hacia el futuro y no acarrear la nulidad y
aplicación retroactiva respecto a Ordenanzas que fueron oportunamente
aprobadas, publicadas y remitidas para su ratificación, dejándose a salvo los
efectos y relaciones producidas durante su vigencia.
Finalmente, invoca que el Tribunal tome presente la necesaria
continuidad de los servicios; y, en ese sentido, aun en el supuesto que se
declare la inconstitucionalidad de alguna Ordenanza por el retardo de la
ratificación, precise que esta decisión no prohíbe ni impide la continuidad o
inicio de procedimiento de cobranza por los arbitrios impagos, siempre que el
monto exigido se establezca ya no en función de las Ordenanzas declaradas
inconstitucionales, sino aplicando lo estipulado en el artículo 69° inciso B de
la Ley de Tributación Municipal. Es decir, recalculando la deuda en cada caso
particular y fijando el monto de acuerdo a lo establecido en la ordenanza válida del año
anterior, actualizada según el Índice de Precios al Consumidor.
Las sentencias que declaran la
inconstitucionalidad de una norma legal tienen efectos de: a) fuerza de ley; b)
cosa juzgada; y c) aplicación vinculante a los poderes públicos. Así lo ha
dispuesto el Código Procesal Constitucional mediante sus artículos 81º y 82º,
estableciendo que la sentencia que declara fundado el proceso de
inconstitucionalidad tiene alcance general y calidad de cosa juzgada, por lo
que vincula a todos los poderes públicos, produciendo efectos desde el día
siguiente de su publicación. La materia tributaria, sin embargo, está
exceptuada de esta regla ex nunc, en
cuyo caso, este Colegiado puede modular los alcances de su fallo en el tiempo.
De igual manera, en concordancia con el artículo VII del Titulo Preliminar del citado texto, las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo.
Mediante la STC N.° 0041-2004-AI/TC este
Tribunal se pronunció en un proceso de Inconstitucionalidad sobre diversos
temas relacionados con el ejercicio de la potestad tributaria municipal en la
creación y determinación de arbitrios, sentando –por la propia naturaleza del proceso-
jurisprudencia vinculante no sólo respecto al fallo, sino a la totalidad de su
contenido.
Y es que, a diferencia de los procesos
constitucionales de la libertad, cuyos efectos vinculan únicamente a las partes
–salvo se establezca el precedente vinculante a que hace referencia el artículo
VII del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional–, la sentencia con
calidad de cosa juzgada en un proceso de inconstitucionalidad resulta de
incuestionable cumplimiento para todos los aplicadores públicos y privados de
las normas jurídicas, en la integridad de sus términos.
En esta lógica, los términos de la STC N.°
0041-2004-AI/TC, al ser cosa juzgada y tener fuerza de ley, deben ser aplicados
en el proceso que hoy se resuelve y, por
conexión, a aquellos otros casos similares que, sin ser parte del presente
proceso de Inconstitucionalidad, presenten ordenanzas sobre arbitrios con la
misma problemática.
§ 1. La obligación y
responsabilidad de ejecutar
la sentencia constitucional en sus
propios términos
La calidad de cosa juzgada de una sentencia del
Tribunal Constitucional no sólo impide que su fallo sea contradicho en sede
administrativa o judicial, sino que prohíbe, además, que sus términos sean
tergiversados o interpretados maliciosamente, bajo sanción de los
funcionarios encargados de cumplir o ejecutar la sentencia en sus propios
términos.
En efecto, la función esencial de la
jurisdicción constitucional es garantizar «la primacía de la Constitución» y
asegurar, en todo momento, el correcto funcionamiento del sistema de producción
normativa. Desde esa perspectiva, la STC N.° 0041-2004-AI/TC no sólo se
pronunció sobre la constitucionalidad de las ordenanzas impugnadas, en base a
la eficacia normativa de la Constitución y las normas derivadas del bloque de
constitucionalidad, sino que en tal labor, adicionalmente tomó en cuenta
consideraciones de índole social y económico que ningún Tribunal Constitucional
puede soslayar.
De este modo, para lograr resultados más
valiosos para la sociedad, buscó la concordancia práctica entre la autonomía
municipal en el ejercicio de la potestad tributaria y el respeto a las
garantías de los vecinos contribuyentes en el marco de los principios de
reserva de ley, igualdad, seguridad jurídica y transparencia.
Siendo este el fin perseguido con lo resuelto en
la STC N.° 0041-2004-AI/TC, de ninguna manera puede afirmarse que su contenido
haya previsto resultados más desventajosos que aquellos que existirían si aún
pervivieran en nuestro sistema jurídico las normas que en tal oportunidad
fueron declaradas inconstitucionales.
No en vano, y tratándose de un problema
recurrente, este Tribunal emitió con anterioridad[1]
pronunciamientos vinculantes alertando a los municipios distritales respecto a
la observancia del requisito de ratificación y sobre los criterios válidos de
distribución de costos, quedando a su entera responsabilidad las consecuencias
del incumplimiento de lo ahí dispuesto.
En ese sentido, las autoridades municipales
vinculadas directamente por la decisión de este Colegiado no sólo tienen la
responsabilidad de acatar los términos de tal sentencia en su verdadera esencia
y buscar darle la mayor efectividad, sino
también la obligación de evitar causar mayor desconcierto en la comunidad
local, sobre todo cuando la problemática en la regulación de los arbitrios
municipales –sea por deficiencias en la producción normativa o en los criterios
para la determinación y distribución del costo global–, ha alcanzado gran
trascendencia social, siendo de interés superior de la comunidad local lograr
prontas soluciones.
Siguiendo la jurisprudencia vinculante recaída
en la STC N.° 0041-2004-AI/TC, corresponde pronunciarse respecto a los
siguientes temas y establecer las reglas que se deriven en cada caso:
ü El
marco constitucional de la potestad tributaria de los gobiernos locales desde
el Bloque de la Constitucionalidad.
ü La
declaratoria de Inconstitucionalidad de normas derogadas que aún no agotan sus
efectos en el tiempo.
ü El
requisito de la ratificación como elemento esencial para la producción
normativa de ordenanzas distritales sobre arbitrios y el plazo para su validez
y vigencia.
ü La
apreciación de razonabilidad para establecer los criterios de distribución del
costo global por arbitrios.
ü La
capacidad contributiva como criterio de distribución de costos y el uso de
autoavalúo.
ü La
verificación de confiscatoriedad en el caso de arbitrios.
ü Los efectos en el tiempo de la declaratoria de inconstitucionalidad.
Adicionalmente, tomando en cuenta el petitorio
conjunto de los representantes de la Defensoría del Pueblo y de la
Municipalidad de Miraflores a fin de que mediante la presente sentencia se
fijen criterios generales para otros casos –dado que la existencia de vicios de
inconstitucionalidad en la producción normativa de ordenanzas que crean
arbitrios, se constituye en un problema recurrente en varios municipios del
país–, el Tribunal Constitucional precisará la manera en que estos criterios
deberán ser observados por otras Municipalidades que, sin ser parte de este
proceso o sin que sus ordenanzas hayan sido cuestionadas formalmente en un
proceso de inconstitucionalidad, presenten los mismos vicios de validez que ya
han merecido sanción por este Tribunal.
El artículo 74° de la Constitución establece que los
gobiernos regionales y locales pueden crear, modificar y suprimir
contribuciones y tasas, o exoneraciones de estas, dentro de su jurisdicción, y con
los límites que señala la ley. Asimismo, estipula que el Estado, al ejercer
la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de ley,
igualdad y respeto a los derechos fundamentales de la persona, estableciendo
que ningún tributo puede tener carácter confiscatorio.
Por su parte, el inciso 4 del artículo 195° de la
Constitución establece que los gobiernos locales son competentes para crear,
modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos
municipales, conforme a ley.
De lo anterior se deduce que la Constitución
reconoce potestad tributaria originaria a los gobiernos locales para la
creación de tasas y contribuciones, siempre que: a) sea dentro de su
jurisdicción; y, b) sea dentro de los límites que señale la ley.
Esto quiere decir que la Constitución ha dispuesto
que sea por ley como se desarrollen las reglas de contenido material o de
producción jurídica que sirvan para determinar la validez o invalidez de las
normas municipales que crean tributos. En este caso, dicho contenido se
encuentra previsto en las disposiciones de la Ley de Tributación Municipal y en
la Ley Orgánica de Municipalidades.
Cabe precisar, sin embargo, que la frase “dentro de
los límites que señala la ley”, debe ser entendida de forma tal, que la libertad
que la Constitución ha otorgado al legislador para la determinación de la
potestad tributaria municipal se encuentre, a su vez, limitada ahí donde la
Constitución lo ha establecido bajo pena de invalidez; es decir, cuando se
trate de preservar bienes constitucionalmente garantizados. Ello, en doctrina,
es lo que se conoce como límites inmanentes (límites a los límites).
En tal virtud, la regulación legal de la potestad
normativa tributaria municipal debe sujetarse al respeto a los principios
constitucionales tributarios de reserva de ley, igualdad, no confiscatoriedad y
capacidad contributiva, desarrollados por la jurisprudencia constitucional, así
como también a la garantía institucional de la autonomía política, económica y
administrativa que los gobiernos locales tienen en los asuntos de su
competencia.
normativa municipal
La evaluación de la constitucionalidad de las
ordenanzas que crean arbitrios implicará tomar en cuenta el parámetro de
control constitucional o Bloque de la Constitucionalidad, que integra tanto a la Ley Orgánica de
Municipalidades como a la Ley de Tributación Municipal que, con arreglo a la
Constitución, regulan la producción normativa municipal en materia tributaria.
En anteriores oportunidades el Tribunal
Constitucional ya se pronunció sobre el contenido del parámetro de
constitucionalidad, señalando que el mismo “(...) puede comprender a otras
fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con
rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una
disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto
legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas
sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado, como “normas
sobre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la
capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que
tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas sobre el contenido de la
regulación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su
contenido”. (STC N.° 007-2002-AI/TC y STC N.° 0041-2004-AI/TC).
Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, la referencia
al parámetro de constitucionalidad o Bloque de la Constitucionalidad, tiene
como antecedente inmediato el artículo 22° de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, que hoy se incorpora en el artículo 79° del Código Procesal
Constitucional como principio de interpretación, cuyo tenor es: “(...) para apreciar la validez constitucional de
las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas
constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se
hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos
del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”
(Subrayado nuestro).
En estos casos, las infracciones directas a las
normas que conforman el parámetro de constitucionalidad determinarán, por
consiguiente, afectaciones indirectas a la jerarquía normativa de la
Constitución, como lo prevé el artículo 75° del Código Procesal Constitucional.
§ 1. la declaratoria de inconstitucionalidad de normas derogadas que aún
no agotan sus efectos en el tiempo
Tomando en cuenta que las ordenanzas cuya
inconstitucionalidad se alega son normas ya derogadas pero con efectos que aún
perviven en el tiempo, la Defensoría del Pueblo
ha solicitado a
este Tribunal su pronunciamiento en estos casos, a fin de prohibir la eficacia
ultractiva de estos dispositivos.
En efecto, este Tribunal admite la posibilidad de
revisar la constitucionalidad de normas derogadas, toda vez que la derogación
termina con la vigencia de la norma pero no logra eliminarla del ordenamiento
jurídico, afectando su efectividad futura, mas no su existencia. Se verifican
dos supuestos en los que procedería una demanda de inconstitucionalidad: a)
cuando la norma continúa desplegando sus efectos y, b) cuando, a pesar de no
continuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede
alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, si hubiese versado
sobre materia penal o tributaria.
Es, entonces, procedente que este Colegiado emita un
pronunciamiento de fondo respecto a las ordenanzas sobre arbitrios impugnadas
en este proceso, toda vez, que en base a las mismas no sólo podrían haberse
generado procedimientos administrativos de cobranza de deuda sino también que
aun cuando ello no fuera así, al tratarse de materia tributaria, esta sentencia
de inconstitucionalidad podría alcanzar los efectos que la norma cumplió en el
pasado.
§ 2. El
requisito de la ratificación como elemento esencial para la producción
normativa de ordenanzas distritales sobre arbitrios y el plazo para su validez
El Tribunal Constitucional, con criterio vinculante,
ha establecido que es procedente que el legislador imponga un requisito a la
producción normativa municipal en materia tributaria: la ratificación, puesto
que: “(...) no resulta contrario ni a la garantía institucional de la autonomía
municipal ni tampoco al principio de legalidad en materia tributaria; por
cuanto, en un estado descentralizado como el peruano, los distintos niveles de
gobierno deben apuntar a similares objetivos, de modo que el diseño de una
política tributaria integral puede perfectamente suponer –sin que con ello se
afecte el carácter descentralizado que puedan tener algunos niveles-, la
adopción de mecanismos formales, todos ellos compatibles entre sí, lo que
implica que un mecanismo formal como la ratificación de ordenanzas distritales
por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una política
tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que consagra
el artículo 74° de la Constitución”. (STC 0007-2001-AI/TC).
No obstante, conviene ahondar en esta afirmación
para explicar por qué este requisito se consustancia con la garantía
constitucional de la autonomía municipal. De no hacerlo, se entendería que el
Congreso al regular mediante ley –por mandato constitucional– el ejercicio de
la potestad tributaria municipal, no habría tomado en cuenta la observancia de
la Constitución como un todo normativo y de eficacia integradora, en virtud del
cual la garantía institucional de la autonomía local torna exigibles las
garantías positivas necesarias para resguardar una capacidad “efectiva” de
autogobierno local como elemento esencial de la llamada autonomía local.
§
3. El contenido de la garantía institucional
de la autonomía local
Como se ha precisado en la sentencia recaída en el
Exp. N.° 0007-2001-AA/TC, mediante la autonomía municipal se garantiza a los
gobiernos locales que se desenvuelvan “(...) con plena libertad en los aspectos
administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los legislativos)” [Fund.
Jur. N.°6]. Es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos
que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades
necesarias para garantizar su autogobierno.
Sin embargo, autonomía no debe confundirse con autarquía,
pues desde el mismo momento en que aquella es reconocida por el ordenamiento
jurídico, su desarrollo debe realizarse respetando este. Por ello, una primera
regla para evaluar el ejercicio de la autonomía municipal es que su contenido
nunca puede oponerse al principio de unidad, dado que, en un Estado unitario y
descentralizado como el nuestro, la autonomía se considera como “parte del
todo”, y sólo vista desde esta perspectiva puede alcanzar su verdadera
dimensión.
De este modo, siempre que esta garantía se mantenga
«(...)en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la
conciencia social de cada tiempo y lugar»[2]
y observe los principios de proporcionalidad y razonabilidad, entre otros,
podremos afirmar válidamente que, en el caso que nos concierne, un requisito
para el ejercicio de la potestad normativa tributaria de las municipalidades
distritales como lo es la ratificación, resultará compatible con la
Constitución y estará legítimamente incorporado al Bloque de Constitucionalidad,
cuando no afecte el contenido mínimo de la garantía de autonomía local.
En ese mismo sentido, deberá considerarse que tal
contenido mínimo –a no ser sobrepasado por ninguna previsión legislativa–, debe
ser evaluado y delimitado en cada caso, ponderando conjuntamente otros bienes
de protección constitucional con igual relevancia.
§ 4. Sustento de
la ratificación como requisito
para la producción normativa
municipal.
¿Afecta el contenido
mínimo de la
autonomía local
constitucionalmente garantizado?
La capacidad de autogobierno municipal tiene en la
potestad de emitir normas jurídicas (autonomía normativa) a uno de sus
elementos característicos y esenciales; en el ejercicio de esta potestad y,
específicamente, la tributaria, el resguardo
constitucional
no sólo se centrará en garantizar la autonomía
local, sino también en salvaguardar el respeto a los derechos fundamentales de
los contribuyentes.
De igual manera, conforme se
señaló en la STC N.° 0010-2003-AI, el plano normativo de la autonomía que la
Constitución garantiza a las Municipalidades debe ser ejercido en función del
interés de los vecinos, toda vez que las municipalidades son reconocidas como
instituciones representativas de los vecinos de una determinada localidad, y
están llamadas a promover la adecuada prestación de los servicios públicos
locales, así como a fomentar el bienestar de los vecinos y el desarrollo
integral y armónico de sus
circunscripciones.
En ese sentido, el acto administrativo de la
ratificación es un requisito esencial para la producción normativa de las
ordenanzas distritales en materia tributaria local, el cual regulado por el
artículo 40°, tercer párrafo de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades,
que señala que “(...) las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las
municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su
vigencia (...)”[3]
Ahora bien, si
el legislador ha optado por establecer este requisito para la producción
normativa municipal, ¿se desnaturalizaría el contenido mínimo de la autonomía
municipal?; o, en otras palabras, ¿ello impediría seguir reconociendo el
ejercicio de la potestad tributaria en el caso de los municipios distritales?
Evidentemente no.
En efecto la ratificación no le resta capacidad de
gestión y autogobierno al municipio distrita,l toda vez que será este el único
capaz de establecer el costo global del servicio brindado y su distribución.
Mediante la ratificación, el municipio provincial no le enmienda la plana al
distrital, ni invade un espacio naturalmente destinado a éste, sino que
únicamente constata que aquellos costos que se pretenden trasladar al
contribuyente de una localidad determinada se encuentren perfectamente
sustentados.
Contrario
sensu, al
no existir justificación razonable de lo que se pretende cobrar al
contribuyente, es lógico que el sistema jurídico impida, mediante el filtro de
la ratificación, utilizar como base de cálculo una norma que atenta contra el interés de los vecinos y la adecuada prestación
de los servicios públicos, la que se
verifica, no sólo por la efectiva prestación del servicio, sino por la
valoración de su costo en base a circunstancias generadoras reales.
Reiterando lo señalado en el Fundamento 11 de la STC
N.° 041-2004-AI/TC, la ratificación se sustenta en la necesidad de armonizar y
racionalizar el sistema tributario a nivel de municipalidades y así evitar posibles
sobrevaloraciones de costos; de otro lado otorga seguridad jurídica[4]
a los contribuyentes, principio que constituye un deber para todo poder
público.
De este modo, como consecuencia de la ponderación de
bienes constitucionales en base al principio de “concordancia práctica”, puede
concluirse que, con tal requisito, no sólo no se desconoce la autonomía
normativa municipal en materia tributaria, sino que también se otorga igual
eficacia a otro bien constitucional, garantizando que el contribuyente asuma
las cargas tributarias que efectivamente le corresponde.
Asimismo, la existencia de la ratificación como un
mecanismo de filtro previo se justifica también porque la Contraloría General
de la República –entidad encargada de la supervisión y auditoria del buen uso
de recursos estatales– únicamente efectúa un control posterior de tales
cuestiones.
Luego del análisis efectuado, se reafirma el
requisito de ratificación como uno esencial de validez para la ordenanza
distrital sobre arbitrios; y en el mismo sentido, se reitera la necesidad de
que se concretice en un momento tal, que garantice la efectividad de su
objetivo; es decir, dentro de un plazo razonable.
Es bajo esa lógica que este Tribunal interpreta el
plazo del artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal, en concordancia con
el artículo 40° de la Ley Orgánica de Municipalidades (antes artículo 94° de la
Ley N.° 23853), el cual, se refiere a la ordenanza “en tanto válida y vigente”,
no admitiendo interpretaciones contrarias que desnaturalicen la finalidad
constitucional de protección de los derechos de los contribuyentes, al afirmar
que este requisito puede darse en cualquier momento. Esta es la única interpretación
válida en el ordenamiento jurídico para este caso desde el momento en que rigió
la norma.
Consecuentemente, la ratificación de ninguna
manera puede tener una finalidad meramente declarativa de validez –no tendría
ningún sustento ni sentido si así se hubiera previsto–, sino más bien
constitutiva. Su cumplimiento es condicionante para afirmar la observancia del
principio de reserva de ley en materia tributaria municipal.
En ese sentido, siguiendo los principios de la
teoría general del derecho que distingue entre validez y vigencia (eficacia
frente a terceros), podemos concluir que una ordenanza será válida cuando ha
sido aprobada por el órgano competente y dentro del marco de sus competencias,
esto es, respetando las reglas de producción normativa del parámetro de
constitucionalidad, las cuales exigen el requisito de la ratificación; y por
otro lado, estará vigente cuando adquiera legitimidad para ser exigida en su
cumplimiento, esto es, mediante el requisito de publicidad derivado del
artículo 51° de la Constitución.
En resumen, la ratificación es un requisito sine qua non para la validez de la
ordenanza distrital sobre arbitrios y la publicación del acuerdo ratificatorio
un requisito esencial para su vigencia; sólo después de cumplidos estos dos
requisitos, la ordenanza distrital podrá ser exigida a los contribuyentes.
§
8. La reserva de ley
en materia de tributación municipal
La reserva de ley en materia tributaria
determina que todos los elementos esenciales del tributo (hecho generador, base
imponible, sujetos y alícuota) sean creados mediante ley. Específicamente, en
el caso de los gobiernos locales, la propia Constitución ha conferido a la
ordenanza el rango de ley para ser utilizada como instrumento normativo idóneo
para el ejercicio de su potestad tributaria.
En el caso de los municipios, se constata el respeto a la reserva de ley, cuando el tributo ha sido creado por ordenanza siguiendo las reglas de producción normativa del parámetro de constitucionalidad y cuando cada uno de los elementos constitutivos del tributo se encuentren regulados en él (esto incluye la base imponible y alícuota que normalmente se derivan del informe técnico); de lo contrario, ninguna autoridad se encontraría habilitada para cobrar tributos con base a dicha norma. En razón a ello, no es posible la derivación de ninguno de los elementos constitutivos del tributo a ninguna norma de menor jerarquía o que estos sean regulados en momento distinto al de la norma que crea el arbitrio.
§ 9. Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia
obligatoria
Respecto a los requisitos para la validez y
vigencia, así como al momento en que la ordenanza que crea arbitrios puede ser
exigida a terceros, se reiteran las conclusiones expuestas en los fundamentos
15 al 27 de la STC N.° 0041-2004-AI/TC:
ü La ratificación es un
requisito esencial para la validez de la ordenanza que crea arbitrios
ü La publicación del Acuerdo
de Concejo Provincial que ratifica, es un requisito para su vigencia.
ü El plazo del artículo
69-A de la Ley de Tributación
Municipal, es el plazo razonable para la ratificación y publicación del Acuerdo
de Concejo que ratifica la ordenanza.
ü Sólo a partir del día
siguiente de la publicación de dicho acuerdo dentro del plazo, la municipalidad
distrital se encuentra legitimada para cobrar arbitrios.
ü En caso que no se haya
cumplido con ratificar (requisito de validez) y publicar (requisito de
vigencia) una ordenanza dentro del plazo previsto, corresponde la aplicación
del artículo 69-B de la Ley de Tributación Municipal; en consecuencia, el
arbitrio se cobrará en base a la ordenanza válida y vigente del año fiscal
anterior reajustada con el índice de precios al consumidor.
ü Si la norma del año anterior
no cuenta con los requisitos de validez y vigencia, deberá retrotraerse hasta
encontrar una norma que reúna tales requisitos y sirva de base de cálculo.
A. La apreciación de razonabilidad para establecer los criterios de distribución
del costo global por arbitrios
Los problemas en la regulación de arbitrios no sólo
se han presentado a nivel formal por el incumplimiento del requisito de la
ratificación (confiscatoriedad cualitativa/violación de la reserva de ley),
sino también respecto al costo global del arbitrio y la distribución de su
carga económica entre los vecinos contribuyentes, quienes de manera recurrente
denuncian aumentos irrazonables e injustificados año tras año, que este
Tribunal ha conocido en diversas acciones de amparo en casos particulares.
Esta situación importa, por un lado, a) la necesidad
de que los órganos de control supervisen de manera estricta la forma como los
Municipios calculan el costo total de los arbitrios; y, b) la necesidad de
fijar legalmente los criterios mínimos para la distribución del costo global
entre los contribuyentes de cada localidad.
En este último aspecto, la STC N.° 0041-2004-AI/TC
marcó un cambio de jurisprudencia respecto a la STC N.° 0918-2002-AA/TC (Caso
Estudio Navarro Abogados SCR Ltda.), estableciendo que será la razonabilidad,
el parámetro determinante para la determinación de un criterio cuantificador
como válido, mediante la siguiente
regla:
ü Los parámetros objetivos de
distribución de costos serán razonablemente admitidos como válidos cuando
hubiese una conexión lógica entre la naturaleza del servicio brindado (en cada caso, sea seguridad, salubridad o limpieza) y el
presunto grado de intensidad del uso de dicho servicio (fundamento 41).
§
1.
Cada tipo de servicio presenta una fórmula
distributiva propia
Asimismo, el Tribunal advirtió que estos
parámetros objetivos de distribución de costos no pueden aplicarse como
plantilla en todos los casos, sino que dependerán de la propia naturaleza del
servicio brindado; en consecuencia:
ü Será la distinta naturaleza
de cada servicio la que determine, en cada caso, la opción distribuitiva de
costos más adecuada para conseguir la cuota distributiva ideal.
§ 2. Parámetros
mínimos de validez constitucional que
permiten acercarse a opciones de distribución ideal
Conforme lo advertimos en la STC N.°
0041-2004-AI/TC, el objetivo de señalar algunos criterios razonables que
resulten válidos para cada uno de los tres tipos de arbitrios analizados, constituye
una condición indispensable que debe observarse en cada caso; por ello,
será responsabilidad de cada municipio encontrar –partiendo de esta base–
fórmulas que logren, a través de la regla de ponderación, una mejor
distribución del costo por servicios brindados. Consecuentemente, los gobiernos
locales no pueden, de modo alguno, maliciosamente malinterpretar y aplicar el
sentido de los criterios anteriormente
expuestos, para sustentar y justificar, omitiendo la regla de ponderación, la
distribución de costos con resultados deliberadamente perjudiciales para los
contribuyentes; y, con ello encubrir gestiones administrativamente ineficientes
y contrarias a la naturaleza de la actividad municipal.
El criterio de razonabilidad determina que, pudiendo
existir diversas fórmulas para la distribución del costo total de arbitrios, se
opte por aquella que logre un mejor equilibrio en la repartición de las cargas
económicas, tarea que por su grado de tecnicidad debe ser realizada por el
propio municipio, no sólo porque cuenta con la información de los sectores que
integran su comuna y las peculiaridades en cada caso, sino también porque tiene
el personal técnico especializado para cumplir con esta responsabilidad y más
aún, por ser su función constitucional, en ejercicio de su autonomía, la
prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, tal como lo dispone
el artículo 195° de la Constitución.
Por ello, el artículo IV del título preliminar de la
Ley Orgánica de Municipalidades, establece como un principio de la gestión
municipal, “(...) promover la adecuada prestación de los servicios públicos
locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción”.
Para cumplir este fin, el municipio no sólo deberá
cumplir con brindar servicios públicos, sino que, al hacerlo, deberá procurar
la mayor eficiencia y continuidad en la prestación de los mismos.
§ 3. Parámetros
mínimos de validez constitucional para
los arbitrios de limpieza pública, mantenimiento de parques y jardines y
seguridad ciudadana.
Luego de hacer hincapié en este aspecto, -ya
expuesto preliminarmente en la STC N.° 0041-20041-AI/TC-, se expondrá de manera
general, al igual que en aquella oportunidad, algunos criterios objetivos de
distribución y observancia básica que razonablemente harían presumir una mejor
distribución del costo del arbitrio.
A) Limpieza pública
(fundamento 42, STC N.° 0041-2004-AI/TC).
Como quiera que el servicio de limpieza pública,
involucra un conjunto de actividades, como por ejemplo servicios de recolección
y transporte de residuos, barrido y lavado de calles, relleno sanitario, etc.,
los criterios de distribución deberán adecuarse a la naturaleza de cada rubro;
por ejemplo, el criterio tamaño del predio no resulta adecuado en todos
los casos para distribuir el costo por recolección de basura, pues presentará
matices si se trata de casa habitación o local comercial; sin embargo, sí será
el correcto para el caso de limpieza de calles, no en términos de metros cuadrados
de superficie, sino en cuanto a la longitud del predio, pues a mayor longitud,
mayor limpieza de calles.
Cabe, entonces, efectuar las siguientes precisiones:
-
El
criterio tamaño del predio, entendido como metros cuadrados de
superficie (área m2), guarda relación directa e indirecta con el
servicio de recolección de basura, en los casos de casa habitación, pues a
mayor área construida se presume mayor provocación de desechos; por ejemplo, un
condominio o un edificio que alberga varias viviendas tendrá una mayor
generación de basura que una vivienda única o de un solo piso.
-
Para
lograr una mejor precisión de lo antes señalado, deberá confrontarse,
utilizando como criterio adicional, el número de habitantes en cada
vivienda, lo cual permitirá una mejor mensuración de la real generación de
basura.
-
Para
supuestos distintos al de casa habitación (locales comerciales, centros
académicos, supermercados, etc), el criterio tamaño de predio (área m2), no demostrará por sí solo una mayor
generación de basura, por lo cual, deberá confrontarse a fin de lograr mayor
precisión, con el criterio uso de predio,
pues un predio destinado a supermercado, centro comercial, clínica, etc.,
presume la generación de mayores
desperdicios no por el mayor tamaño del área de terreno, sino básicamente por
el uso.
-
Para
la limpieza de calles, no puede considerarse el tamaño de predio entendido como
metros cuadrados de superficie, sino únicamente como longitud del predio del
área que da a la calle, pues el beneficio se da en el barrido y limpieza de las
pistas y veredas circunscritas a cada predio.
B)
Mantenimiento de parques y jardines (fundamento 43, STC N.°
0041-2004-AI/TC)
En este caso, lo determinante para medir la mayor
intensidad de disfrute del servicio será el criterio ubicación del predio,
es decir, la medición del servicio según la mayor cercanía a áreas verdes. Por
consiguiente, no se logrará este objetivo si se utilizan los criterios de tamaño
y uso del predio, debido a que no relacionan directa o indirectamente con
la prestación de este servicio.
C)
Serenazgo (fundamento 44, STC N.° 0041-2004-AI/TC)
En el servicio de serenazgo es razonable utilizar
los criterios de ubicación y uso del predio, por cuanto su uso se
intensifica en zonas de mayor peligrosidad. Asimismo, debe tenerse en cuenta el
giro comercial; por ejemplo, la delincuencia y peleas callejeras suelen
producirse con mayor frecuencia en centros comerciales, bares o discotecas.
Siguiendo esta lógica, el tamaño del predio
no es un criterio que pueda relacionarse directa o indirectamente con la
prestación de este servicio.
§ 4.
Distinción de dos momentos en la cuantificación de arbitrios
En la cuantificación de los arbitrios se deben
distinguir dos momentos: 1) la determinación del costo global (que se evidencia
a través del Informe Técnico anexo a la Ordenanza); y 2) la distribución de
este costo global entre todos los vecinos-contribuyentes, (en base a criterios
razonables de distribución).
Si bien en esta sentencia, como en la anterior que
marca el criterio vinculante, se ha incidido en el segundo aspecto de la
cuantificación, por haber sido materia expresa de petitorio, consideramos
importante desarrollar la determinación global del costo, porque, para asegurar
una correcta distribución del costo del servicio entre todos los
contribuyentes, un aspecto indispensable es que, primeramente, tales montos
sean los que realmente corresponde distribuir, pues ante un presupuesto de
costo global con sobrevaloraciones, de nada serviría buscar fórmulas para la
distribución de costos, cuando en principio el mismo de ninguna manera podría ser distribuido por no corresponder al gasto
por prestación de servicio.
§ 5. Importancia de
la ratificación y del informe técnico en la determinación del costo global
Por lo antes señalado, este Colegiado considera
necesario resaltar la importancia de la ratificación, pues mediante este filtro
se constata que todos los montos que se distribuyan entre la totalidad de
contribuyentes de una determinada localidad sean sólo aquellos gastos justificados
para financiar el servicio.
Como quiera que estos costos se sustentan en un
informe técnico financiero, su publicidad como anexo integrante de la ordenanza
que crea arbitrios, resulta determinante para la observancia del principio de
reserva de ley, dado que será sobre la base de estos cálculos como se determine
la base imponible y la distribución de su monto entre todos los vecinos. En tal
sentido, el informe técnico financiero constituye un elemento esencial de este
tributo.
En el fundamento 29 de la STC N.° 0041-2004-AI/TC,
señalamos que “(...) el hecho que sean las
municipalidades a quienes les corresponda esta facultad, no las autoriza
a considerar de manera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para
justificar sus costos, pues los mismos –directos e indirectos– deberán ser
idóneos y guardar objetiva relación con la provocación del coste del servicio”.
En otras palabras, con el arbitrio no se puede
financiar cualquier tipo de actividad estatal u otros gastos que no sean
aquellos provocados por la prestación de un servicio específico.
B. LA CAPACIDAD
CONTRIBUTIVA EN MATERIA TRIBUTARIA: EL CASO DE LAS TASAS MUNICIPALES
El Tribunal Constitucional no puede dejar de
pronunciarse sobre este principio tributario en el presente caso. En efecto, la
invocación al principio de capacidad contributiva relacionado con las tasas
como especie tributaria, y en el caso de autos, con los arbitrios como
subespecie de las tasas, no resulta un criterio pacífico; sin embargo, en los
últimos años, su aceptación es cada vez menos negada. Su exigencia en nuestro
ordenamiento jurídico no se deriva de manera directa del propio texto
constitucional, sino de modo indirecto a través del contenido que la
jurisprudencia constitucional ha consagrado a través de otros principios
constitucionales de la tributación, los cuales actúan como garantías del
contribuyente frente al ejercicio del poder tributario.
§ 1. Contenido
constitucional del principio de capacidad contributiva
Los principios constitucionales tributarios
recogidos en el artículo 74° de la Constitución, como verdaderas exigencias al
legislador o a quien –por disposición constitucional– se le haya otorgado
potestad tributaria, no están desarrollados en la propia Ley Fundamental, sino
en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, donde se ha ido dotando de
contenido material a cada uno de ellos. Inclusive, en la STC N.°
2727-2002-AA/TC, este Colegiado señaló que el principio de no confiscatoriedad
tiene la estructura propia de un “concepto jurídico indeterminado”, por cuanto, su contenido
constitucionalmente protegido no puede ser precisado en términos generales y
abstractos, sino que debe ser analizado y observado en cada caso, teniendo en
cuenta la clase de tributo y las circunstancias de quienes están obligados a
sufragarlo.
De este modo, para que el principio de capacidad
contributiva como principio tributario sea exigible, no es indispensable que se
encuentre expresamente consagrado en el artículo 74° de la Constitución, pues
su fundamento y rango constitucional es implícito en la medida que constituye
la base para la determinación de la cantidad individual con que cada sujeto
puede/debe en mayor o menor medida, contribuir a financiar el gasto público;
además de ello, su exigencia no sólo sirve de contrapeso o piso para evaluar
una eventual confiscatoriedad, sino que también se encuentra unimismado con el
propio principio de igualdad, en su vertiente vertical[5].
Es así que el Tribunal Constitucional, en la STC N.°
0033-2004-AI/TC, precisó que la capacidad contributiva es un principio
implícito de la tributación y que tiene un nexo indisoluble con el hecho
sometido a la imposición, configurando el presupuesto legitimador para
establecer tributos.
§
2.
El principio de capacidad contributiva en otras especies tributarias distintas al impuesto
La
capacidad contributiva en tanto principio que justifica el cobro de
tributos, se asocia con mayor frecuencia al caso de los impuestos y menos a
otras figuras tributarias; sin embargo, siendo la capacidad contributiva la
contrapartida en la verificación de situaciones de confiscatoriedad, debe
evaluarse si es posible su invocación en otras categorías tributarias.
El ordenamiento jurídico peruano, si bien no
ha recogido la definición del tributo de manera positiva, sí ha establecido en
la norma II del Título Preliminar del Código Tributario su división en tres
categorías: impuestos, contribuciones y tasas (arbitrios, derechos y
licencias).
La apelación a la capacidad contributiva como
sustento de la imposición es innegable en el caso de impuestos, pues estos
tributos no están vinculados a una actividad estatal directa a favor del
contribuyente, sino más bien, básicamente, a una concreta manifestación de
capacidad económica para contribuir con los gastos estatales. Lo recaudado por
estos tributos va a una caja fiscal única para luego destinarse a financiar servicios
generales e indivisibles.
A diferencia de los impuestos, las tasas y
contribuciones, son tributos cuya motivación de pago, no se fundamenta en la
constatación de una determinada capacidad contributiva, sino como consecuencia
de la prestación de un servicio público divisible por parte del Estado
en beneficio del contribuyente.
La diferencia entre estas categorías se sustenta en
la vinculación a una actividad estatal que motive la imposición y en
consideraciones tales como la divisibilidad del servicio que se financia[6].
Ahora bien, luego de lo dicho, ¿es la capacidad
contributiva un principio implícito e inherente a todo tipo de tributos?
Consideramos que la respuesta es afirmativa en el caso de los impuestos, pues
ello se desprende del propio hecho generador; sin embargo, en el caso de las
tasas y contribuciones, su alegación no se niega, pero es claro que ella no
podría derivarse directamente del hecho generador, sino que, de ser invocada,
deberá fundarse a otras consideraciones.
§ 3. Problemas de
aplicación de la capacidad contributiva en el caso de tasas municipales
En la mayoría de los casos particulares vistos por
este Tribunal, se advierte que uno de los criterios para la determinación de
arbitrios más usado por los municipios y a su vez, más cuestionado por los
contribuyentes, ha sido el uso del valor de predio (autoavalúo), elemento que
representa una manifestación clara de capacidad contributiva, porque evidencia
la tenencia de patrimonio y su valorización.
Evidentemente, el autoavalúo –instrumento que
demuestra la capacidad contributiva en cada caso–, no puede ser el criterio
originario y determinante para distribuir el costo del servicio, pues no es en
base a la capacidad contributiva que se genera la obligación tributaria, sino a
consecuencia de la actividad desempeñada por el municipio para la efectiva
prestación de servicios en beneficio de los contribuyentes.
No obstante ello, no es posible negar la
concurrencia del principio de capacidad contributiva en todos los casos, aunque
no en el nivel de criterio generador de la tasa (arbitrio), sino como criterio
de invocación externa debido a circunstancias excepcionales.
Así, por ejemplo, aun cuando en las tasas
(arbitrios) su cobro no se derive directamente de este principio, resulta que a
veces en zonas de mayor delincuencia –por consiguiente, con mayor despliegue de
servicio municipal–, reside la población con menores recursos, la cual, probablemente,
si únicamente nos referimos a la contraprestación efectiva, deba pagar un mayor
arbitrio que aquellos contribuyentes con mayor capacidad económica. En muchos
casos, este monto exigible incluso coactivamente, resulta excesivo para la
reducida capacidad de pago de estas personas.
Es así que, dependiendo de las circunstancias
sociales y económicas de cada municipio, la invocación de la capacidad
contributiva con fundamento en el “principio de solidaridad”, puede ser
excepcionalmente admitida, en tanto y en cuanto se demuestre que se logra un
mejor acercamiento el principio de equidad en la distribución.
§ 4. Posición del
Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria
Conforme se aprecia del Expediente N.°
0041-2004-AI/TC, (caso arbitrios Municipalidad de Surco), respecto a la
capacidad contributiva en materia de arbitrios, en los fundamentos 45 a 50, se
han establecido las siguientes reglas:
ü La capacidad contributiva,
con base en el principio de solidaridad, puede excepcionalmente ser utilizada
como criterio de distribución de costos, dependiendo de las circunstancias
económicas y sociales de cada municipio y si de esa manera se logra una mayor
equidad en la distribución, cuestión que debe sustentarse en la ordenanza que
crea el arbitrio.
ü Cuando se apele al principio
de capacidad contributiva en materia de arbitrios, este no debe ser el criterio
determinante o de mayor prevalencia en la distribución de costos, sino el
secundario o subsidiario, debiendo, en consecuencia, ser utilizado en conjunto
con otros criterios, en cuyo caso, la prevalencia de unos sobre otros,
dependerá razonablemente de la especial naturaleza de cada servicio.
ü La regla anterior rige para
el uso del autoavalúo (índice expresivo de capacidad contributiva); en consecuencia,
se prohíbe el uso de valor de predio (autoavalúo) como criterio cuantificador
cuando se utilice como único criterio base o el de mayor prevalencia para la
determinación de arbitrios, pues es ahí donde el arbitrio se convierte en un
impuesto encubierto. Por consiguiente, se admite su uso como criterio
secundario o subsidiario, constatadas las circunstancias de la primera regla.
ü El uso conjunto del
autoavalúo y la UIT como criterios únicos no se admite en ningún caso, pues
privilegian la distribución únicamente en base a la capacidad contributiva y no
por la prestación efectiva del servicio.
ü Existe una cuota
contributiva ideal por la real o potencial contraprestación del servicio
prestado que debe ser respetada, de modo que la apelación a la capacidad
contributiva atendiendo al principio de solidaridad, pueda admitirse como
razonable cuando sirva para reducir la cuota contributiva en situaciones
excepcionales.
ü De evidenciarse una
potencial desproporción de la recaudación, como consecuencia de la reducción
del arbitrio en situaciones excepcionales, el desbalance por tal
diferencia deberá ser compensado en
mayor medida por los recursos del municipio, siempre que no afecte su
equilibrio presupuestal y así evitar su traslado total a otros contribuyentes.
Esta última regla se sustenta en que, al
tratarse de servicios esenciales de
carácter municipal que atienden simultáneamente al interés particular y
general, los gobiernos locales de ninguna manera pueden eludir su
obligatoria prestación, ahí donde resulta más evidente la necesidad de recibir,
que la capacidad de dar[7].
En esa medida, por tratarse de servicios que benefician a toda la comunidad,
hacer recaer de manera indiscriminada la mayor carga tributaria –por el
diferencial antes mencionado– únicamente en el resto de vecinos contribuyentes,
representaría una situación de manifiesta inequidad, imputable a quienes
ejercen la potestad tributaria municipal.
Un aspecto que importa relevar es la definición
legal del arbitrio como subespecie de la tasa y la serie de confusiones y
expectativas que se han generado a raíz de ella, para efectos de su
cuantificación.
Así, según la norma II del Título Preliminar del
Código Tributario, la tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público
individualizado en el contribuyente; y el arbitrio –como subespecie de esta
figura–, es la tasa que se paga por la prestación o
mantenimiento de un servicio público. De este modo, puede concluirse que el
arbitrio es, por derivación de su género, el pago como consecuencia de la
“prestación efectiva individualizada en el contribuyente” .
Está definición es recogida igualmente por el
artículo 68° de la Ley de Tributación Municipal, de la siguiente manera: “(...)
los arbitrios son las tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de
servicio público individualizado en el contribuyente”. El artículo 69° del
mismo texto legal establece que en la determinación de arbitrios deberá
considerase el costo que demanda el servicio y su mantenimiento, así como el
beneficio individual prestado de manera real o potencial.
Tomando en cuenta esta última referencia, este
Tribunal aprecia dos aspectos contradictorios: 1) si en la determinación se
admite un beneficio potencial, entonces no podría afirmarse al mismo tiempo y
en todos los casos una real prestación efectiva de servicios, pues puede que
esta se dé o no se dé; y por otro lado, 2) si hablamos de beneficio individual,
el mismo debería constatarse en todos los casos de manera concreta y efectiva;
sin embargo, como veremos más adelante, hay factores que imposibilitan esta
comprobación.
Debido a cuestiones fácticas derivadas de la
propia naturaleza del arbitrio, lo correcto sería considerar que tal beneficio
individual puede darse de manera directa (real) y/o indirecta (potencial),
conforme se explicará seguidamente.
§ 1. El arbitrio y la confluencia de intereses: beneficio
particular y beneficio colectivo
Si bien, teóricamente, la tasa sirve para financiar
servicios públicos divisibles, en la práctica el arbitrio (subespecie) presenta
problemas técnicos para justificar su cobro para servicios perfectamente
divisibles. No siempre se podrá verificar esta contraprestación efectiva de
servicio público individualizado; ello tiene como consecuencia que el vecino
contribuyente, al no constatar la existencia de un beneficio directamente
individualizado en su caso, se muestre renuente a aceptar el aumento del costo.
Y es que, en realidad, no resulta posible, en todos
los casos, lograr el ideal de paridad efectiva en el intercambio, cual suerte de obligación bilateral
entre el contribuyente y el municipio, situación que básicamente se debe a
la confluencia de intereses particulares (coste divisible) y generales (coste
indivisible), comunes en la prestación de servicios esenciales de carácter
municipal, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el caso del
otorgamiento de una licencia municipal, donde el contribuyente-solicitante sí
puede constatar de modo particular el beneficio de recibir la licencia
municipal, por la cual, la municipalidad fija un costo concretizado como
consecuencia de la actividad administrativa desplegada para ello.
La esencialidad del servicio municipal, en el
caso de los arbitrios de limpieza pública, ornato y seguridad ciudadana, hace
que su exigencia trascienda al beneficio directo y/o concretizado
(individualización). Efectivamente, en los servicios esenciales de carácter
municipal, al confluir tanto la utilidad singular como la colectiva, no siempre
podrá apelarse a un beneficio directo, sino más bien a uno indirecto cuando
prioritariamente sea la comunidad la beneficiaria directa.
Quedan claras, entonce, las dificultades
técnicas existentes para la concreción del beneficio individual en todos los
casos, siendo más propio admitir que tal beneficio individual pueda verificarse
tanto de manera directa como indirecta.
En vista de ello, el Tribunal Constitucional exhorta al
legislador para que, atendiendo a esta situación, redefina la materia
considerando estas particularidades, de modo que, a futuro, pueda sincerarse y
asumirse la confluencia del beneficio particular y el beneficio general de un
modo más adecuado, generando, a su vez, mayor aceptación y conciencia entre los
contribuyentes sobre lo que deberán pagar.
§ 2. La participación ciudadana en la determinación del costo
global de arbitrios y supervisión de su recaudación como ejercicio de un
derecho constitucional
El gobierno local constituye
el elemento de la unidad estatal más cercano a la población y, como tal, es el
más adecuado para promover mecanismos de democracia directa en la elaboración y
supervisión de las diferentes políticas locales. En base a ello, como parte del
progresivo proceso de descentralización, revisten gran importancia los planes
de desarrollo local concertado y presupuestos participativos, donde la
participación vecinal sea una constante no sólo de supervisión en el manejo
presupuestario, sino de reinvindicación del ciudadano en la toma de las
decisiones que van a surtir efectos en la vida del colectivo.
Por estas razones, el
Tribunal Constitucional, atendiendo al legítimo malestar ciudadano y a la
desconfianza en la gestión municipal respecto a la cuantificación de arbitrios,
considera necesario que se involucre a la ciudadanía a través de las juntas
vecinales comunales para que participen en las sesiones del Concejo que
aprueben las ordenanzas de arbitrios, debatiendo su costo global y los
criterios de distribución, para de este modo reafirmar la legitimidad de estos
cobros.
Con ello se busca incluir al
ciudadano no sólo en la elaboración de mecanismos de recaudación –de arbitrios
como rentas municipales que constituyen ingresos propios-, sino además en el
control de los fondos recaudados y su uso racional exclusivo para la
financiación y mantenimiento del servicio.
Nuestra Ley Fundamental en
su artículo 2°, inciso 17, reconoce la participación ciudadana como un derecho
fundamental, estableciendo que “(...) toda persona tiene derecho a participar,
en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y
cultural de la Nación (...)”.
Específicamente, el artículo
31° de la Constitución reconoce la participación ciudadana en el gobierno
municipal de su jurisdicción, como derecho y deber constitucional del
ciudadano. Siendo así, el artículo 116° de la Ley Orgánica de Municipalidades,
establece que: “(...) las juntas estarán encargadas de supervisar la prestación
de servicios públicos locales, el cumplimiento de las normas municipales, la
ejecución de obras municipales y otros servicios que se indiquen de manera
precisa en la ordenanza de su creación (...)”
Consecuentemente, se exhorta
al legislador para que precise en la legislación que regula la producción
normativa municipal, la forma como deberá concretarse la participación
ciudadana en la determinación y distribución de arbitrios, a efectos de
garantizar la eficacia de este derecho.
C. LA EXIGENCIA DE NO CONFISCATORIEDAD EN EL CASO DE LOS ARBITRIOS MUNICIPALES
El análisis de confiscatoriedad de los tributos
tiene en su ratio el referente base
de la capacidad contributiva, la cual se deriva del propio presupuesto de hecho
o se pone de manifiesto por otras circunstancias como en el caso de las tasas,
siendo indispensable su consideración en cada oportunidad que se analicen
supuestos de confiscatoriedad.
Conforme a lo que este Tribunal Constitucional
sostuvo en el Exp. N.° 2727-2002-AA/TC, “(...) el contenido constitucionalmente
protegido de este principio jurídico indeterminado, no puede ser precisado en
términos generales y abstractos, sino que debe ser analizado y observado en
cada caso, (...). No obstante, teniendo en cuenta las funciones que cumple en
nuestro Estado democrático de derecho, es posible afirmar, con carácter
general, que se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los tributos
cada vez que un tributo excede el límite que razonablemente puede admitirse
como justificado en un régimen en el que se ha garantizado constitucionalmente
el derecho subjetivo a la propiedad”.
En consecuencia, conforme se declaró en el Exp. N.°
0004-2004-AI/TC (acumulados), “(...) es preciso distinguir la eventual
inconstitucionalidad de un tributo en atención a su incidencia concreta en las
circunstancias particulares y la inconstitucionalidad en la que pueda incurrir
la ley que lo regula, la cual sólo podría ser determinada, en sentido abstracto, analizando los elementos constitutivos del tributo, y
particularmente la materia imponible y la alícuota, cuyos contenidos o
dimensiones podrían ser muestras evidentes de un exceso de poder tributario”.
§ 1. ¿Cómo se
constata la confiscatoriedad en el caso de arbitrios municipales?
Conforme a lo dicho, la evaluación de
confiscatoriedad cuantitativa en estos casos, es una tarea difícil de
determinar con alcance general, por lo que será necesaria su verificación
atendiendo las peculiaridades de cada caso particular. No obstante, situaciones
tales como la determinación del monto global del arbitrio en base a montos sobrevaluados
o montos no justificados, por ejemplo ante la inexistencia del informe técnico
financiero, evidencian situaciones de confiscatoriedad, pues imponen al
contribuyente cargas tributarias que no corresponden a su realidad.
Por el contrario, la confiscatoriedad en cada caso
concreto requerirá la verificación de la no existencia de una relación
razonable entre el costo del servicio global que debe solventar cada sujeto
y la forma como se ha cuantificado el mismo en su caso, debiendo demostrarse,
además, que de acuerdo a sus circunstancias económicas, no le es posible
soportar este tributo.
La confiscatoriedad no sólo se constata
cuantitativamente, sino que podría verificarse de manera cualitativa cuando se
exige el pago sin respetar otros principios tributarios. De este modo, habrá confiscatoriedad
cualitativa si la municipalidad no ha puesto a disposición del vecino la
prestación del servicio, en cuyo caso se vulnera la reserva de ley, al cobrarse
en base a una circunstancia generadora inexistente.
Para evaluar la falta de prestación del servicio
deberán tomarse en cuenta presunciones tales como la inexistencia de personal
técnico real para efectivizar la prestación del servicio en los términos
cuantificados por el municipio. Por ejemplo, debe verificar si un “X” número de
ciudadanos puede tener a su disposición, de manera real o potencial, el
servicio de serenazgo con base a un numero “y” de camionetas de serenazgo; o,
si no existen áreas verdes o no se mantienen, y pese a ello, se cobra el
servicio.
Si bien el contribuyente que discrepa sobre la
carga económica asumida por arbitrios debe adjuntar en su reclamo
administrativo o posterior acción judicial los elementos mínimos que
certifiquen lo que alega (liquidaciones, órdenes de pago, determinaciones y
otros elementos que demuestren la falta de recursos para asumir la carga
tributaria o la falta de disposición
del servicio cobrado), conforme se señaló en el fundamento 61 de la STC N.°
0041-2004-AI/TC, debido a la complejidad técnica que supone demostrar lo que
verdaderamente corresponde pagar de manera individualizada a cada contribuyente
y el posible exceso en el cobro, el Tribunal considera que, en última
instancia, la carga de la prueba en estos casos debe invertirse y recaer en la
municipalidad, pues esta se encuentra en mejores condiciones técnicas para
asumirla.
§ 2. Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria
Como
consecuencia de los antes señalado, se establecen las siguientes reglas:
ü En términos generales, la evaluación
de confiscatoriedad en el caso de arbitrios, se manifiesta por la determinación
del monto global del arbitrio sobre la base de montos sobrevaluados o, en el
caso de montos no justificados, por la falta del informe técnico financiero que
demuestre la determinación de costos.
ü En cada caso concreto, el
contribuyente deberá acreditar lo que alega mediante los documentos mínimos
indispensables (liquidaciones, órdenes de pago, determinaciones, así como otros
elementos que demuestren la falta de recursos para asumir la carga o la no
puesta a su disposición del servicio cobrado); sin embargo, será la
Municipalidad quien asuma el mayor peso de la carga probatoria, debiendo ser
ella quien demuestre la razonabilidad entre
el costo del
servicio y el monto exigido al contribuyente en cada caso específico.
ü Si el contribuyente
personalmente o de manera conjunta reclama en vía administrativa y luego en la
judicial la confiscatoriedad de los cobros, sustentándose en peritajes y
estudios de certificación técnica, el municipio deberá correr con los costos
efectuados por los contribuyentes, en caso sea atendido favorablemente su
reclamo o demanda.
IX. ANÁLISIS
DE LAS ORDENANZAS CUESTIONADAS
A. INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA. CONSTATACIÓN DEL REQUISITO DE
RATIFICACIÓN COMO ELEMENTO ESENCIAL DE VALIDEZ DE UNA ORDENANZA DISTRITAL SOBRE
ARBITRIOS, EN EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE MIRAFLORES
Según los demandantes, la norma ratificada y
publicada dentro del plazo del 30 de abril sólo genera efectos jurídicos hacia
delante, y no como lo entienden los gobiernos locales, para quienes, sea cual
sea la fecha de publicación y ratificación, procede la aplicación retroactiva
de la norma al 1 de enero del ejercicio fiscal y para todo el ejercicio fiscal
en curso, aun cuando la norma no haya sido válidamente emitida.
Según los demandados, ni la Ley Orgánica de
Municipalidades, ni el Decreto Legislativo N.° 776, señalaban el plazo en el
que debe producirse la ratificación de la municipalidad Provincial y su
respectiva publicación. De allí que durante mucho tiempo se haya venido
interpretando que el plazo límite del 30 de abril mencionado en la Ley de
Tributación Municipal, se refería únicamente a la publicación de la Ordenanza
Distrital.
Por dichos motivos, consideran que sería irrazonable
sancionar a la Municipalidad de Miraflores con la declaración de
inconstitucionalidad o nulidad de los efectos jurídicos subsistentes de estas
ordenanzas, dado que no tenía responsabilidad en las deficiencias e
incertidumbres derivadas de la legislación
sobre tributación municipal de tasas por servicios públicos.
El Tribunal ya se ha pronunciado al respecto en la
STC N.° 0041-2004-AI/TC, interpretando que el plazo del 30 de abril debe
tenerse en cuenta si la ordenanza ha sido ratificada y se ha publicado el
acuerdo de ratificación; sólo así podrá surtir efectos hacia adelante. Esta
misma regla vinculante ha sido reiterada a lo largo de esta sentencia, de modo
que deberán evaluarse las normas cuestionadas con arreglo a las reglas
vinculantes establecidas.
|
N.° de Ordenanza |
Publicación de aprobación |
Ratificación |
Publicación de la ratificación |
|
N.°
33-1997 |
08.03-97 |
A.C
042 |
15.04.1998 |
|
N.°
48-98-MM |
20.02.98 |
AC
049 |
26.02.1999 |
|
N.°
57-99-MM |
28.01.99 |
AC
049 |
26.02.1999 |
|
N.°
070-2000-MM |
28.01.2000 |
AC
031 |
25.02.2000 |
|
N.°
086-2001-MM |
01.02.2001 |
AC
057 |
08.03.2001 |
|
N.°
100-2002 |
06.02.2002 |
AC
150 |
20.06.2002 |
|
N.°
116-2003 |
26.01.2003 |
AC
134 |
20.09.2003 |
|
N.°
142-2004 |
18.01.2004 |
AC
187 |
23.07.2004 |
|
N.° 143-2004 |
18.01.2004 |
AC 187 |
23.07.2004 |
Conforme se advierte del cuadro anterior, de las
nueve ordenanzas cuestionadas, en seis de ellas no se cumplió con el requisito
de la ratificación en el plazo del 30 de abril[8];
en consecuencia, dichas ordenanzas devienen en inconstitucionales por vicios de
forma. Estas son las siguientes: N.° 33-1997, N.° 48-98-MM, N.° 100-2002, N.°
116-2003, N.° 142-2004 y N.° 143-2004.
Siendo así, la sola existencia del vicio formal de
inconstitucionalidad en el que han incurrido las referidas Ordenanzas, permite
a este Colegiado declarar su inconstitucionalidad in toto.
B. ANÁLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ORDENANZAS RATIFICADAS DENTRO DEL
PLAZO
Según los demandantes, aun cuando las Ordenanzas N.° 57-99-MM, N.° 070-2000-MM y N.° 086-2001-MM fueron ratificadas
dentro del plazo, las mismas no superan la presunción de constitucionalidad por
deficiencias de fondo.
Según
los demandados, estas ordenanzas ha sido ratificadas dentro del plazo referido
en la STC N.° 0041-2004-AI/TC, lo que las hace incuestionables en cuanto a su
vigencia.
Si bien esta Ordenanza fue ratificada con fecha 27
de febrero de 1999 (dentro del plazo), ha tomado como base la Ordenanza N.°
048-98-MM, la cual, a su vez, se remite a la Ordenanza N.° 33-97-MM, ambas
ratificadas fuera del plazo.
A juicio de este Tribunal, la referida Ordenanza
no sólo toma como base de cálculo una ordenanzas inconstitucional por la forma,
sino que, al retrotraerse a la base de fondo establecida en la Ordenanza N.°
33-97-MM, resulta inconstitucional por el fondo, pues utiliza fórmulas de
cuantificación no válidas; así, en el caso de limpieza pública, se cobra
porcentajes en base a tramos del autoavalúo; mientras que en parques y
jardines, así como en serenazgo, cobra en base a porcentajes de la UIT e
incluso al Impuesto Predial.
La parte demandante precisa que la
inconstitucionalidad de esta Ordenanza se fundamenta en que no cuenta con el
informe técnico que sustente los costos en base a los cuales se cobran los
arbitrios y, en consecuencia, tal como este Tribunal lo afirmó en el fd. 62 de
la STC N.° 0041-2004-AI/TC, se trata de un caso de confiscatoriedad
cualitativa, al no haberse observado el principio de reserva de ley.
En efecto, es evidente la importancia de la
publicación del informe técnico financiero anexo a la ordenanza sobre
arbitrios, pues no sólo es una garantía de transparencia frente al
contribuyente, sino que su inobservancia afecta los principios de reserva de
ley y de seguridad jurídica, que
buscan evitar la arbitrariedad de las municipalidades al momento de determinar
los montos por arbitrios.
En reiterada jurisprudencia este Colegiado ha
señalado que la reserva de ley se encuentra garantizada cuando, vía ley o norma
habilitada, se regulan los elementos esenciales y determinantes para reconocer
dicho tributo como tal, de modo que todo aquello adicional pueda ser delegado
para su regulación a la norma reglamentaria en términos de complementariedad, mas
nunca de manera independiente.
En el caso de las ordenanzas municipales sobre
arbitrios, la determinación del costo global constituye el aspecto mensurable
de este tributo, su base imponible, y como elemento esencial del mismo,
determina que no puedan cobrarse arbitrios en base a ordenanzas que carezcan de
informe técnico.
De la revisión de la Ordenanza N.° 70-2000-MM,
publicada el 28 de enero de 2000, que establece el importe para los arbitrios
de limpieza publica, parques y jardines y serenazgo para el año 2000, se
advierte que la estructura de costos –que debe constituir necesariamente parte
integrante de la ordenanza que crea el arbitrio- fue publicada 3 meses después,
esto es, con fecha 25 de abril de 2000, pese a lo cual, se exigió el pago de la
primera cuota desde el mes de febrero, conforme consta del artículo 9 del
propio texto de la ordenanza.
Los principios constitucionales de publicidad de las
normas y seguridad jurídica no se constatan “por partes” sino de manera
integral, pues estos, a su vez, se manifiestan como principios esenciales del
propio ordenamiento jurídico.
Evidentemente,
esta fórmula de cobro no se encuentra acorde con el ordenamiento
constitucional, de modo que es ilegítima y, por consiguiente, confiscatoria
cualitativamente, ya que afecta los principios constitucionales de legalidad y
seguridad jurídica, motivo por el cual es, también inconstitucional.
Los demandantes sostienen que esta norma contiene un
vicio de inconstitucionalidad material porque utiliza criterios vedados para la
determinación de arbitrios, conforme se aprecia del arbitrio por limpieza
pública en el caso de casa habitación,
donde el autoavalúo es el único criterio que define la distribución del costo.
Los demandados sostienen que en el caso del arbitrio
por limpieza pública en el caso de casa-habitación, el criterio predominante fue el uso del predio y el
complementario el autoavalúo como índice medidor de capacidad contributiva, el
cual es un criterio reconocido para todos los
tributos por nuestra Constitución, debiendo evaluarse sobre la base del
criterio de solidaridad social.
Agregan que si se lleva al extremo el criterio
defendido por la Defensoría del Pueblo y sólo se acepta como criterio válido el
uso del predio, pagaría igual por
recojo de basura quien vive en una zona tugurizada de Miraflores que quien vive
en una zona residencial; o quien tiene una gran casa o el pobre que no la
tiene.
De la revisión de la Ordenanza cuestionada se
aprecia que la distribución de costos en el caso del importe de arbitrios
por limpieza pública tomó como base imponible el valor del autoavalúo en
cada caso, dependiendo del uso del predio. En consecuencia, el autoavalúo fue
el criterio preponderante y determinante para establecer el importe del
servicio en cada supuesto, siendo que este debía ser un criterio complementario
y excepcional, toda vez que la capacidad contributiva no es lo que determina el
nacimiento de la obligación tributaria en las tasas, sino más bien la
prestación del servicio.
En el caso de arbitrios de serenazgo,
igualmente, la base imponible se estableció en función del autoavalúo según el
uso, al cual se le aplicó un porcentaje de la UIT. Bajo los mismos argumentos,
esta forma de distribución no grava el importe en función del costo del
servicio sino de la capacidad contributiva, siendo que el uso conjunto del
autoavalúo y de la UIT como criterios preponderantes han sido proscritos por
este Tribunal.
En el caso de los importes por arbitrio de
parques y jardines, se utilizaron los criterios de uso, ubicación y UIT,
privilegiándose el criterio de ubicación del predio conforme a la cercanía de
áreas verdes, por lo que, en este extremo, la Ordenanza resulta constitucional
en un análisis abstracto. De existir supuestos de confiscatoriedad, estos
deberán ser analizados en cada caso concreto.
XIII.
EFECTOS EN EL TIEMPO DE LA
DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD
El
artículo 81° del Código Procesal constitucional establece que:
“Las sentencias fundadas
recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas
sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcances generales y carecen de efectos
retroactivos. Se publican íntegramente en el Diario Oficial El Peruano y
producen efectos desde el día siguiente de su publicación.
Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas
tributarias por violación del artículo 74 de la Constitución, el Tribunal debe determinar de manera
expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo,
resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en
vigencia”. (Negritas nuestras).
La trascendencia del presente caso, –dada la
creciente expectativa de los contribuyentes y gobiernos locales–, y sus
posibles efectos económicos, exigen que este Tribunal Constitucional determine
los efectos de su decisión en el tiempo.
En este escenario, un primer aspecto a
considerar es que la declaración de inconstitucionalidad de las Ordenanzas
impugnadas con efecto retroactivo (ex
tunc), involucraría la devolución o compensación de la totalidad de lo
recaudado de acuerdo a lo establecido en el Código Tributario, por tratarse de
pagos indebidos. Esta posibilidad –dada la antigüedad de algunas normas
impugnadas y la vigencia de sus efectos, situación que se agrava considerando
que es una problemática que se reproduce a nivel nacional–, crearía un caos
financiero y administrativo municipal en perjuicio de los propios
contribuyentes, a quienes finalmente se busca garantizar.
Las cuantiosas devoluciones que habilitaría un fallo
con efectos retroactivos harían inviable la propia continuidad y mantenimiento
de los servicios que hoy en día deben suministrar los municipios, y con ello,
la propia gestión municipal. Este, a nuestro juicio, es el argumento central
que impide a este Tribunal hacer uso de su facultad excepcional de declarar la
inconstitucionalidad con efecto retroactivo.
La decisión de no otorgar retroactividad a los
efectos de esta sentencia determina las siguientes reglas vinculantes:
ü No procedan las solicitudes
de devoluciones por pagos indebidos cobrados en base a las ordenanzas
declaradas inconstitucionales, que se interpongan luego de la publicación de
esta sentencia.
ü Están exentos de la primera
regla los reclamos administrativos y procesos judiciales que fueron accionados
dentro de los plazos correspondientes y que aún se encontraban en trámite al
momento de la publicación de la presente sentencia, a fin de que prime en su
resolución el principio pro actione.
ü Se deja sin efecto cualquier
cobranza en trámite basada en ordenanzas inconstitucionales; asimismo, se
impide el inicio de cualquier procedimiento coactivo cuya finalidad sea la de
ejecutar el cobro de deudas originadas en ordenanzas inconstitucionales.
ü La regla anterior únicamente
imposibilita la realización de la cobranza de deudas impagas basándose en
ordenanzas inconstitucionales; por consiguiente, no impide que las mismas puedan ser exigidas: a) sobre la base de ordenanzas
válidas de periodos anteriores reajustadas con el Indice de precios al
consumidor; o, en su defecto, de no encontrarse norma válida alguna, b) sobre
la base de nuevas ordenanzas emitidas siguiendo los criterios vinculantes de
este Tribunal, por los periodos no prescritos.
ü De estar en el supuesto b),
las ordenanzas habilitadas para cobrar las deudas impagas por los periodos no
prescritos deberán tramitarse conforme a los plazos del procedimiento de
ratificación que hayan establecido las Municipalidades Provinciales. El trámite
deberá realizarse igual que en el caso del procedimiento de ratificación de las
ordenanzas que regirán por el periodo 2006, a fin de que puedan surtir efectos
desde el 1 de enero de dicho año.
XIV. EL PRECEDENTE
VINCULANTE PARA EL RESTO DE MUNICIPIOS
En la audiencia de vista de la causa llevada a cabo
con fecha 16 de mayo del 2005, la Defensoría del Pueblo solicitó al Tribunal
Constitucional que evalúe el presente caso como un tema de envergadura nacional
que excede al caso de la Municipalidad de Surco y Miraflores; y, en ese
sentido, que emita un pronunciamiento que exija al resto de municipalidades que
estén en la misma problemática, revisar sus cobros por arbitrios y adecuarse al
parámetro de constitucionalidad, a fin de evitar la interposición de nuevos
procesos de inconstitucionalidad.
Con el mismo criterio, la defensa de la
Municipalidad de Miraflores solicitó que con motivo de esta sentencia se
exhorte al resto de municipalidades del país para que adecuen su conducta a las
pautas establecidas en la STC N.° 0041-2004-AI/TC, y que se alerte al Congreso
para mejorar la Ley de Tributación Municipal en este extremo.
El Tribunal Constitucional coincide con las partes
respecto a que la problemática que ha generado el tema de arbitrios es de
envergadura nacional. Por tal motivo, entendiendo la necesaria vinculación de
los términos de nuestras sentencias –no sólo a las municipalidades demandadas
en estos procesos, sino a todas aquellas cuyas ordenanzas presenten vicios de
forma y fondo–, es que se otorga efectos ex
nunc al fallo de esta sentencia, para así evitar que el normal
funcionamiento y prestación de servicios municipales a nivel nacional puedan
verse afectados.
Si bien a diferencia del caso de la declaratoria de
inconstitucionalidad de una ley de alcance nacional, la declaratoria de
inconstitucionalidad de ordenanzas se restringe al ordenamiento jurídico
municipal del que provienen, ello no impide a este Tribunal para que, a efectos
de garantizar la primacía de la Constitución y el correcto funcionamiento del
sistema de producción normativa en general, extienda por conexidad los efectos de su
sentencia a casos similares, toda vez que se constatan los mismos vicios de forma y
fondo que en este caso particular se sancionan.
En tal sentido, procede interpretar la
vinculación a todos los demás casos invocando el artículo 78 del Código
Procesal Constitucional, que señala que:
“La sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la
norma impugnada, declarará igualmente la de aquella otra a la que debe
extenderse por conexión o consecuencia”
Lo que se busca con esta disposición es limpiar
de impurezas el ordenamiento jurídico y asegurar que la declaración de
inconstitucionalidad de una norma sea efectiva en su totalidad, desterrándose
también aquellas otras normas que se le relación o vinculen.
Lógicamente, en el supuesto de ordenanzas
municipales sobre arbitrios, no se lograría tal fin en tanto no se depuren
ordenanzas de algunos municipios, y subsistan otras con idénticos problemas de
fondo y forma en el resto.
Consecuentemente, para tal efecto, todas las
demás municipalidades del país se encuentran vinculadas, a partir de la fecha,
a las reglas vinculantes establecidas en esta sentencia, bajo sanción de
nulidad de sus ordenanzas.
De igual manera, respecto a los mismos periodos
tributarios evaluados en los casos de Surco y Miraflores, esto es, de 1997 a
2004, deberán observar las reglas vinculantes establecidas en esta Sentencia
respecto al procedimiento de ratificación (VII, parte B, § 9); así como, los
parámetros mínimos de validez constitucional que permiten aproximarse a
opciones de distribución ideal del costo del servicio (VIII, parte A, § 3). Asimismo, también les alcanza el
fallo de esta sentencia respecto a la modulación de los efectos en el tiempo;
por lo que les son aplicables las mismas reglas establecidas en el punto XIII
precedente.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú.
1.
Declarar
FUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad de autos, respecto de las Ordenanzas N.os 142 y
143 (2004), 116 (2003), 100 (2002), 70-2000-MM (2000), 57-99-MM(1999), 48-98-MM(1998), y
33-97-MM(1997).
2.
Declarar
FUNDADA en parte la demanda de
inconstitucionalidad de autos, respecto de la Ordenanza N.° 86 (2001), en el
caso de la determinación del importe de los arbitrios de limpieza pública y
serenazgo, e INFUNDADA respecto al
caso de la determinación de arbitrios de parques y jardines.
3.
Declarar
que las reglas de observancia obligatoria, así como el fallo respecto a la no retroactividad en los efectos de esta sentencia, vinculan a todas las
municipalidades del país. En consecuencia:
ü Lo establecido en la
presente sentencia surte efectos a partir del día siguiente de su publicación
y, por lo tanto, no habilita la devolución o compensación de pagos efectuados a
consecuencia de las Ordenanzas formalmente declaradas inconstitucionales o que
presenten vicios de constitucionalidad. No obstante, quedan a salvo aquellas
solicitudes por pagos indebidos o en exceso originados en motivos distintos a
la declaratoria de inconstitucionalidad.
ü Declarar que los términos de
esta Sentencia no habilitan en ningún caso la continuación de procedimientos de
cobranza coactiva en trámite, ni el inicio de estos o de cualquier otro tipo de
cobranza relacionada con las Ordenanzas formalmente declaradas
inconstitucionales o que presenten vicios de constitucionalidad. No obstante,
están habilitadas las cobranzas por los periodos impagos no prescritos: a) con
base a ordenanzas válidas por periodos anteriores, reajustadas según el índice
de precios al consumidor; o, en su defecto, de no existir norma anterior
válida, b) con base a nuevas Ordenanzas, las que deberán emitirse de acuerdo al
plazo dispuesto en el punto XIII, de la presente sentencia.
ü Declarar que la regla
respecto de las no devoluciones masivas, no alcanza a los procesos contra ordenanzas inconstitucionales por la forma o
por el fondo, que ya se encontraban en trámite antes de la publicación de la
presente sentencia.
ü Declarar que a partir de la
publicación de la presente sentencia, la revisión de las controversias que
pudieran presentarse en diversas municipalidades del país respecto al pago de
arbitrios, deberá agotar la vía administrativa.
ü Cumplido tal requisito,
queda expedito el derecho de los contribuyentes para interponer acciones de
amparo en los casos específicos de aplicación indebida de las reglas
establecidas en esta Sentencia.
4.
Se
invoca la intervención de la Contraloría General de la República para que,
dentro de las funciones que la Constitución le confiere, programe auditorías a
la Municipalidad Distrital de Miraflores y demás municipios, a fin de evaluar
la forma cómo se han determinado los costos por
servicios de arbitrios de Serenazgo, Limpieza Pública, Parques y Jardines; y se
establezcan, de ser el caso, las responsabilidades civiles, administrativas y
penales a que hubiera lugar. De igual manera, deberá verificar si en
cumplimiento de esta Sentencia y la N.° 0041-2004-AI/TC, se han establecido
correctamente la distribución del costo de arbitrios para el año 2005.
5.
Exhortar
al Congreso para que haga las precisiones correspondientes a la figura del
arbitrio, conforme se ha señalado en la presente Sentencia.
6.
Exhortar
al Congreso para que precise en la legislación que regula la producción
normativa municipal, la forma como se ejerce el derecho constitucional de la
participación ciudadana en el proceso de
determinación y distribución del costo de arbitrios.
7.
Exhortar
a la Defensoría del Pueblo para que, en cumplimiento de sus funciones
establecidas en el artículo 162° de la Constitución, haga seguimiento y
supervise el cumplimiento de esta Sentencia por las autoridades municipales.
8.
Declarar
que esta Sentencia, al igual que la STC N.° 0041-2004-AI/TC, tiene fuerza de
ley, de modo que tiene calidad de cosa juzgada y es de obligatorio cumplimiento
en todos sus términos, estando las autoridades municipales obligadas a respetar
el espíritu de su contenido y cumplir, bajo responsabilidad, las reglas
vinculantes establecidas.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES
OJEDA
GARCÍA
TOMA
VERGARA
GOTELLI
LANDA
ARROYO
[1] STC N.° 0918-
2002-AA/TC y STC N.° 0007-2001-AI/TC.
[2] Francisco Sosa Wagner. Manual de Derecho Local. Aranzadi, España, Cuarta edición, 1999. pp.55-56.
[3] De igual
manera, la derogada Ley N.° 23853, Orgánica de Municipalidades, estableció en
su artículo 94° el requisito de la ratificación.
[4] La seguridad jurídica en materia tributaria debe entenderse como certeza, confiabilidad, congruencia de normas e interdicción de la arbitrariedad en la aplicación de una norma.
[5] “(...) La igualdad en el plano
vertical, se identifica con la proporcionalidad y ésta con la capacidad
contributiva, alcanzando también la redistribución o igualdad de hecho”. M.
Corti, Aristides Horacio. De los principios de justicia que gobiernan la
tributación (igualdad y equidad). En: Estudios
de Derecho Constitucional Tributario.
Homenaje a Juan Carlos Luqui. Ed. Depalma. Bs. As. 1994. Pág. 281.
[6]Álvarez
Echague, Juan Manuel. Los municipios, las tasas y la razonable proporcionalidad
entre lo recaudado y el costo del servicio. En: Derecho tributario
municipal. José Osvaldo Casas (coordinador). Ad Hoc. Buenos Aires 200. Pág. 248.
[7] Al tratarse de servicios esenciales,
estamos frente a servicios indispensables para el contribuyente y su
utilización demuestra más la necesidad de goce que su capacidad de consumo.
[8] La referencia a dicho plazo se origina en el artículo 2° de la Ley N.° 26725 publicada el 29.12.96, que modifica el Decreto Legislativo 776, Ley de Tributación Municipal.