SIFUENTES
STRATTI
En Ayacucho, a los 10 días del mes de junio de 2004, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
Recurso extraordinario interpuesto por don Jorge Alfredo Sifuentes Stratti contra la sentencia de la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 575, su fecha 27 de agosto de 2003, que declara infundada la acción de amparo de autos
Con fecha 23 de julio de
2001, el recurrente interpone acción de amparo contra el Consejo Nacional de la
Magistratura (CNM), solicitando que se declare inaplicable la Resolución N.°
046-2001-CNM, del 25 de mayo de 2001, en la parte que dispone no ratificarlo en
el cargo de Vocal Superior del Distrito Judicial de Lima, y que deja sin efecto
su nombramiento cancelando su título. Asimismo, solicita que se dejen sin
efecto el Oficio N.° 393-2001-P-CNM y el Oficio Circular N.°
072-2001-P-CSJLI-PJ, mediante los cuales le comunican dicha decisión; y que se
declaren inaplicables el inciso 2) del artículo 154° de la Constitución y los
artículos pertinentes (sic), tanto de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de
la Magistratura N.° 26397 como de la Ley N.° 27368; y que, en consecuencia, se
ordene su reposición en su cargo, con el reconocimiento de todos sus derechos.
Manifiesta haber prestado servicios ininterrumpidamente durante más de 26 años en la judicatura; que si bien fue citado a una entrevista
personal, no se le concedió el derecho de presentar sus descargos
transgrediéndose con ello las garantías de un debido proceso, y que no obstante
haberse desempeñado con total y absoluta independencia, idoneidad y probidad,
ello no ha sido tomado en cuenta por el Consejo, pues se ha resuelto no
ratificarlo sin expresar las razones de tal decisión.
La Procuradora Pública a cargo de los asuntos
judiciales del Poder Judicial contesta la demanda solicitando que se la declare
improcedente o, alternativamente, infundada, alegando que no se ha vulnerado
ningún derecho, pues el Consejo actuó en ejercicio de las atribuciones
conferidas por el artículo 154° de la Constitución. Por su parte, el CNM aduce
que las resoluciones que emite en materia de ratificación de jueces no son
revisables en sede judicial a tenor del artículo 142° de la Carta Magna.
El Sexagésimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 19 de marzo de
2002, declara improcedente la demanda, por estimar que, conforme al artículo
142° de la Constitución, las resoluciones del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces, no son
revisables en sede judicial.
La recurrida, revocando la
apelada, declara infundada la demanda, de conformidad con el criterio
jurisprudencial establecido por el Tribunal Constitucional.
1. Según lo ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia (cf. STC 2409-2002-AA), aun cuando la función de ratificación ejercida por el Consejo Nacional de la Magistratura, excepcionalmente puede ser evaluada en los supuestos de ejercicio irregular, en el presente caso, no se encuentran razones que lleven a considerar que tal situación se ha presentado y que, por consiguiente, se han vulnerado los derechos constitucionales del actor.
2. El Tribunal no comparte el criterio del demandante, según el cual se ha lesionado el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 146° de la Constitución, esto es, que el acto de no ratificación afecta su derecho a la permanencia en el servicio mientras observe conducta e idoneidad propias de la función. En opinión de este Colegiado, el demandante malinterpreta los alcances del referido artículo No hay duda de que dicho precepto constitucional reconoce un derecho a todos los jueces y miembros del Ministerio Público: el derecho de permanecer en el servicio (judicial) mientras observen conducta e idoneidad propias de la función. Sin embargo, esta facultad tiene dos límites constitucionales muy precisos: el primero, de carácter interno, que se traduce en el derecho de permanecer en el servicio en tanto se observe conducta e idoneidad propias o acordes con la investidura del cargo. Y, el segundo, de carácter temporal, en razón de que el derecho de permanecer en el cargo no se ejerce ilimitadamente o hasta que se cumpla una determinada edad, sino que está prefijado en el tiempo, esto es, se ejerce por siete años, transcurridos los cuales la permanencia en el servicio se encuentra sujeta a la condición de ratificado por el Consejo.
3. Por lo tanto, la permanencia en el servicio judicial está garantizada por siete años, período dentro del cual el juez o miembro del Ministerio Público no puede ser removido, a no ser que no haya observado conducta e idoneidad propias de la función, o se encuentre comprendido en el cese por límite de edad. Así, después de dicho periodo el magistrado o miembro del Ministerio Público solo tiene el derecho de poder continuar en el ejercicio del cargo, siempre que logre sortear el proceso de ratificación. Por ello, este Tribunal considera que no se ha violado el derecho invocado al no ratificarse al demandante, toda vez que este cumplió sus siete años de ejercicio en la función y, por ende, su permanencia en el cargo estaba sujeta a que fuera ratificado, lo que está fuera del alcance de lo constitucionalmente protegido por el inciso 3) del artículo 146°de la Norma Suprema.
4. El recurrente también alega que, con la decisión de no ratificarlo, se lesionó su derecho de defensa. El Tribunal Constitucional tampoco comparte tal criterio, pues, como ha sostenido en diversas causas, el derecho en referencia concede protección para no quedar en estado de indefension en cualquier etapa del proceso judicial o del procedimiento. El estado de indefensión se produce en el momento en que, al atribuirse la comisión de un acto u omisión antijurídicos, se sanciona sin permitirse un audiencia o la formulación de descargos con las debidas garantías, situación que puede extenderse a lo largo del proceso y a cualquier tipo de articulaciones que se puedan promover.
5. Desde luego, ese no es el caso del proceso de ratificación al que se sometió al recurrente. Este Tribunal estima que el proceso de ratificación no tiene por finalidad pronunciarse sobre actos u omisiones antijurídicas que pudiera haber cometido el recurrente y que, en esa medida, la validez de la decisión final dependa del respeto del derecho de defensa .
La decisión de no ratificar a un magistrado en el cargo que venía
desempeñando no constituye un sanción disciplinaria. Al respecto, la sanción,
por su propia naturaleza, comprende la afectación de un derecho o interés
derivado de la comisión de una conducta disvaliosa para el ordenamiento
jurídico; en cambio, la no ratificación constituye un voto de no confianza sobre la manera como se ha
ejercido el cargo para el que se le nombró por siete años. Dicha expresión de
voto es consecuencia de una apreciación personal de conciencia, objetivada por
la suma de votos favorables o desfavorables que emitan los consejeros con
reserva.
6. En el caso de la sanción disciplinaria, ella debe sustentarse en las pruebas que incriminan al autor de una falta sancionable, impuesta luego de un procedimiento realizado con todas las garantías; en cambio, la no ratificación solo se sustenta en un conjunto de indicios que, a juicio del Consejo, impiden que se renueve la confianza para el ejercicio del cargo. En consecuencia, en vista de que la no ratificación no se sustenta en una falta cuya responsabilidad se ha atribuido al magistrado, sino que es la expresión de un voto de desconfianza, respecto de la actuación del magistrado, no existe la posibilidad de que se afecte al derecho de defensa.
A mayor abundamiento, este Tribunal estima que el derecho de defensa que
le asiste a una persona en el marco de un proceso sancionatorio en el que el
Estado hace uso de su ius puniendi,
ya sea mediante el derecho penal o administrativo sancionador, no es aplicable
al acto de no ratificación, ya que este no constituye una sanción, ni el
proceso de ratificación es, en puridad, un procedimiento administrativo
penalizador.
7. Se ha sostenido, de otro lado, que se ha vulnerado el derecho al debido proceso. Este derecho, como lo ha recordado este Tribunal en reiterada jurisprudencia, es una garantía que, si bien tiene su ámbito natural en sede judicial, también es aplicable en el ámbito de los procedimientos administrativos. Sin embargo, su reconocimiento, y la necesidad de que se tutele, no se extiende a cualquier clase de procedimiento. Así sucede, p.ej., con los denominados procedimientos administrativos internos, en cuyo seno se forma la voluntad de los órganos de la Administración en materias relacionadas con su gestión ordinaria (v.g. la necesidad de comprar determinados bienes, etc.). Como lo indica el artículo IV, fracción 1.2, in fine, de la Ley del Procedimiento Administrativo General, “La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del derecho administrativo”.
8. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional opina que no en todos los procedimientos administrativos se titulariza el derecho al debido proceso; por consiguiente, su observancia no puede plantearse en términos abstractos, sino en función de la naturaleza del procedimiento que se trata, teniendo en cuenta el grado de afectación que su resultado –el acto administrativo– ocasione en los derechos e intereses del particular o administrado.
Al respecto, debe descartarse su titularidad en los casos en que la doctrina administrativista denomina procedimientos internos o, en general, en los que el administrado no participa, ni en aquellos donde no exista forma de que el acto le ocasione directamente un perjuicio en la esfera subjetiva. Por ende, al no mediar la participación de un particular ni existir la posibilidad de que se afecte un interés legítimo, la expedición de un acto administrativo por un órgano incompetente, con violación de la ley y, en general, cualquier otro vicio que la invalide, no constituye lesión del derecho al debido proceso administrativo.
9. En ese sentido, la ratificación o no ratificación de magistrados por parte del Consejo Nacional de la Magistratura se encuentra en una situación muy singular. Esta singularidad proviene de la forma como se construye la decisión que se adopta en función de una convicción de conciencia y su expresión en un voto secreto y no deliberado, si bien esta decisión debe sustentarse en determinados criterios (cf. La Ley Orgánica del CNM y su Reglamento); sin embargo, no comporta la idea de una sanción, sino solo el retiro de la confianza en el ejercicio del cargo, lo que significa que, forzosamente, se tenga que modular la aplicación de todas las garantías que comprende el derecho al debido proceso, y reducirse esta solo a la posibilidad de conceder una audiencia.
10.
De ninguna otra manera puede
sostenerse la decisión que, finalmente pueda adoptar el Consejo Nacional de la
Magistratura ante exigencias derivadas de la Constitución, su Ley Orgánica y su
Reglamento tales como evaluar la conducta e idoneidad en el desempeño del
cargo, considerando la producción jurisdiccional, méritos, informes de los
Colegios y Asociaciones de Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su
conducta, debiendo conceder una entrevista en cada caso, según precisa el
artículo 30º, primer párrafo, de la Ley N.º 26397, y su propio Reglamento de
Evaluación y Ratificación (Resolución N.º 043-2000-CNM), artículos 2°, 3°, 4°,
7° y 8°.
11. Probablemente, la alegación más sólida respecto de las ratificaciones es que, a juicio del recurrente, al adolecer de falta de motivación, se lesionaría el derecho reconocido en el inciso 5) del artículo 139° de la Constitución. Según el actor, en su caso, no se motivó la decisión de no ratificarlo y ello es razón suficiente para que se la invalide.
12. Es evidente, a la luz de la historia del derecho constitucional peruano, que las Constituciones de 1920, 1933 y 1979 establecieron, como parte del proceso de ratificación judicial, la obligatoriedad de la motivación de las resoluciones. Sin embargo, esta exigencia no se ha incorporado al texto de 1993. Por el contrario, los legisladores de dicha Carta optaron por constitucionalizar la no motivación de las ratificaciones judiciales, al mismo tiempo que diferenciaron esta institución de lo que, en puridad, es la destitución por medidas disciplinarias (cf. Congreso Constituyente Democrático. Debate Constitucional-1993, T. III, pp. 1620 ss.).
Desde una interpretación histórica es evidente que el proceso de ratificación judicial ha cambiado y, por ende, actualmente es percibido como un voto de confianza o de no confianza respecto de la actuación de los magistrados y, como tal, la decisión que se tome no requiere ser motivada. Ello, a diferencia, cabe advertir, de la destitución, la que, por su naturaleza sancionatoria, necesariamente debe ser explicada en sus particulares circunstancias.
Es importante precisar que no todo acto administrativo expedido al amparo de una potestad discrecional, siempre y en todos los casos debe estar motivado. Así sucede, p. ej., con la designación de los funcionarios públicos (Defensor del Pueblo, miembros del Tribunal Constitucional, Presidente y Directores del Banco Central de Reserva, Contralor de la República y otros) cuya validez, como es obvio, no depende de que esté motivada. En idéntica situación se encuentra actualmente la ratificación judicial, la que, como se ha afirmado, fue prevista en la Constitución de 1993, como un mecanismo que, únicamente, expresara el voto de confianza de la mayoría o de la totalidad de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura acerca de la manera como se había ejercido la función jurisdiccional.
El establecimiento de un voto de confianza que se materializa a través de una decisión de conciencia por parte de los miembros del CNM sobre la base de determinados criterios que no requieran ser expresados, no es ciertamente una institución que se contraponga al Estado constitucional de derecho y los valores que promueve, pues en el derecho comparado existen instituciones como los jurados, que, pudiendo decidir sobre la libertad, la vida o el patrimonio de las personas, al momento de tomar una decisión, no expresan las razones que la justifican.
De ahí que, para que tal atribución no pueda ser objeto de decisiones arbitrarias, el legislador orgánico haya establecido criterios con los cuales los miembros del Consejo lleven a cabo la ratificación judicial. Ese es el sentido del artículo 30°, primer párrafo, de la Ley N.° 26397, según el cual “A efectos de la ratificación de Jueces y Fiscales a que se refiere el inciso b) del artículo 21° de la presente Ley, el Consejo Nacional de la Magistratura evalúa la conducta e idoneidad en el desempeño del cargo, considerando la producción jurisdiccional, méritos, informes de los Colegios y Asociaciones del Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su conducta, debiendo conceder una entrevista en cada caso”, o las previstas en el propio Reglamento de Evaluación y Ratificación.
Pese a que las decisiones de no ratificación y de ratificación no están sujetas a motivación, ello no implica que los elementos sobre la base de los cuales se emitió el voto de conciencia (como los documentos contenidos en los respectivos expedientes administrativos), no puedan ser conocidos por los interesados o, acaso, que su acceso pueda serles negado. Al respecto, es preciso mencionar que el inciso 5) del artículo 2° de la Constitución reconoce el derecho de toda persona de “solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido [...]”. Ni la Constitución ni la ley que desarrolla dicho derecho constitucional (Ley N.° 27806, modificada por la Ley N.° 27927) eximen al Consejo Nacional de la Magistratura de la obligación de proporcionar, sin mayores restricciones que las establecidas por la propia Constitución, los documentos que los propios evaluados puedan solicitar.
Por consiguiente, el Tribunal recuerda la existencia de este derecho a todos los magistrados sujetos al proceso de ratificación, así como el deber de entregar toda la información disponible sobre la materia al Consejo Nacional de la Magistratura, conforme a la Constitución y a las leyes. El incumplimiento de dicha obligación viola un derecho fundamental; por tanto, es punible administrativa, judicial y políticamente.
13. En atención a que una de las reglas en materia de interpretación constitucional es que esta debe efectuarse de conformidad con los principios de unidad y de concordancia, este Tribunal considera que tal exigencia implica entender que a la garantía de la motivación de las resoluciones se le ha previsto una reserva, tratándose del ejercicio de una atribución como la descrita en el inciso 2) del artículo 154° de la Constitución, y que, en la comprensión de aquellas dos cláusulas, la que establece la regla general, y la que determina su excepción, no puede optarse por una que, desconociendo esta última, ponga en cuestión el ejercicio de la competencia asignada al Consejo por la Constitución.
14. Podría sostenerse que la no ratificación judicial es un acto de consecuencias aún más graves que la destitución por medidas disciplinarias, ya que, a diferencia de esta, el inciso 2) del artículo 154° de la Constitución dispone que “Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público”. En cambio para los que fueron destituidos por medida disciplinaria, no rige tal prohibición de reingreso a la carrera judicial.
15. La no ratificación, como se ha dicho, no implica una sanción; por ende la prohibición de reingresar a la carrera judicial es incongruente, no solo con la naturaleza de la institución de la ratificación –puesto que no constituye una sanción, sino un voto de confianza respecto de la actuación del magistrado–, sino también con el ordinal “d”, inciso 24), del artículo 2° de la Constitución, según el cual “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la ley”, pues se la equipara a una sanción cuya imposición no es consecuencia de haberse cometido una falta.
16. Consecuentemente, esta la interpretación que se debe dar a la mencionada disposición constitucional, pues, de otra forma, se podría caer en el absurdo de que una decisión que se ha tomado en virtud de un voto de conciencia que, además, no tiene por qué estar motivada, termine convirtiéndose en una sanción de efectos incluso más drásticos que los que se puede imponer por medida disciplinaria.
17. Por ello, sin perjuicio de exhortar al órgano de la reforma constitucional a que, en ejercicio de sus labores extraordinarias, defina mejor los contornos de la institución, este Colegiado estima que los magistrados no ratificados no están impedidos de postular nuevamente al Poder Judicial o al Ministerio Público.
Por estos fundamentos el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA
ORLANDINI
GONZALES
OJEDA
GARCÍA
TOMA