LIMA
YRMA OFELIA
CARRANZA MADRONA
En Lima, a los 20 días del mes de enero de 2005, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
Recurso extraordinario interpuesto por doña Yrma Ofelia Carranza Madrona contra la sentencia de la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 79, su fecha 6 de agosto de 2003, que declara improcedente la demanda de autos.
Con fecha 11 de junio de 2001, la
recurrente interpone acción de amparo contra la Municipalidad Distrital de
Lince, solicitando que se le restituya sus derechos de petición y defensa,
violentados por la emplazada y que, en consecuencia, se recepcione el recurso
de reconsideración interpuesto contra la Resolución de Alcaldía N.° 227-01; se
declare inaplicable la Ordenanza Distrital N.° 026, de fecha 13 de setiembre de
2000, por violentar el Decreto Supremo N.° 094-92-PCM, y se declare vigente el
TUPA de la municipalidad emplazada, aprobado por la Ordenanza N.° 021, de fecha
28 de junio de 2000.
Sostiene la accionante que la emplazada ha violado sus derechos de
petición y de defensa, al ordenar a la Oficina de Trámite Documentario que no
recepcione documento alguno sin el previo pago de una tasa de S/. 40.00, la
misma que no era contemplada en el TUPA del año 2000, el cual fue aprobado por
la Ordenanza N.° 021, de fecha 28 de junio de 2000. Manifiesta que el Decreto
Supremo N.° 094-92-PCM –Reglamento de las Disposiciones sobre Seguridad
Jurídica en materia Administrativa contenidas en la Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversión Privada–, en su artículo 33º, prescribía que el
TUPA de cada institución debía ser aprobado antes del 31 de abril, y que, por
lo tanto, no estaba obligada al pago adicional aprobado. Así mismo, manifiesta
que la actuación de la emplazada tiene por objeto impedir que se reclamen las sanciones
que se le impusieron hasta por el monto de S/. 7,250.00.
La emplazada niega y contradice la
demanda en todos sus extremos, aduciendo que lo que la demandante pretende es
no pagar un derecho por el recurso administrativo de reconsideración, pretendiendo
para ello impugnar una ordenanza municipal, lo que no es posible a través de un
proceso de amparo.
El Sexagésimo Tercer Juzgado Civil
de Lima, con fecha 6 de marzo de 2002, declara improcedente la demanda por
considerar que, a la fecha de interposición del recurso de reconsideración en
sede administrativa, ya se encontraba vigente la Ordenanza N.° 026, por lo que
la exigencia del pago de la tasa de S/. 40.00 para la interposición del recurso
administrativo, no puede constituir, en modo alguno, la vulneración del derecho
de petición invocado.
La recurrida confirma la apelada por
estimar que la pretensión de la demandante colisiona con el sistema ordenado de
la administración, así como con el respeto a las normas vigentes.
1.
La demanda tiene por objeto que se declare
inaplicable la Ordenanza Municipal N.° 026, de fecha 13 de setiembre de 2000,
expedida por la emplazada, en virtud de la cual se impone a la demandante el
pago de la suma de S/. 40.00 como arancel para admitir a trámite el recurso de
reconsideración planteado, afectando con ello su derecho de petición.
2.
En primer lugar, no constituye materia de
pronunciamiento por parte de este Colegiado, la legalidad o razonabilidad de
las sanciones impuestas a la accionante, sino, inicialmente, determinar si se
ha afectado el derecho de petición que ella alega.
3.
Como lo ha expuesto este Tribunal en la STC
1042-2002-AA, y ha sido reiterado en las STC 2254-2003-AA, 2919-2002-AA y
1444-2004-AA, el contenido esencial del derecho de petición –artículo 2º,
inciso 20), de la Constitución– está conformado por dos aspectos, el primero de
los cuales se relaciona con la libertad reconocida a cualquier persona para
formular pedidos por escrito a la autoridad competente; y el segundo, vinculado
inevitablemente al anterior, se refiere a la obligación de dicha autoridad de
dar una respuesta al peticionante por escrito y en un plazo razonable.
4.
En ese sentido, se entiende que el recurso de
la demandante debería haberse planteado cumpliendo los requisitos previstos en
las leyes y reglamentos, una de las cuales es precisamente la Ordenanza
Municipal N.° 026, por lo que es necesario analizar el contenido de dicha
norma, antes de pronunciarse sobre el particular.
5.
No corresponde realizar en el presente proceso
un análisis de la constitucionalidad de la citada norma, según los términos del
artículo 200º, inciso 4), de la Constitución; esto es, determinar si es
constitucional la mencionada norma, sino únicamente evaluar el control difuso
conforme lo autoriza el artículo 138º de la Norma Fundamental.
6.
Por ello, es tarea de este Colegiado dilucidar
si el requisito del pago de la suma de S/. 40.00 por concepto de derechos para
interponer un recurso de reconsideración, constituye una afectación, no solo
del derecho de petición o del derecho de defensa alegados, sino de cualquier
otro derecho fundamental.
7.
Partiendo de la premisa de que el legislador,
en su oportunidad, previó la obligatoriedad de la vía administrativa como
requisito para el acceso a la justicia, ello significa que esta vía debe ser
regulada de manera breve para ser compatibilizada con el principio pro actione, más aún cuando se impongan
requisitos para su tránsito que tengan por objeto obstaculizar su recorrido y,
de modo indirecto, limitar el acceso del interesado a la justicia ordinaria.
8.
Así, revisando el marco legal conforme al cual
el Estado puede ejercer su potestad tributaria, se aprecia que el artículo 74°
de la Carta Magna dispone que la potestad tributaria está sujeta a reserva de
ley; y, en el caso específico de los gobiernos locales, que ellos pueden
"(...) crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de
las mismas, dentro de su jurisdicción y con los límites señalados por la ley".
Este artículo necesariamente debe concordarse con el inciso 4) del artículo
195° de la Constitución, que establece que los gobiernos locales son
competentes para "Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas,
arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley", precepto hoy
vigente a tenor de la modificación introducida por la Ley N.° 27680, y que
anteriormente estaba previsto en el artículo 192º de la Carta Fundamental.
9.
En concordancia con lo antes expuesto, la Norma
II del Título Preliminar del Código Tributario define la Tasa como “(...) el
tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por
el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente”,
estableciendo que las mismas son las “(...) que se pagan por la prestación de
un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes
públicos”.
10. Por otro lado, el Decreto Legislativo N.º 776, que aprueba la Ley de
Tributación Municipal, luego de reiterar, parcialmente, lo expuesto en su artículo
66º, dispone, en su artículo 67º, que “Las municipalidades no pueden cobrar
tasas por la fiscalización o control de actividades comerciales, industriales o
de servicios, que deben efectuar de acuerdo a sus atribuciones previstas en la
Ley Orgánica de Municipalidades”; y que “Sólo en los casos de actividades que
requieran fiscalización o control distinto al ordinario, una ley expresa del
Congreso puede autorizar el cobro de una tasa específica por tal concepto”.
11. En este orden de ideas, se observa que el recurso presentado es el de
reconsideración, recurso planteado para que la propia autoridad administrativa
que emitió el acto impugnado revise su pronunciamiento, no apreciándose en el
caso de autos que la autoridad administrativa tenga que prestar un servicio
administrativo adicional al que le corresponde en tanto órgano de la
Administración Pública, siendo, por tanto, desproporcionado pretender imponer
el pago de un derecho a fin de tramitar el citado recurso.
Consecuentemente, corresponde que en autos se determine si la
reclamación presentada por la parte demandante en sede administrativa se
encuentra relacionada con una acción de la administración o se debe a un pedido
del administrado, así como si deriva de un acto de control o fiscalización distinto
del ordinario. Del escrito de fojas 1, queda plenamente acreditado que el acto
administrativo reclamado mediante recurso de reconsideración deriva de una
acción de control ordinaria impuesta por la Constitución, en el artículo 195.5,
conforme a la modificación introducida por la Ley N.º 27680 y que anteriormente
se encontraba regulado en el artículo 192.4 del texto constitucional,
según su redacción original.
Este Colegiado considera que en vista de que una imposición de multa es
un acto por el que no se puede cobrar tasa alguna –por derivar de un acto de
control ordinario–, con mayor razón no se puede pretender cobrar una tasa por
el procedimiento de reclamación iniciado por la parte demandante en sede
administrativa, por cuanto ello no solo se convertiría en una limitación
innecesaria para el acceso a los recursos en tal sede, sino que, además,
importaría una limitación a los derechos de acción y de acceso a la
jurisdicción ordinaria, puesto que constituye un requisito para tal efecto
haber agotado la vía administrativa, lo que en el presente caso no será
posible, en tanto se siga exigiendo a la demandante el pago por un supuesto
servicio adicional y distinto del ordinario.
12. Por consiguiente, procede amparar parcialmente la demanda, a fin de que
la emplazada admita el recurso de reconsideración planteado y se pronuncie con
arreglo a sus atribuciones; de otro lado, corresponde denegar la pretensión
relativa al control de la Ordenanza N.° 026, así como a declarar la vigencia,
en su caso, del TUPA aprobado mediante la Ordenanza N.° 021, puesto que ello
importaría un examen de constitucionalidad que este Colegiado no va a realizar
en el presente caso.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las
atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley
Orgánica
1.
Declarar FUNDADA, en parte, la demanda; en consecuencia,
dispone que la emplazada admita a trámite el recurso de reconsideración
planteado y se pronuncie conforme a sus atribuciones.
2.
INFUNDADA en cuanto a que se emita pronunciamiento sobre
la vigencia de la Ordenanza N.° 026.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI