EXP. N.° 1875-2004-AA/TC
LA LIBERTAD
RODRÍGUEZ VILLANUEVA
Y OTROS
En Lima, a los 5 días del
mes de octubre de 2004, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con
asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Gonzales Ojeda y García Toma,
pronuncia la siguiente sentencia
Recurso extraordinario
interpuesto por doña Liliana Janet Rodríguez Villanueva y otros contra la
sentencia de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de La Libertad,
de fojas 536, su fecha 5 de abril de 2004, que declara infundada la acción de
amparo de autos.
Con fecha 18 de diciembre de
2002, los recurrentes interponen acción de amparo contra los titulares de la
Presidencia del Consejo de Ministros y de los Ministerios de Economía y
Finanzas y de Justicia, solicitando que se ponga fin a la violación de su
derecho de igualdad y se extiendan a los magistrados provisionales y suplentes
los beneficios establecidos en el Decreto de Urgencia N.º 114-2001, de fecha 28
de setiembre de 2001, que asignó sumas de dinero, por concepto de gastos
operativos, a todos los magistrados titulares desde el mes de octubre de 2001.
Sostienen que los citados gastos operativos tienen como finalidad permitir la
recuperación del valor real de las remuneraciones de los magistrados, y que se
entregan como ingreso adicional a lo que ordinariamente reciben; que están
sujetos a rendición de cuentas y que no tienen naturaleza remunerativa, ni son
imputables a efectos pensionarios; agregando que no son beneficios ni ventajas
patrimoniales para el magistrado, ni son de libre disposición, sino que
constituyen una condición de trabajo para obtener lo indispensable para la
prestación de un servicio, empleándose para sufragar un gasto específico.
Manifiestan, asimismo, que los magistrados provisionales y suplentes tienen los
mismos derechos y obligaciones que los titulares, razón por la cual el
mencionado decreto de urgencia es discriminatorio y vulneratorio de sus
derechos a la igualdad y a la no discriminación, reconocidos en los incisos 2)
y 1) de los artículos 2.º y 26.º, respectivamente, de la Constitución Política
del Perú.
El Procurador Público a
cargo de la defensa judicial de la Presidencia del Consejo de Ministros deduce
las excepciones de caducidad y de falta de legitimidad para obrar del
demandado, y contesta la demanda señalando que la intención del legislador fue
reconocer el pago de los gastos operativos a aquellos magistrados cuyos títulos
hubiesen sido otorgados a nombre de la nación, requisito que no cumplían los
magistrados provisionales y suplentes, además de ser distinta la naturaleza
jurídica de su designación.
El Procurador Público a
cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas alega la
excepción de caducidad y solicita que se declare improcedente la demanda,
argumentando que los recurrentes cuestionan el Decreto de Urgencia N.°
144-2001, buscando su inaplicación, pero que también pretenden que se les
reconozcan ilegalmente los beneficios establecidos en el citado decreto,
resultando su pretensión incompatible y contraria a la naturaleza jurídica del
amparo.
El Primer Juzgado
Especializado Civil de Trujillo, con fecha 4 de setiembre de 2003, desestima
las excepciones y declara infundada la demanda, por considerar que los
magistrados provisionales y suplentes son funcionarios reemplazantes de los
titulares, razón por la cual su desempeño es eventual o temporal y están
sujetos al cumplimiento de requisitos
previstos por el ordenamiento legal, destacándose que a ellos no les competen
todas las facultades de los titulares y, especialmente, de los administrativos,
por cuanto no integran órganos de Dirección del Poder Judicial.
La recurrida confirma la
apelada, por estimar que los demandantes pretenden la declaración de un derecho
no consignado en la ley, petitorio contrario al objeto de las acciones de
garantías.
1.
El
objeto de la presente demanda es que se extiendan a los magistrados
demandantes, que tienen la condición de magistrados provisionales y suplentes,
los beneficios establecidos en el Decreto de Urgencia N.º 114-2001, de fecha 28
de setiembre de 2001, que asignó sumas de dinero por concepto de gastos
operativos, a todos los magistrados titulares desde el mes de octubre de 2001,
excluyendo a los provisionales y suplentes. Los demandantes afirman que se han
vulnerado sus derechos constitucionales a la igualdad y a la no discriminación.
2.
La
acción de amparo es un garantía destinada a proteger los derechos consagrados
en la Constitución Política del Estado; su objeto es reponer las cosas al
estado anterior a la amenaza o vulneración del derecho constitucional, y su
naturaleza es restitutiva y no declarativa de derechos. El amparo no es un proceso constitucional mediante el cual se puede
declarar un derecho ni hacer extensivos los alcances de una norma legal a
quienes no están expresamente comprendidos en ella, razón por la cual la
presente demanda resulta improcedente.
3.
Sin
perjuicio de lo dicho, este Colegiado, tomando en consideración que la
finalidad del Decreto de Urgencia N.° 114-2001 es coadyuvar en el proceso de
renovación en el sistema judicial y generar un clima de respeto a la legalidad
y seguridad jurídicas, estima de vital importancia determinar si, como norma
con rango legal expedida por el Ejecutivo, ha introducido un tratamiento
diferenciado sin base objetiva y razonable, que conlleve la vulneración del
derecho de igualdad de los recurrentes, y si se ha presentado un caso de
omisión, a efectos de exhortar al Ejecutivo a subsanar aquella en que podría
haber incurrido la referida norma legal.
4.
Este
Tribunal, en reiteradas ejecutorias (cf. STC 0261-2003-AA/TC, 010-2002-AI/TC,
0001/0003-2003-AI/TC) ha definido la orientación jurisprudencial en el tratamiento
del derecho a la igualdad. Al respecto, se ha expuesto que la igualdad es un
principioderecho que instala a las personas, situadas en idéntica condición, en
un plano de equivalencia. Ello involucra una conformidad o identidad por
coincidencia de naturaleza, circunstancia, calidad, cantidad o forma, de modo
tal que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a una persona
de los derechos que se conceden a otra, en paridad sincrónica o por
concurrencia de razones.
El derecho de igualdad ante la ley y la
diferenciación por la naturaleza de las cosas
5.
Como
ya lo ha señalado anteriormente este Colegiado en la sentencia recaída en el
Exp. 0018-2003-AI, “[...] el principio de igualdad no se encuentra reñido con
el reconocimiento legal de la diferencia de trato, en tanto este se sustente en
una base objetiva, razonable, racional y proporcional. El tratamiento jurídico
de las personas debe ser igual, salvo en lo atinente a la diferencia de sus
`calidades accidentales´ y a la naturaleza de las cosas que las vinculan
coexistencialmente”.
“El principio de igualdad no
impide al operador del derecho determinar, entre las personas, distinciones que
expresamente obedezcan a las diferencias que las mismas circunstancias
prácticas establecen de manera indubitable”.
“Un texto normativo es
coherente con los alcances y el sentido del principio de igualdad cuando, ab initio, su imperio regulador
se expande a todas las personas en virtud de no acreditar ningún atisbo de
discriminación; por ende, luego de haber satisfecho dicha prioridad, adjudica
beneficios o castigos diferenciadamente, a partir de rasgos distintivos
relevantes. “[...] la noción de igualdad ante la ley no se riñe con la
existencia de normas diferenciadoras, a condición de que se acredite:
a)
La
existencia de distintas situaciones de hecho y, por ende, la relevancia de la
diferenciación;
b)
La
acreditación de una finalidad específica;
c)
La
existencia de razonabilidad, es decir, su admisibilidad desde la perspectiva de
los preceptos, valores y principios constitucionales;
d)
La
existencia de proporcionalidad; es decir, que la consecuencia jurídica
diferenciadora sea armónica y correspondiente con los supuestos de hecho y la
finalidad, y
e)
La
existencia de racionalidad, es decir, la coherencia entre los supuestos de
hecho, el medio empleado y la finalidad que se persigue”.
6.
Las
omisiones se producen cuando la inactividad, inacción, o un non facere por parte del legislador
ordinario infringe algún precepto o mandato constitucional provocando una
situación inconstitucional.
7.
La
doctrina ha distinguido entre las omisiones absolutas y relativas. El primer
caso se produce por una ausencia de ley que desarrolle o dé cumplimiento a la
norma constitucional; el segundo se genera por la dación de una ley parcial,
incompleta o defectuosa desde el punto de vista constitucional. Según Francisco
Javier Díaz Revorio, “las omisiones absolutas se corresponden con los
‘silencios del legislador’ que generan situaciones contrarias a la Constitución;
las omisiones relativas, con ‘silencios de la ley’ que provocan la misma
situación inconstitucional”.
8.
Un
caso de omisión relativa se presenta cuando el texto de una norma legal excluye
implícitamente un supuesto y, de conformidad con el mandato constitucional, la
norma debe establecer la misma consecuencia para el supuesto implícitamente
excluido y para los expresamente incluidos.
El Decreto de Urgencia N.º 114-2001
9.
El
análisis conjunto de las disposiciones del Decreto de Urgencia N.° 114-2001
permite concluir que su finalidad es coadyuvar al “[...] proceso de renovación
en el sistema judicial [...]” y “generar un clima de respeto a la legalidad y
seguridad jurídicas, con el propósito de preservar los derechos ciudadanos y,
al mismo tiempo, atraer inversiones nacionales y extranjeras para cuyo efecto
es menester adoptar medidas destinadas a reinstitucionalizar el sistema de
justicia”, siendo dichos objetivos “[...] de interés nacional y requieren
medidas económico-financieras extraordinarias de carácter urgente”, razón por
lo cual es de “[...] estricta justicia proporcionar a los magistrados y
fiscales recursos que les permitan contar con ingresos adicionales para que
sean aplicados a cubrir los gastos correspondientes al desempeño de sus
funciones [...]”; habida cuenta de que sus ingresos “[...] no guardan relación
con sus elevadas responsabilidades y no reflejan el hecho de estar impedidos,
por prohibición constitucional, de desempeñar cualquier otra actividad pública
o privada [...]”, y “que dicha circunstancia se ve agravada por el sistema de
trabajo, que determina que los magistrados y fiscales no dispongan de una
infraestructura mínima para el desempeño de sus tareas”.
10.
A
pesar de que la referida norma invoca el inicio de un proceso de renovación en
el sistema judicial, sustentándose en el interés nacional, solo otorga
beneficios a los magistrados y fiscales que tengan la condición de titulares,
excluyendo implícitamente de los beneficios otorgados a los magistrados (y
fiscales) provisionales y suplentes, introduciendo un tratamiento diferenciado
sin una justificación objetiva y razonable, pues los magistrados “tienen, bajo
responsabilidad, el deber de administrar justicia en nombre de la nación”, como
bien lo señala en su parte considerativa, sin distinción alguna que emane de su
condición de titular o provisional o suplente.
11. Al respecto, los magistrados, sea cual fuere su jerarquía, se clasifican en magistrados titulares, provisionales y suplentes, según lo establecido en los artículos 236º, 237º, 238º y 239º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por el Decreto Supremo N.º 017-93-JUS. Asimismo, todos tienen, con relación al desempeño de sus funciones, los mismos derechos y obligaciones establecidos por la Constitución, artículo 146º, y la Ley Orgánica del Poder Judicial, artículos 186º y 193º. Incluso, en la práctica, todos los magistrados, al igual que los titulares, carecen de infraestructura para la regularización de sus labores. En atención a ello, a los recurrentes, mientras se encuentren en el ejercicio del cargo de magistrados, sea en condición de provisionales o suplentes, les asiste el derecho de ser tratados en las mismas condiciones que los magistrados titulares, en respeto de su dignidad y del principio fundamental de igualdad.
12.
En el caso de autos, no se acredita la existencia de
distintas condiciones de hecho que hagan relevante la diferenciación
establecida por el decreto de urgencia materia de análisis. Tampoco dicho trato
distinto tiene una finalidad específica, razón por la cual no existe
razonabilidad ni proporcionalidad que justifique la discriminación.
13.
En
ese orden de ideas, este Colegiado advierte que el Decreto Legislativo N.°
114-2001, en sentido estricto, ha generado una omisión relativa, pues el
carácter incompleto de la referida norma, que tiene rango de ley, está
directamente vinculado con el principio-derecho de igualdad de los recurrentes,
debido a que otorga beneficios a los magistrados titulares sin referirse a los
provisionales y suplentes, los mismos que, desde el punto de vista
constitucional, merecen el mismo tratamiento.
14.
Por
ello, teniendo en consideración la naturaleza del proceso constitucional de
amparo, señalado en el fundamento 2, supra,
que no permite que la presente demanda sea estimada en esta instancia, este
Tribunal estima pertinente exhortar al Ejecutivo a efectos de que subsane la
omisión del decreto de urgencia materia del presente proceso, e incluya a los
magistrados y fiscales provisionales y suplentes como beneficiarios del monto
que otorga por gastos operativos.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
1.
Declarar
IMPROCEDENTE la demanda.
2.
Exhorta
al Poder Ejecutivo a que incluya a los magistrados y fiscales provisionales y
suplentes como beneficiarios del monto que otorga por gastos operativos el
Decreto de Urgencia N.º 114-2001, de conformidad con lo expuesto en el
fundamento 14 de la presente.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA