EXP.
N.° 2802-2005-PA/TC
PIURA
JULIA
MABEL
BENAVIDES
GARCÍA
SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 días del mes de noviembre de 2005, el Tribunal
Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los
magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma,
Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por doña Julia Mabel Benavides
García contra la sentencia expedida por la Segunda Sala Especializada en lo
Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, de fojas 86, su fecha 10 de
febrero de 2005, que declaró infundada la
demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 21 de octubre de 2004, la recurrente interpone demanda de
amparo contra la Municipalidad Provincial de Piura solicitando que se deje sin
efecto el acta de clausura de establecimiento de fecha 16 de octubre de 2004,
levantada por la entidad demandada de manera arbitraria, vulnerando sus
derechos fundamentales a la libertad de trabajo, de petición, a la tutela jurisdiccional
efectiva, de defensa y al debido proceso. Sostiene que en el mes de agosto de
2004 solicitó a la municipalidad emplazada el otorgamiento de una licencia
provisional de funcionamiento para su establecimiento comercial “Así es mi
tierra”, ubicado en la Av. Las Gardenias N.º 300, así como el correspondiente
certificado de zonificación, el cual tuvo un retardo indebido en su entrega,
razón por la cual su local fue multado
en dos ocasiones y, posteriormente, clausurado.
La Municipalidad Provincial de Piura
contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada, alegando que el
local de la recurrente fue clausurado por carecer de la autorización municipal
de funcionamiento, de acuerdo al Reglamento de Aplicación de Sanciones aprobado
mediante Ordenanza N.º 026-2004-C/CPP.
El Tercer Juzgado Especializado en
lo Civil de Piura, con fecha 24 de noviembre de 2004, declara infundada la
demanda, por considerar que la recurrente no acredita contar con licencia
municipal de funcionamiento, y que la vía del amparo no es la adecuada para
otorgar derechos, pues solo protege los ya existentes, agregando que de lo
actuado se advierte, que la municipalidad demandada ha actuado en ejercicio de
sus funciones, desvirtuándose toda arbitrariedad.
La recurrida confirma la apelada,
por considerar que la clausura cuestionada en el presente proceso constituye
una sanción administrativa por el incumplimiento de disposiciones municipales,
y que, en ese sentido, estas debieron previamente impugnarse.
FUNDAMENTOS
1. La parte demandante denuncia la vulneración de sus derechos fundamentales a la libertad de trabajo, de petición, a la tutela jurisdiccional efectiva, de defensa y al debido proceso, y, por ello, solicita que se deje sin efecto el acto de clausura de establecimiento de fecha 16 de octubre de 2004, ordenado por la municipalidad emplazada.
§ 1. La libertad de trabajo como derecho
accesorio a la libertad de empresa
2.
Respecto
a la libertad de trabajo, este Colegiado ha precisado, en la STC N.º
3330-2004-AA/TC, que es una manifestación del derecho al trabajo, y que se
define como el derecho a elegir libremente una profesión u oficio. Por ello, el
Estado no sólo debe garantizar el derecho de las personas a acceder a un puesto
de trabajo o proteger al trabajador frente al despido arbitrario (artículo 27.º
de la Constitución), sino que, además, debe garantizar la libertad de elegir la
actividad mediante la cual se procuran los medios necesarios para la
subsistencia; es decir, debe proteger tanto al trabajador dependiente como a la
persona que realiza actividades económicas por cuenta propia, ejerciendo la
libertad de empresa que la Constitución reconoce.
3.
A
su vez, la libertad de empresa, conforme lo ha considerado este Tribunal Constitucional
en la referida sentencia, es el derecho que tiene toda persona a elegir
libremente la actividad ocupacional o profesión que desee o prefiera
desempeñar, disfrutando de su rendimiento económico y satisfacción espiritual;
precisando que “(e)llo es así, por una parte, en la medida que la Constitución,
en su artículo 59.º reconoce que «el Estado garantiza [...] la libertad de
empresa, comercio e industria».
De la mencionada sentencia
se desprende que el derecho a trabajar libremente, en el ámbito del
otorgamiento de una autorización municipal para el funcionamiento de un
establecimiento comercial, resulta siendo accesorio respecto al derecho a la
libertad de empresa. Es en dicho ámbito que, a lo largo del desarrollo de la
presente sentencia, la libertad de trabajar libremente será considerada como
derecho accesorio de la libertad de empresa.
4.
La
libre voluntad de crear una empresa es un componente esencial del derecho a la
libertad de empresa, así como el acceso al mercado empresarial. Este derecho se
entiende, en buena cuenta, como la capacidad de toda persona de poder formar
una empresa y que esta funcione sin
ningún tipo de traba administrativa, sin que ello suponga que no se
pueda exigir al titular requisitos razonablemente necesarios, según la naturaleza
de su actividad. En ese aspecto, por ejemplo, las municipalidades son
competentes, según lo señala la Constitución en su artículo 195.º, inciso 8),
concordante con el inciso 4) del citado artículo, para “(d)esarrollar y regular
actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales,
transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de
monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme
a ley”; es decir, en el ámbito municipal, la libertad de empresa deberá
ejercerse sobre dicha base constitucional, de lo que se concluye que el
desenvolvimiento del derecho a la libertad de empresa estará condicionado a que
el establecimiento tenga una previa permisión municipal.
5.
En
ese sentido, teniendo en cuenta la naturaleza accesoria del derecho a la
libertad de trabajo, este Supremo Tribunal en la citada sentencia N.º
3330-2004-AA/TC, estimó que, en los casos vinculados al otorgamiento de
licencias municipales de funcionamiento de establecimiento, se vulnerará la
libertad de trabajo “(...) si es que no se (...) permite ejercer [el] derecho a
la libertad de empresa. Es decir, si al demandante no se le estaría permitiendo
abrir su discoteca, tampoco se le estaría permitiendo trabajar (...).”. La
sentencia precisaba, además, que para poder determinar si se afecta la libertad
de trabajo, tendrá que esclarecerse previamente la vulneración del derecho a la
libertad de empresa. Asimismo, enfatizaba que para poder reconocer el derecho a
la libertad de empresa, debe acreditarse contar con la licencia de
funcionamiento correspondiente de parte de la autoridad municipal; caso
contrario, no puede asumirse la afectación de dicho derecho fundamental; concluyendo
que si un derecho fundamental no asiste a la parte demandante, la demanda
deberá ser declarada necesariamente improcedente, en virtud de que, según el
artículo 38.º del Código Procesal Constitucional, “(...) no procede el amparo
en defensa de un derecho que carece de sustento constitucional directo o que no
está referido a los aspectos constitucionalmente protegidos del mismo”.
6.
Asimismo,
este Tribunal consideró, en concordancia con lo establecido por el artículo 9.º
del Código Procesal Constitucional, que si existen dudas acerca de la actuación
de los gobiernos locales al momento del otorgamiento o denegatoria de las
licencias de funcionamiento, la parte afectada debe recurrir a la vía
contencioso-administrativa, la cual cuenta con una adecuada estación
probatoria. Es decir, sólo en los casos en que se sustente con claridad la
afectación de un derecho fundamental, se podrá analizar el fondo de la
controversia planteada en una demanda de amparo.
§ 2. La
libertad de empresa y la regulación de actividades y servicios de competencia
municipal
8.
Como
se ha señalado en el fundamento N.º 5, supra,
las municipalidades, por mandato constitucional, son competentes para regular
actividades y servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento,
medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, cultura,
recreación y deporte, dentro del marco legal correspondiente. En ese sentido,
en el ámbito de competencia municipal, para desarrollar alguna de las
actividades o servicios regulados por la administración municipal, y a fin de
ejercitar válidamente el derecho a la libertad de empresa –y consecuentemente,
de ser el caso, poder alegar la vulneración a la libertad de trabajo, como
derecho accesorio–, se debe contar previamente con la respectiva autorización
municipal, sea esta licencia, autorización, certificado o cualquier otro
instrumento aparente que pruebe la autorización municipal para la prestación de
un servicio o el desarrollo de una actividad empresarial, como pueden ser, a guisa
de ejemplo: el otorgamiento de autorización de apertura de establecimientos
comerciales, industriales y de actividades profesionales; licencia o concesión
de ruta para el transporte de pasajeros; certificado de compatibilidad de uso;
licencia de construcción, remodelación o demolición; declaratoria de fábrica;
certificado de conformidad de obra; licencia de funcionamiento; certificado de
habilitación técnica y/o licencia para la circulación de vehículos menores.
9.
En
consecuencia, este Tribunal Constitucional considera que siempre que en los
casos reseñados en el fundamento N.º 8, supra,
se alegue la vulneración de los derechos fundamentales a la libertad de empresa
y/o a la libertad de trabajo, y el demandante no cuente con la autorización
municipal correspondiente –y de los actuados no se constante una manifiesta
arbitrariedad en el accionar de la Administración, que vulnere algún derecho
fundamental del administrado–, serán aplicables, mutatis mutandis, los criterios vertidos en los fundamentos N.os
4 a 8, supra. Dichos criterios serán también aplicables a las demandas en
las que se solicite la inaplicación, suspensión o nulidad de cualquier sanción
o procedimiento administrativo o coactivo, derivadas de la falta de la
correspondiente autorización municipal.
§ 3. Análisis
del acto lesivo materia de controversia constitucional
10.
Con
relación a la presunta afectación del derecho a la libertad de trabajo de la
recurrente, según ella misma lo
reconoce expresamente en su escrito de demanda, su local comercial no cuenta
con licencia de funcionamiento expedida por la autoridad municipal; en
consecuencia, en concordancia con lo expuesto en el fundamento N.º 6, supra, y de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 38.º del Código Procesal Constitucional, la presente demanda
deviene en improcedente en dicho extremo.
11.
En
cuanto a la alegada vulneración del derecho de petición, debe tenerse en cuenta
que en la STC N.° 1042-2002-AA/TC, este Colegiado subrayó que su contenido
esencial está conformado por dos aspectos que aparecen de su propia naturaleza
y de la especial configuración que le ha dado la Constitución al reconocerlo:
el primero es el relacionado estrictamente con la libertad reconocida a
cualquier persona para formular pedidos escritos a la autoridad competente; y,
el segundo, unido inevitablemente al anterior, está referido a la obligación de
la referida autoridad de otorgar una respuesta al peticionante.
12.
Al
respecto, este Tribunal considera que de lo actuado no se acredita
fehacientemente que la administración municipal se haya negado a otorgar una
respuesta a la solicitud de la recurrente, debido a que no ha adjuntado el
documento que acredite la petición realizada, pues la fotocopia de la solicitud
para licencia municipal presentada como anexo del escrito de demanda, obrante a
fojas 15 de autos, se encuentra sin llenar; no contiene, por tanto, dato alguno
referente a la recurrente. Por tal motivo, en cuanto a la invocada vulneración
del derecho de petición de la recurrente, la demanda también debe declararse
improcedente.
13.
Por
otro lado, la demandante sostiene que la municipalidad emplazada ha vulnerado
su derechos fundamentales a la tutela jurisdiccional efectiva, de defensa y al
debido proceso, aduciendo que ha clausurado su establecimiento sin que exista
una resolución expedida por el órgano correspondiente dentro de un proceso
administrativo. Al respecto, previamente este Colegiado considera pertinente
recordar que el inciso 3) del artículo 139.º de la Constitución establece, como
principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la
tutela jurisdiccional, criterio que no sólo se limita a las formalidades
propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a los procedimientos
administrativos. Este enunciado ha sido recogido por el artículo 4.° del Código
Procesal Constitucional, que define la tutela procesal efectiva como aquella
situación jurídica de una persona en la que se respetan, sus derechos de libre
acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio y a la
igualdad sustancial en el proceso; a no ser desviada de la jurisdicción
predeterminada ni sometida a procedimientos distintos de los previos por la
ley; a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los
medios impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir procesos
fenecidos, a la actuación adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones
judiciales y a la observancia del principio de legalidad procesal penal. En
consecuencia, el debido proceso forma parte de la concepción del derecho de
toda persona a la tutela jurisdiccional efectiva, y se concreta en las
denominadas garantías que, dentro de un íter
procesal diseñado en la ley, están previstas en la Constitución.
14.
Según
se desprende del acta de clausura de establecimiento obrante a fojas 14 de
autos, el 16 de octubre de 2004, fecha
en que se produjo, el demandante no contaba con licencia de funcionamiento,
razón por la cual le era perfectamente aplicable la Ordenanza N.°
026-2004-C/CPP de fecha 27 de agosto de 2004. La mencionada ordenanza, que
aprueba el Reglamento de Aplicación de Sanciones, establece la sanción de
clausura a aquellos locales que no cuenten con la autorización de
funcionamiento correspondiente (artículo 36.º). Asimismo, el artículo 16.º de la
referida ordenanza dispone que no ameritan notificación previa las infracciones
cometidas por omisión de trámites que son de conocimiento general, como es el
caso de la autorización municipal, la cual debe obtenerse antes de abrir un
establecimiento comercial.
15.
Por
lo expuesto, este Colegiado concluye que la recurrente tampoco ha acreditado en
autos que la actuación de la emplazada haya vulnerado sus derechos a la tutela
jurisdiccional efectiva, de defensa y al debido proceso, definidos en el
fundamento N.o 13, supra;
razón por cual la demanda también resulta improcedente en dichos extremos.
§ 4. Remisión
de lo actuado a la vía contencioso-administrativa
16.
Sin
perjuicio de lo antes señalado, y teniendo en cuenta que la recurrente alega
haber cumplido con todos los requisitos para obtener la licencia de
funcionamiento solicitada, y que, pese a ello, la administración edil de manera
arbitraria no expide dicho documento, este Colegiado considera, de conformidad
con el criterio vertido en el fundamento N.º 7, supra, que la presente demanda debe ser encausada a la vía
contencioso-administrativa, la cual, para dirimir la controversia, cuenta con
una adecuada estación para actuar los elementos probatorios presentados por las
partes.
17.
Por
lo tanto, tomando en consideración que la demanda debe derivarse a la vía
contencioso-administrativa, son aplicables al presente caso, mutatis mutandis, las reglas procesales
establecidas en los fundamentos N.os 53 a 58 de la STC N.º
1417-2005-PA, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de julio de 2005.
§ 5. Precedente
vinculante
18.
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional, los criterios contenidos en los fundamentos N.os
4 a 17, supra, constituyen precedente
vinculante, puesto que son indispensables para determinar la vía en la que
corresponderá que se atiendan las acciones de amparo comprendidas en los
suúestos de improcedencia, siendo de aplicación inmediata a partir del día
siguiente de la publicación de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano, de modo que toda demanda que
sea presentada y que no reúna las condiciones del precedente, o las que se
encuentren en trámite y adolezcan de ellos, deberán ser declaradas
improcedentes, debiendo ser encausadas, conforme a los criterios expuestos, en
la vía contencioso-administrativa
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar
IMPROCEDENTE la demanda de amparo.
2.
Ordenar
la remisión del expediente al juzgado de origen, para que proceda conforme lo
dispone el fundamento N.º 17, supra.
3.
Declarar
que la presente sentencia asume la eficacia de precedente vinculante respecto
de los fundamentos N.os 4 a
17, conforme a lo señalado en el fundamento N.º 18, supra.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA
GOTELLI
LANDA ARROYO