LIMA
RAÚL
SIMEÓN
CHÁVEZ
ZAVALA
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En
Canta, a los 25 días de julio de 2005, la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, integrada por los magistrados
Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la
siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso
de agravio constitucional interpuesto por don Raúl Simeón Chávez Zavala contra
la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima,
de fojas 82, su fecha 13 de julio de 2004, que declara improcedente la acción
de amparo de autos.
Con
fecha 17 de marzo de 2003 el recurrente interpone demanda de amparo contra la
Oficina de Normalización Previsional (ONP), solicitando renta vitalicia por
enfermedad profesional y que, en consecuencia, se le otorgue dicha renta
conforme al Decreto Ley N.° 18846, teniendo en cuenta que en la actualidad
padece de neumoconiosis (silicosis) en segundo estadio de evolución.
La
ONP deduce la excepción de prescripción extintiva y contesta la demanda
alegando que la vía de amparo no es la idónea para acceder al derecho que
pretende el actor, pues no cuenta con etapa probatoria; que, además, no ha
alcanzado la generación de un derecho que haya sido violado y que las únicas
entidades autorizadas para declarar la incapacidad por enfermedades
profesionales son las Comisiones Evaluadoras de Incapacidades del IPSS (hoy
EsSalud),por lo que solicita que sea declarada improcedente o,
alternativamente, infundada.
El
Trigésimo Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 6 de
junio de 2003, declara improcedente la demanda por estimar que para determinar
si el actor cumple con las condiciones y requisitos establecidos en la ley de
la materia para ser beneficiario de la prestación de renta vitalicia por
enfermedad profesional, se requiere la actuación de medios probatorios en una
vía procedimental más lata y que cuente
con una etapa de probanza, lo que no sucede en las acciones de garantía, dejando
a salvo el derecho del actor.
La
recurrida confirma la apelada por el mismo fundamento.
FUNDAMENTOS
1. En
la STC N.º 1417-2005-PA, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de julio de 2005, este Tribunal ha señalado que forman parte del contenido esencial directamente
protegido por el derecho fundamental a la pensión, las disposiciones legales
que establecen los requisitos para la obtención de un derecho a la pensión y, adicionalmente, que la titularidad del
derecho subjetivo concreto invocado debe estar suficientemente acreditada, para
que sea posible emitir un pronunciamiento de mérito.
2. En el presente caso, el demandante pretende que
se le otorgue renta vitalicia por enfermedad profesional, teniendo en cuenta
que padece de neumoconiosis (silicosis) en segundo estadio de evolución y la demandada no accede a su solicitud para tener
acceso a dicha pensión.
Análisis del agravio constitucional alegado
3. Respecto de la enfermedad profesional de la neumoconiosis, en
la STC N.º 1008-2004-AA, este Tribunal ha establecido los criterios para determinar
el grado de incapacidad generada por la enfermedad según su estadio de
evolución y la procedencia del reajuste del monto de la pensión de invalidez
percibida conforme se acentúa la enfermedad y se incrementa la incapacidad
laboral por ésta producida.
4. La
Constitución vigente, en su artículo 10°, “(...) reconoce el derecho universal
y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a
las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de
vida”.
5. Mediante
la Ley N.º 1378, modificada por la Ley N.º 2290, sobre accidentes de trabajo,
expedidas en enero de 1911 y octubre de 1916, respectivamente, se reguló
inicialmente la protección contra accidentes de trabajo, con una cobertura
limitada para los trabajadores obreros y empleados cuyo salario anual no
excediera de “120 libras peruanas de oro”, disponiéndose, por concepto de
indemnización, el pago de una renta,
vitalicia o temporal, a cargo del empleador, el cual podía sustituir su
obligación de indemnizar, contratando un seguro individual o colectivo.
Posteriormente, la Ley N.º 7975, promulgada el 12 de enero de 1935, incluyó a
la neumoconiosis o cualquier otra dolencia adquirida por la intoxicación de
gases derivados de productos químicos, durante la realización de las labores,
entre las enfermedades sujetas a la indemnización por el empresario, de
conformidad con las leyes N.os1378 y 2290.
6. El
Decreto Ley N.º 18846, de Seguro por Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales, dictado el 28 de abril de 1971, vigente al producirse el cese
del accionante (4 de mayo de 1996), dio término al aseguramiento voluntario
para establecer la obligatoriedad de los empleadores de asegurar a sus
trabajadores obreros. Su propósito era promover niveles superiores de vida y
una adecuada política social de protección, unificando la cobertura de los
riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales dentro de la
organización de seguridad social.
7. Las
prestaciones cubiertas por este seguro eran otorgadas con la sola comprobación
de la condición de trabajador obrero, sin requerirse un periodo de
calificación, y consistían en: a) asistencia médica general y especial; b)
asistencia hospitalaria y de farmacia; c) aparatos de prótesis y ortopédicos;
d) reeducación y rehabilitación, y e) dinero. Las prestaciones económicas
reemplazaron a la conocida renta, otorgándose subsidios temporales o pensiones
vitalicias, luego de la verificación de la incapacidad temporal, permanente
o muerte del trabajador; es decir, dependían de los efectos que los accidentes
de trabajo o enfermedades profesionales hubieran producido en la persona.
8. El
Decreto Supremo N.º 002-72-TR reglamentó el Seguro por Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales el 24 de febrero de 1972. Esta norma define la incapacidad temporal como toda lesión
orgánica o funcional que impida el trabajo y requiera asistencia médica durante
un tiempo determinado (artículo 35º), y la
incapacidad permanente, como la merma física u orgánica definitiva e
incurable del asegurado. A su vez, se considera que la incapacidad permanente
es parcial cuando no supere el 65% y total cuando exceda de este porcentaje
de incapacidad (artículo 40º).
9. Por
tanto, se evidencia que la prestación económica debida dependía del grado de
incapacidad del asegurado, y su monto era determinado en base a la remuneración
computable resultante, luego de seguir el procedimiento señalado en el artículo
30º, sobre la que se aplicaba el porcentaje correspondiente al grado de
incapacidad para el trabajo, como se indica en el cuadro siguiente:
|
Incapacidad |
Grados |
Prestación Económica |
|
1. Temporal |
|
Subsidio |
|
2. Permanente |
||
|
2.1 Parcial |
De 40% a 65% |
Pensión Proporcional (*) |
|
2.2 Total |
+ de 65% |
Pensión de 80% (*) |
|
2.3 Gran Incapacidad |
Necesita auxilio de otra persona |
Pensión de 100% (*) |
(*) Las pensiones se otorgan por la incapacidad permanente para el trabajo, por ello se conocen como vitalicias.
10. La Ley N.° 26790, publicada el 17 de mayo de 1997, derogó el Decreto Ley N.º18846 y sustituyó su mecanismo operativo por el de Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, también obligatorio, como una cobertura adicional a los afiliados regulares del Seguro Social de Salud que realizaran actividades de alto riesgo, autorizando a los empleadores a contratar la cobertura de los riesgos profesionales, indistintamente y siempre por su cuenta, con la Oficina de Normalización Previsional (ONP) o las empresas de seguros debidamente acreditadas. Esta es la razón por la cual se dispone que EsSalud otorgue cobertura a sus asegurados brindándoles prestaciones por enfermedades profesionales, entre otras contingencias (artículo 2º de la Ley N.º 26790), y que las reservas y obligaciones por prestaciones económicas del Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, regulado por el Decreto Ley N.° 18846, sean transferidas al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo administrado por la ONP (Tercera Disposición Complementaria de la Ley N.º 26790).
11. Mediante el Decreto Supremo N.º 003-98-SA se aprobaron las Normas Técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, restableciéndose la cobertura a favor de los trabajadores empleados que laboraban en las empresas realizando las actividades detalladas en el Anexo 5 del Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, Decreto Supremo N.º 009-97-SA.
En el Capítulo III de las Normas Técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, se señala que las prestaciones económicas que otorga son: a) pensión de sobrevivencia; b) pensión de invalidez, y c) gastos de sepelio. Su regulación evidencia que la pensión de invalidez constituye la prestación equivalente a la pensión por incapacidad para el trabajo que otorgaba el Decreto Ley N.º 18846; y que los términos “incapacidad temporal”, “incapacidad permanente parcial” e “incapacidad permanente total” se han sustituido por los de invalidez temporal, invalidez parcial permanente e invalidez total permanente, para definir y cubrir, de la misma forma, el riesgo de incapacidad para el trabajo.
En ese sentido, el artículo 18.2.1 del Decreto Supremo N.º 003-98-SA define la invalidez parcial permanente como la disminución de la capacidad para el trabajo en una proporción igual o superior al 50%, pero menor a los 2/3 (66.66%), razón por la cual corresponde una pensión de invalidez vitalicia mensual equivalente al 50% de la Remuneración Mensual. En cambio, el artículo 18.2.2 señala que sufre de invalidez total permanente quien queda disminuido en su capacidad para el trabajo en forma permanente, en una proporción igual o superior al 66.66%, en cuyo caso la pensión de invalidez vitalicia mensual será igual al 70% de la Remuneración Mensual del asegurado, equivalente al promedio de las remuneraciones asegurables de los 12 meses anteriores al siniestro, entendiéndose como tal al accidente o enfermedad profesional sufrida por el asegurado.
Ley N.º 26790 y Decreto Supremo N.º 003-98-SA |
||
|
Incapacidad |
grados |
Prestación Económica
|
1. Temporal
|
|
Pensión
Proporcional
|
2. Permanente
|
|
|
2.1
Parcial
|
De
50% a 66.66%
|
Pensión vitalicia de 50% (*)
|
2.2 Total
|
+
de 66.66%
|
Pensión vitalicia de 80% (*)
|
|
|
Necesita
auxilio de otra
persona |
Pensión vitalicia de 100%
|
(*) Las
pensiones se otorgan por la INVALIDEZ generada por accidente de trabajo o
enfermedad profesional que produce incapacidad permanente para el trabajo.
12. Resulta
pertinente enfatizar que el Sistema Nacional de Pensiones, regulado por el
Decreto Ley N.º 19990, cubre los riesgos de
jubilación e invalidez. Otorga pensión de jubilación sólo después de que
el asegurado acredite reunir los requisitos mínimos para su goce; y de
invalidez en los casos en que ésta no derive de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales cubiertos por el Decreto Ley N.º 18846; es decir, que se
encuentra prevista para cualquier tipo de menoscabo de la salud física o mental
que produzca incapacidad para la actividad laboral en los trabajadores que no
realicen sus labores en condiciones de riesgo, siempre y cuando el asegurado se
encontrara aportando. En ambos casos, la principal fuente de financiamiento de
las futuras contingencias son, fundamentalmente, las aportaciones del
trabajador y el empleador, pues el sistema está basado en el principio de
solidaridad.
En cambio, la pensión vitalicia –antes renta vitalicia– se sustenta en el seguro obligatorio contratado por el empleador, al ser éste el beneficiario de la fuerza productiva desplegada por los trabajadores, con el objeto de que quienes desarrollan su actividad laboral en condiciones de riesgo, no queden en el desamparo en caso de producirse un accidente de trabajo o de contraer una de las enfermedades profesionales contempladas en su Reglamento, que afecte a su salud disminuyendo su capacidad laboral.
13. Por tanto, las prestaciones que otorga el Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley N.º 19990 se financian con los aportes obligatorios de los trabajadores para cubrir las futuras contingencias de su jubilación o invalidez, mientras que las brindadas por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo –antes Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales– provienen del seguro contratado por cuenta y costo del empleador, con la finalidad de cubrir la contingencia de una posible incapacidad laboral por el trabajo en condiciones de riesgo.
14. Dado que las prestaciones se financian con fuentes distintas e independientes y se encuentran previstas para cubrir riesgos y contingencias diferentes, se concluye que el riesgo de jubilación cubierto por el Sistema Nacional de Pensiones y los otros regímenes previsionales especiales concordantes con este, es independiente del riesgo de invalidez por incapacidad laboral producida por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, regulada actualmente por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo Obligatorio, al punto tal que no es incompatible percibir simultáneamente una pensión de jubilación del Sistema Nacional de Pensiones y una pensión vitalicia (antes renta vitalicia) del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo.
15. Debe
precisarse que por enfermedad profesional se entiende aquella contraída por la
exposición a factores de riesgo inherentes a la actividad laboral, y que causa
incapacidad para realizar las tareas habituales del trabajo.
16. Por
otro lado, la neumoconiosis (silicosis) es una enfermedad profesional definida
como una afección respiratoria crónica, progresiva, degenerativa e incurable,
que tiene cuatro estadios de evolución y es producida por la inhalación,
retención y reacción pulmonar al polvo de diversas sustancias minerales,
especialmente de sílice cristalina, por períodos prolongados. El trastorno
funcional más frecuente de la dolencia es la alteración ventilatoria producida
por la formación permanente de tejido cicatricial en los pulmones, que provoca
la pérdida de su elasticidad, requiriéndose de un mayor esfuerzo para respirar.
Se diagnostica con una radiografía de tórax que muestra el patrón típico de
cicatrices y nódulos característicos. En atención a lo descrito, tanto la
Organización Internacional del Trabajo como la Organización Mundial de la Salud
han dictado directivas para su diagnóstico, prevención y tratamiento.
17. La
Clasificación Radiográfica Internacional de la Neumoconiosis de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), Edición 1980, establece el diagnóstico de la
enfermedad en cuatro categorías o estadios de evolución, a partir de la lectura
de las radiografías de tórax: UNO (1/1 y
1/ 2), DOS (2/1, 2/2 y 2/3), TRES (3/2, 3/3 y 3+) y CUATRO (A, B y C).
Paralelamente a esta clasificación y de acuerdo con los signos clínicos, la
neumoconiosis (silicosis) se clasifica, a su vez, en simple (primer estadio),
acelerada (segundo estadio), avanzada (tercer estadio) y aguda (cuarto
estadio).
|
|
Neumoconiosis |
|
Estadios
de evolución
|
Clasificación
Radiológica
|
Grado
de Evolución
|
|
Primer estadio |
1/1 -
½ |
Simple |
|
Segundo estadio |
2/1 - 2/2
- 2/3 |
Acelerada |
|
Tercer estadio |
3/2 -
3/3 - 3+ |
Avanzada |
|
Cuarto
estadio |
A - B - C |
Aguda |
18. Aunque
médicamente no es posible predecir la manifestación, desarrollo y evolución de
esta enfermedad profesional, pues puede presentarse luego de un corto tiempo de
exposición a los polvos inorgánicos, o muchos años después de ello, su origen
(contingencia) sí está determinado de manera única y directa, en todos los
casos, en el ejercicio de la actividad laboral, así como la irreversibilidad y
degeneración progresiva de la salud de quien padece esta enfermedad.
19. Por consiguiente, se concluye que la enfermedad profesional de neumoconiosis (silicosis) produce incapacidad permanente, por ser irreversible y degenerativa, y que, al momento de su manifestación y diagnóstico, la incapacidad puede ser parcial o total, dependiendo del grado de evolución diagnosticado en la evaluación médica ocupacional.
20. El artículo 18.2
del Decreto Supremo N.º 003-98-SA, sobre Normas Técnicas del Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo, señala que se pagará al asegurado la
pensión que corresponda al grado de incapacidad para el trabajo, al momento de
otorgarse el beneficio.
21. De una lectura
literal del artículo citado se podría concluir que la pensión vitalicia a que
tiene derecho el asegurado se encontraría invariablemente fijada con relación
al grado de incapacidad laboral determinada al momento de solicitar el
beneficio, otorgándose el 50% o 70% de la remuneración mensual, sea que se
trate de incapacidad permanente parcial o total, respectivamente. No obstante,
como quiera que el artículo 27.6 de la misma norma prevé el reajuste de las
pensiones de invalidez de naturaleza permanente, total o parcial, por
disminución del grado de invalidez, a
contrario sensu, es válido inferir que procede
el reajuste del monto de la pensión de invalidez vitalicia cuando se acredite
el aumento del grado de incapacidad del asegurado. Esta afirmación se
sustenta en lo siguiente:
a) La improcedencia del reajuste desnaturalizaría la esencia misma del seguro, el cual está concebido para cubrir la incapacidad laboral, resultando razonable, por lo tanto, que la cobertura se incremente a medida que la incapacidad laboral se acentúe.
b) El riesgo cubierto –la incapacidad laboral producto de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales– no es estático ni se agota, en todos los casos, en el momento en que se produce el siniestro o se manifiesta la enfermedad.
c) Existen accidentes de trabajo y, especialmente, enfermedades profesionales que generan una progresión degenerativa de la incapacidad laboral y que son incurables, como la neumoconiosis (silicosis).
22. Por tanto, este
Tribunal considera que, a la luz del derecho universal y progresivo a la
seguridad social, reconocido en el artículo 10º de la Constitución Política
vigente, el reajuste de las pensiones previsto en el Decreto Supremo N.º
003-98-SA debe interpretarse, extensivamente, en beneficio de los asegurados,
para proteger a aquellos que acrediten el incremento de la invalidez que les
genera incapacidad laboral, de invalidez parcial permanente a invalidez total
permanente.
En consecuencia, en aquellos casos, corresponderá disponer el incremento de la pensión vitalicia (antes renta vitalicia), del 50% al 70% de la remuneración mensual señalada en el artículo 18.2 del referido Decreto Supremo, y hasta el 100% de la misma, si quien sufre de invalidez total permanente requiriera indispensablemente del auxilio de otra persona para movilizarse o para realizar las funciones esenciales para la vida, conforme lo indica el segundo párrafo del artículo 18.2.2. de la misma norma.
|
Decreto supremo N.° 003-98-S.A. PENSIÓN DE INVALIDEZ VITALICIA |
||
|
Incapacidad
permanente |
Grado de incapacidad |
% de remuneración mensual |
|
PARCIAL |
De 50 % a 66.5 % |
50
% |
|
TOTAL |
66.6
% a más |
70
% |
|
|
100
% (necesita auxilio de otra persona) |
100
% |
23. En
el presente caso, del certificado de trabajo, obrante a fojas 3 de autos, se
aprecia que el recurrente trabajó para la empresa Centromín Perú S.A., desde el 18 de octubre de 1950 al 4 de
mayo de 1996. Asimismo, con el certificado expedido por la Dirección General de
Salud Ambiental – Salud Ocupacional del Ministerio de Salud, de fecha 24 de
enero de 2000, cuya copia obra a fojas 2, se acredita que el demandante adolece
de neumoconiosis (silicosis) en segundo estadio de evolución.
24. De
acuerdo con los artículos 191° y siguientes del Código Procesal Civil, de
aplicación supletoria a los procesos constitucionales, el examen
médico–ocupacional que practica la Dirección General de Salud Ambiental – Salud
Ocupacional, del Ministerio de Salud, constituye prueba suficiente y acredita
la enfermedad profesional que padece el recurrente, conforme a la Resolución
Suprema N.º 014-93-TR, publicada el 28 de agosto de 1993, que recoge los Lineamientos
de la Clasificación Radiográfica Internacional de la OIT para la Evaluación y
Diagnóstico de la Neumoconiosis, requiriendo el demandante atención prioritaria
e inmediata.
25. En
el referido examen médico, se recomienda la aplicación de las leyes vigentes
por enfermedad ocupacional; sin embargo, al constatarse que en dicho documento
no se ha consignado el grado de incapacidad física laboral del demandante, en
aplicación de las normas citadas en el fundamento precedente y a la información
consignada en las instrumentales obrantes de fojas 123 a 129, este Colegiado
interpreta que, en defecto de un pronunciamiento médico expreso, la
neumoconiosis (silicosis) en primer estadio de evolución produce, por lo menos,
Invalidez Parcial Permanente, y que a partir del segundo estadio de evolución,
la incapacidad se incrementa a más del 66.66%, generando una Invalidez Total
Permanente, ambas definidas de esta manera por los artículos 18.2.1 y 18.2.2.
del Decreto Supremo N.º 003-98-SA, Normas Técnicas del Seguro Complementario de
Riesgo.
En
resumen, la neumoconiosis trae como consecuencia incapacidad permanente,
parcial o total, según el detalle siguiente:
Estadios de evolución |
Incapacidad permanentelaboral |
Grado de incapacidad |
|
Primer estadio |
PARCIAL |
No
menor de 50% hasta el 66.65% |
|
Segunda
estadio
Tercer estadio
Cuarto estadio |
TOTAL |
No menor de 66.66% |
26. El
Tribunal Constitucional, en las STC 956-2001-AA/TC y 574-2003-AA/TC, ha
manifestado que en los casos de restitución de derechos y en los que el pago de
la prestación resultara insignificante, por equidad, debe aplicarse el artículo
1236° del Código Civil. Dichas ejecutorias también señalan que debe tenerse en
cuenta el artículo 13° de la Constitución Política de 1979, que declaraba que
“La seguridad social tiene como objeto cubrir los riesgos de enfermedad,
maternidad, invalidez, desempleo, accidente, vejez, orfandad y cualquier otra
contingencia susceptible de ser amparada conforme a ley”, lo cual concuerda con
lo que establece el artículo 10° de la Carta Política de 1993.
27. Por
tanto, advirtiéndose de autos que el demandante estuvo protegido durante su
actividad laboral por los beneficios del Decreto Ley N.° 18846, le corresponde
gozar de la prestación estipulada por su norma sustitutoria y percibir una
pensión de invalidez permanente total de por lo menos 66.66%, en atención a la
incapacidad orgánica funcional que padece a consecuencia de la neumoconiosis
(silicosis) en segundo estadio de evolución.
28. En
cuanto a la fecha en que se genera el derecho, este Tribunal estima que la
contingencia debe establecerse desde el 24 de enero del 2000, toda vez que el
Certificado Médico de fojas 2, que determina la enfermedad es de esa fecha. En
ese sentido, dado que el beneficio deriva justamente del mal que lo aqueja, la
prestación económica a su favor debe pagarse a partir de la fecha del
pronunciamiento médico que acredita la existencia de la enfermedad profesional.
29. Por
consiguiente, al negarle la Oficina de Normalización Previsional el derecho de
percibir una pensión vitalicia, el demandante ha quedado desprotegido y
afectado en su derecho a la seguridad social, como es el caso del derecho a la
pensión, contemplado en el artículo 11° de nuestra Carta Política y que debe
ser otorgado en el marco de la seguridad social, reconocido en el artículo 10°,
por lo que debe ampararse su demanda, y ordenarse además que la emplazada abone
los reintegros devengados, así como los intereses legales generados de acuerdo a la tasa señalada en
el artículo 1246° del Código Civil, así como el pago de costos en aplicación
del artículo 56° del Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos,
el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
1. Declarar
FUNDADA la demanda de amparo de
autos.
2. Ordenar
que la entidad demandada otorgue al demandante la pensión de invalidez
vitalicia por enfermedad profesional,
con arreglo a la Ley N.° 26790 y sus normas complementarias y conexas, desde el
24 de enero de 2000, más intereses legales y los costos correspondientes,
conforme a los fundamentos de la presente sentencia.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO