EXP. N.° 3242-2004-AA/TC
LIMA
CAPÓN CENTER
En Lima, a los 23 días del
mes de noviembre de 2005, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional,
integrada por los magistrados Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y García
Toma, pronuncia la siguiente sentencia
Recurso extraordinario
interpuesto por la Asociación de Droguerías Capón Center contra la resolución
de la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 838,
su fecha 26 de mayo de 2004, que declaró infundada la demanda de amparo de
autos.
Con fecha 26 de noviembre de 2002, don Esteban Jiraldes Aguilar Quispe, Presidente del Consejo Directivo de la Asociación de Droguerías Capón Center, interpone demanda de amparo contra la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (DIGEMID); el Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Salud, y la Dirección Municipal de Fiscalización y Control de la Municipalidad Metropolitana, por la vulneración de sus derechos fundamentales a la libertad de trabajo y a la libertad de comercio y empresa de sus asociados, solicitando que se deje sin efecto las resoluciones directorales expedidas por la DIGEMID, con fecha 30 de octubre de 2002, mediante las cuales se aplica a las droguerías asociadas, como medida de seguridad sanitaria, el cierre definitivo de sus locales comerciales, por haberse constatado, en una visita de inspección reglamentaria, que éstos no reúnen las condiciones que garanticen el cumplimiento de las buenas prácticas de almacenamiento.
Sostiene que desde enero de 1999 sus miembros asociados han venido ejerciendo la actividad económica de venta al por mayor de productos farmacéuticos, galénicos, naturales, cosméticos, de higiene personal, sanitarios y de higiene doméstica, con conocimiento y autorización de la DIGEMID, conforme se acredita con las solicitudes que, en su oportunidad, fueron presentadas ante la indicada dirección, las mismas que por disposición de la Ley N.º 27444, del Procedimiento Administrativo General, han quedado aprobadas con su sola presentación.
Asimismo, señala que los emplazados no han tomado en consideración que, de acuerdo a la administración moderna, y por el contacto permanente con los productores, vendedores o entidades distribuidoras de productos farmaceuticos, no es necesario contar con un almacén; práctica que ha sido recogida por el artículo 13º del Manual de Buenas Prácticas de Almacenamiento, al establecer que las áreas de almacenamiento deben estar fijadas en relación a los volúmenes, cantidades, frecuencias de las adquisiciones y rotaciones de los productos a ser comercializados.
De otro lado, refiere que, aprovechando la visita de inspección, se les incautó una serie de productos farmacéuticos legalmente adquiridos, argumentando que las droguerías no están facultadas para comercializar productos en forma fraccionada, argumento que es contrario al artículo 122º, inciso b), del Decreto Supremo N.º 010-97-SA, que autoriza a los inspectores a “[i]nmovilizar, incautar o decomisar productos con defecto de calidad, alterados, adulterados, falsificados, vencidos o que no cuenten con registro sanitario o cuyo rotulado no corresponde con la información aprobada en el registros.”; sin embargo, en los establecimientos de sus asociados no se encontraron productos con dichas características, por lo que resulta arbitrario confiscarles cajas con 20 ó 30 unidades.
También manifiestan que es arbitrario que se les exija contar con termómetro (mide la temperatura) e higómetro (mide el grado de humedad del aire), cuando todos los fármacos que comercializan soportan temperaturas de hasta 37 grados centígrados, temperatura que no se presenta en la ciudad Lima.
En cuanto a los protocolos de análisis requeridos, refiere que éstos son proporcionados por sus proveedores y/o fabricantes, por lo que resulta una observación subsanable. Igualmente, considera absurda la exigencia de fumigación, lo cual demuestra la inexperiencia de los funcionarios inspectores de la DIGEMID, puesto que se podría fumigar pasadizos y partes de las instalaciones, mas no directamente los fármacos, pues se provocaría una contaminación cruzada. Argumenta la recurrente que las observaciones encontradas no revisten gravedad y que no pone en peligro las condiciones sanitarias o técnicas que influyan de manera desfavorable en la calidad de los productos, por lo que procedía otorgar a sus asociados un plazo prudencial para la subsanación de las observaciones.
El apoderado judicial de la
Municipalidad Metropolitana de Lima deduce la excepción de falta de agotamiento
de la vía administrativa, y contesta la demanda alegando que su petitorio no
especifica el acto administrativo objeto del amparo; que no se señala el
derecho fundamental amenazado o vulnerado, no pudiendo argumentarse la
violación del derecho al trabajo, por cuanto los locales de los asociados de la
recurrente siguen funcionando.
Asimismo, señala que el
Informe elaborado por la Dirección de Operaciones de la Dirección de
Fiscalización y Control establece que las droguerías intervenidas no reúnen los
requisitos de almacenamiento ni seguridad requeridos para dicho giro comercial.
De igual manera, sostiene que se ha detectado la falsedad de la Declaración
Jurada, al haberse comprobado que las actividades declaradas no son realizadas
en los locales autorizados (sic).
Finalmente, manifiesta que,
de conformidad con el artículo 119.º de la Ley N.º 23853, Orgánica de
Municipalidades, vigente en el momento de los hechos, las autoridades municipales
pueden ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios,
establecimientos o servicios cuando su funcionamiento esté prohibido
legalmente, constituyan peligro, sean contrarios a las normas reglamentarias o
produzcan olores, humos, ruidos u otros daños perjudiciales para la salud o
tranquilidad de los vecinos.
La Procuradora Pública a
cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Salud, deduce las excepciones
de falta de agotamiento de la vía previa administrativa y de falta de
legitimidad para obrar de la demandante, y contesta la demanda señalando que
las resoluciones cuestionadas han sido expedidas en resguardo de la salud y
seguridad de la población, a las cuales queda supeditada la libertad de
trabajo, empresa y comercio. Agrega que las inspecciones se realizan sin previa
notificación y que, en las efectuadas a los locales comerciales de los
asociados de la recurrente, se detectó el fraccionamiento de productos
terminados, sin tener en cuenta que sólo se puede fraccionar y reenvasar las sustancias
químicas comprendidas en el listado que aprueba DIGEMID. Asimismo, precisa que
lo prescrito para las droguerías difiere de lo establecido para las farmacias o
boticas, a las cuales se les autoriza a expender productos en forma
fragmentada, según se desprende del artículo 30.º del Decreto Supremo N.º
021-2001-SA.
El Cuadragésimo Octavo
Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 18 de febrero de 2003,
declaró infundadas las excepciones deducidas, e improcedente la demanda, por
haber observado que las droguerías carecen de la resolución directoral que les
conceda permiso de funcionamiento; que los inspectores actuaron dentro de las
facultades que les asiste, al presumir razonablemente la existencia de un
riesgo inminente y grave para la salud de las personas; asimismo, que este
proceso constitucional carece de estación probatoria que acredite los
fundamentos fácticos de la representante; y que por vía del amparo no se puede
enervar decisiones de las autoridades administrativas, dado que la disconformidad
con el criterio adoptado por una autoridad no equivale a violación de derechos
constitucionales.
La recurrida revocó la apelada y, reformándola, la declaró infundada por estimar que la propia recurrente, en su escrito de demanda, acepta que sus asociados cometieron las infracciones por las cuales se les sancionó; asimismo, consideró que, adicionalmente a la sanción pecuniaria señalada en el artículo 85° del Decreto Supremo 021-2001-SA, el inciso e) del artículo 84° de la referida norma prevé el cierre de todo o parte de un establecimiento, como una medida preventiva para salvaguardar la salud de la población, cuando se presuma la existencia de un riesgo inminente y grave para la salud de las personas; y que el derecho a la libertad de trabajo se debe ejercer conforme a ley, según lo indica el inciso 15) del artículo 2º de la Constitución.
1.
Los
demandantes alegan la afectación de sus derechos fundamentales a la libertad de
trabajo, y a la libertad de comercio y empresa de sus asociados, solicitando
que se deje sin efecto las resoluciones directorales expedidas por la DIGEMID,
con fecha 30 de octubre de 2002, mediante las cuales se aplica a las droguerías
asociadas, como medida de seguridad sanitaria, el cierre definitivo de sus locales
comerciales.
2.
Las
entidades emplazadas argumentan que los locales intervenidos no reúnen las
condiciones necesarias para garantizar el cumplimiento de las Buenas Prácticas
de Almacenamiento, motivo por el cual, en el operativo realizado a dichos
establecimientos, se incautaron y decomisaron productos farmacéuticos y otros,
por diversas infracciones al reglamento para el Registro, Control y Vigilancia
Sanitaria de Productos Farmacéuticos y Afines, aprobado mediante el Decreto
Supremo N.º 010-97-SA, como son: mantener productos con fecha de expiración
vencida, con características de ser presuntamente falsificados, con rotulado
alterado, sin registro sanitario ni protocolos de análisis; detectar la venta
de dichos productos al consumidor final
y de manera fraccionada; no contar los establecimientos con termómetro e
higómetro, para controlar la temperatura y la humedad del medio ambiente,
respectivamente; no contar con áreas de almacenamiento de dimensiones
apropiadas que permitan una organización correcta de los productos y que
evite confusiones y riesgos de contaminación, así como una fluida
circulación de las existencias y del personal;
carecer de áreas separadas, delimitadas o definidas, como son las áreas
de recepción, almacenamiento y embalaje; no contar con estantes y parihuelas en
número suficiente, no guardando –las existentes– la distancia adecuada entre
ellas, obstruyendo el tránsito del personal y ocultando los extintores de
incendio.
3.
Por
su parte, la demandante argumenta que la decisión de la administración de
clausurar los establecimientos de sus asociados es arbitraria, pues aquellos no
han incurrido en ningún tipo de infracción pasible de sanción administrativa;
que están formalmente reconocidos y registrados como establecimientos
farmacéuticos; que los operativos han sido ilegales y violentos, prescindiendo
de los mecanismos establecidos para ejecutar las pesquisas, desnaturalizando la
atribución que, por ley, le compete a la DIGEMID, atentando así contra el
debido proceso, pues incluso el acta que se debe levantar durante el desarrollo
de la inspección había sido llenada previamente; que no es cierto que
hayan atentado contra las
especificaciones técnicas de funcionamiento, las mismas que fueron aprobadas
oportunamente por la DIGEMID al otorgar el correspondiente registro, habiéndose
mantenido invariable tal condición; que vienen expendiendo productos de
calidad, seguridad y eficacia, lo cual se encuentra debidamente acreditado con
las facturas y comprobantes de pago de diversos laboratorios de reconocido
prestigio.
4.
Merituados
los argumentos de las partes, así como las instrumentales obrantes en el
expediente, este Colegiado considera que el amparo no resulta la vía idónea
para dilucidar la materia controvertida, pues para ello se requiere de una
estación probatoria adecuada, de la cual carecen los procesos constitucionales
como el presente, en los cuales sólo procede estimar la demanda cuando la
violación o amenaza de violación de los derechos fundamentales resulta evidente
y plenamente acreditable con las instrumentales acompañadas a la demanda o
recabadas durante el proceso, lo que, sin embargo, no sucede en el caso de
autos. Por tal motivo, la demanda debe ser desestimada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
Declarar
IMPROCEDENTE la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA