EXP. N.º 4408-2005-PA/TC
LAMBAYEQUE
EMPRESA
DE COMERCIANTES
MAYORISTAS
DE PRODUCTOS
HIDROBIOLÓGICOS
S.A.
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En
Lima, a los 23 días del mes de setiembre de 2005, la Sala Primera del Tribunal
Constitucional, integrada por los señores magistrados Alva
Orlandini, Bardelli Lartirigoyen y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente
sentencia
ASUNTO
Recurso
de agravio constitucional interpuesto por la Empresa de Comerciantes Mayoristas
de Productos Hidrobiológicos S.A. contra la sentencia
de la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, de
fojas 74, su fecha 15 de abril de 2005,
que declara infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con
fecha 12 de marzo de 2004, la recurrente interpone demanda de amparo contra la
Municipalidad Distrital de Santa Rosa solicitando que
se inaplique el artículo 5.º de la Ordenanza Municipal
N.º 002-004-A/GDSR, en cuanto se refiere a “camionetas de carga y chinchorros”,
alegando que dicha disposición lesiona la libertad de trabajo, de empresa y a
la igualdad ante la ley.
Afirma la recurrente que se
trata de una empresa cuyo objeto es la comercialización de productos hidrobiológicos, condición que la ubica en el ámbito de la
Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos. Sostiene que las
camionetas de carga y de chinchorros resultan ser usuarios de la empresa
recurrente; que los “chinchorreros” se dedican a la comercialización de pescado
en el mercado de propiedad de la recurrente, y que los vehículos de carga
ingresan al mercado para comprar el pescado y cumplir su labor de
abastecimiento y desabastecimiento (sic) del mismo. Manifiesta que es a este
conjunto de personas a quienes se les obliga a cambiarse hacia el local
municipal con el propósito de desestabilizar su empresa y trasladar el
movimiento económico que su empresa ha generado hacia el terminal de su
propiedad, con la finalidad de “apropiarse” de la “clientela asegurada”, como
resultado de su esfuerzo permanente e inversión. Sostiene asimismo que el acto
de la Municipalidad es monopólico debido a que mediante la citada Ordenanza
pretende apropiarse de su clientela para desabastecer a su empresa y, así, dar
movimiento económico al Mercado Mayorista, situación contraria al principio de
libre competencia, debido a que pretende establecer un monopolio con ventaja de
su posición dominante, en contravención a lo prescrito en el artículo 61.º de la Constitución. Afirma que presta el servicio de
parqueo a sus usuarios para la comercialización de productos hidrobiológicos, razón por la que todos los operadores de
su unidad económica resultan afectados, debido a que los “chinchorreros”
abastecen al mercado mayorista con el producto y venden a comerciantes
minoristas, que se han visto impedidos de ingresar a su mercado y obligados a
trasladarse al Mercado Municipal.
La Municipalidad demandada afirma que la Ordenanza cuestionada fue expedida en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 20.º de la Ley Orgánica de Municipalidades, con el propósito de ordenar el flujo vehicular y el comercio ambulatorio que se despliega en los alrededores de los mercados mayoristas existentes, que atenta, por lo general, contra la seguridad, higiene y salud de la población.
El
Cuarto Juzgado Civil de Chiclayo, con fecha 15 de diciembre de 2004, declara
infundada la demanda por considerar que Ordenanza cuya inaplicación se solicita
es una norma general, que no es autoaplicativa, por
lo que no procedería el amparo y que, por otra parte, no hay acto alguno de
aplicación de dicha norma para su correspondiente inaplicación.
La recurrida confirma la apelada
estimando que al haber actuado la Municipalidad en ejercicio de
las facultades otorgadas por la Ley Orgánica de Municipalidades no se ha
lesionado derecho alguno.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del petitorio
1. El objeto del presente proceso consiste en que se inaplique el
artículo 5.º de la Ordenanza Municipal N.º 002-004-A/GDSR, en cuanto se refiere
a “camionetas de carga y chinchorro”, la cual dispone lo siguiente:
Establecer los paraderos para colectivos, camionetas rurales, camionetas de carga, chinchorros y todo vehículo de servicio público o carga de pasajeros en el interior del Mercado Mayorista Municipal.
La demandante solicita que se
declare inaplicable esta disposición en la parte que se refiere a “camionetas
de carga, chinchorros”.
2. Conforme a esta norma, el paradero para “camionetas de carga y
chinchorros” se encuentra en el interior del Mercado Mayorista Municipal de la
ciudad de Santa Rosa. De la disposición se deriva una norma que establece un
mandato, según el cual: las camionetas de
carga y chinchorros sólo pueden ser estacionadas en el interior del Mercado
Mayorista Municipal. Correlativamente, se configura una norma que establece
una prohibición, según la cual: está
prohibido el estacionamiento de camionetas de carga y chinchorros fuera del
Mercado Mayorista Municipal. En consecuencia, no está permitido el
estacionamiento de los mencionados vehículos en áreas externas al mismo.
3. El recurrente sostiene que el Mercado de su propiedad está ubicado en
área cercana al Mercado Mayorista Municipal, aproximadamente a 100 metros
(fojas 68), extremo que no ha sido cuestionado por la demandada. En el segundo
considerando de la Ordenanza se da también a entender una cercanía entre ambos
mercados. Esto implica que los propietarios de este tipo de vehículos que
frecuentan el mercado de la empresa demandante están prohibidos de
estacionarlos en las áreas contiguas a dicho mercado. En consecuencia, la
prohibición establecida por la norma alcanza a “camionetas de carga y
chinchorros” que acuden al mercado de la recurrente. Esta prohibición ocasiona
el desaliento de los propietarios de dichos vehículos en emplear los servicios
de la empresa demandante. Esta afirmación no significa una valoración del fondo
de la controversia que luego se efectuará; por el contrario, sólo pretende
esclarecer los efectos de la norma impugnada.
Amparo
contra normas: autoaplicabilidad de la norma
4. Conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal, el amparo contra
normas procede cuando la norma cuya inaplicación se solicita es de carácter autoaplicativo. Una norma reviste tal condición “cuando no
requieren de un acto posterior de aplicación sino que la afectación se produce
desde la vigencia de la propia norma” (STC 2302-2003-AA/TC, Fundamento 7,
primer párrafo).
5. En el presente caso, el artículo 5.º de la
Ordenanza Municipal N.º 002-004-A/GDSR, en el extremo impugnado, reviste
carácter autoaplicativo debido a que la prohibición
del estacionamiento de “camionetas de carga y chinchorros” trae consigo
correlativamente la disminución de las posibilidades de prestación de servicios
por parte de la demandante. La mengua de su libertad de trabajo aparece como
consecuencia de la prohibición establecida por la ordenanza cuestionada. El
efecto sobre la situación jurídica de la demandante se origina directamente por
la ordenanza cuestionada, no existiendo acto de aplicación ulterior necesario
para que tal efecto se materialice. Por tal razón, la disposición cuestionada
constituye una norma autoaplicativa y, por
consiguiente, procede el amparo contra la misma.
6. El problema reside en que la prohibición de que las unidades
antedichas puedan estacionarse en el Mercado de propiedad de la empresa
demandante ocasiona que ésta pierda a los clientes que posee. Evidentemente,
debido a la prohibición de estacionar en el Mercado de la demandante, los
usuarios de los citados vehículos se verán obligados a desplazarse al Mercado
Mayorista de la Municipalidad o, al menos, los desalentará continuar empleando
los servicios del Mercado de la demandante. En síntesis, la consecuencia de la
norma será la pérdida de clientes habituales por parte del Mercado de la
empresa demandada. Ahora bien, tal pérdida de clientes no sería relevante en sí
si es que no se advierte que ello implica una restricción del acceso igual al
mercado al que tiene derecho la empresa recurrente. En efecto, una disminución
de los clientes potenciales del servicio que presta la empresa demandante
significa una disminución del “mercado” del que ella dispone para la provisión
de sus servicios. Así las cosas, ¿lesiona la libertad de trabajo de la empresa
demandante el que se restrinja su acceso al mercado en los términos antes
expuestos?
Libertad
de trabajo: acceso igual al mercado
como uno de sus contenidos constitucionales
7. La libertad de trabajo constituye un derecho fundamental reconocido
por el artículo 2, inciso 15, de la
Constitución. El contenido o ámbito de protección de este derecho fundamental
constituye el libre ejercicio de toda
actividad económica. A este respecto, el Tribunal Constitucional alemán, ya el
11 de junio de 1958, en la célebre y pionera sentencia sobre libertad de
trabajo, el caso de las Farmacias[1],
ha enfatizado respecto a la forma amplia de comprender la libertad de trabajo.
Ha sostenido que este derecho “garantiza a la persona adoptar como ‘oficio’
toda actividad para la cual ella se considere apta, es decir, para el sustento
de su vida”[2]. Desde
esta perspectiva, el concepto “trabajo” ha de interpretarse de la manera más
amplia. Él comprende no sólo aquellas ocupaciones tradicionales y típicas, sino
también aquellas atípicas que la persona libremente adopta[3].
En este contexto, el contenido de la libertad de trabajo puede ser entendido como
la facultad de ejercer toda actividad
que tenga como finalidad el sustento vital de la persona.
8. Sin embargo, la libertad de trabajo y la libertad de empresa no son
sólo permisiones de actividad sin injerencias, sino, además, garantizan
permisiones que deben satisfacer presupuestos que, si no son cumplidos, el
sentido de la libertad de trabajo y de empresa resulta limitado o vaciado de su
real ámbito de protección. Tales presupuestos vienen a ser los principios que
conforman la Constitución económica, en especial los principios de libre
competencia, prohibición de monopolio y de posición dominante. Se arriba a esta
interpretación a partir de la relación indisoluble entre las libertades de
trabajo y empresa y los principios de la Constitución económica. Estas
libertades garantizan un acceso al mercado; la libre actividad que ellas
garantizan se traduce en el acceso al mercado, más precisamente un acceso libre
e igual al mismo. Ahora bien, este acceso, libre e igual, está garantizado
justamente por los principios que rigen la Constitución económica. Conforme a
esta interpretación, una restricción o limitación que incida en la libertad de
trabajo y de empresa sin observar estos principios resultan lesivos de tales
libertades.
9. En este contexto, una distorsión de alguno de los principios que
posibilitan el acceso al mercado repercutirá también negativamente en la
optimización o realización de la libertad de trabajo y de la libertad de
empresa. Tal es el caso, por ejemplo, de la distorsión de condiciones que resulten
contrarias al principio de libre competencia. Este principio ha sido
interpretado como “libertad de acceso y de participación en el mercado” (STC en
el Exp. N.º 17-2004-AI/TC, Fundamento 7). En otra
ocasión se ha afirmado que la “libre iniciativa privada y, concomitantemente, la libre competencia y
demás libertades patrimoniales consagradas en la Constitución y ejercitadas en
el seno del mercado, presuponen necesariamente”, entre otros requisitos, “La
igualdad de los competidores ante la ley.” (STC en el Exp. N.º
0008-2003-AI/TC, Fundamento 33). En este sentido, el principio de libre
competencia garantiza la igualdad de condiciones para la participación en el
mercado de todos los agentes. En consecuencia, una distorsión de esta igualdad
carente de sustento constitucional resultará contraria a la libertad de trabajo
y, ciertamente, a la libertad de empresa.
10. Como se dejó establecido
precedentemente, el problema en el presente caso consiste en determinar si la rémora de las posibilidades de acceder al mercado para ejercer
una actividad de provisión de servicios lesiona la libertad de trabajo de la
empresa recurrente. En
el presente caso, la prohibición de que determinados vehículos puedan
estacionarse. Planteado en estos términos corresponde analizar si la norma
cuestionada contraviene la igualdad de los agentes del mercado y,
concretamente, la igualdad entre el Mercado Mayorista Municipal y el Mercado de
propiedad de la recurrente. Para tal efecto, ha de emplearse el principio de
proporcionalidad, conforme a la estructura de este principio ya definida por
este Tribunal en la STC 0045-2004-PI/TC (fundamentos 33 ss.).
Análisis de la infracción del acceso
igual al mercado a la luz del principio de proporcionalidad
11. La intervención en la igualdad. Por intervención se entiende el
establecimiento de una prohibición, un mandato o una permisión que ocasiona un
trato diferenciado entre los destinatarios de la norma. Para la determinación
de este aspecto resulta necesario precisar cómo se ocasiona el trato diferenciado
originado por la norma impugnada.
12. La demandante ha afirmado que los propietarios de “camionetas de carga y de chinchorros” son
usuarios de su mercado. En el primer caso, se trata de “propietarios de
vehículos que ingresan a [su] mercado para comprar pescado y cumplir su labor
de abastecimiento y desabastecimiento” del mismo. En el segundo, los
“chinchorreros”, se dedican a la comercialización de pescado en el mercado de
propiedad de la recurrente (f. 12). En otro escrito, precisa que en el mercado
de su propiedad, en relación con los vehículos de carga, se les presta el
“servicio de parqueo a vehículos que transportan (abastecedores) productos hidrobiológicos (pescado) para ser comercializados” en su
mercado (f. 56) para trasladar el pescado adquirido. Por su parte, en cuanto a
los “chinchorreros”, se afirma que “son grupos de personas naturales que se
dedican a realizar una actividad de pesca artesanal (…), teniendo que realizar
un acto de comercio de este y tener que venderlo a otros comerciantes, sean estos
mayoristas o minoristas, personas que se encuentran al interior de [su] local
comercial (…) lugar donde estas personas naturales (comerciantes) realizan sus
actos de comercio por más de ocho años” (ff. 68 y
55). En resumen, en el caso de las camionetas de carga y, en general, vehículos
de carga –por ejemplo, el caso de los vehículos con cámaras frigoríficas– que
son empleados para el transporte de los productos adquiridos en el mercado y,
seguro, también para el traslado del producto que ha de venderse en el mercado.
En el caso de “chinchorros” se infiere que se trata de vehículos donde sus
propietarios transportan pescado al mercado para su venta.
13. En suma, en el mercado se comercializan productos hidrobiológicos
y a él acuden tanto vendedores como compradores de dichos productos. El
servicio prestado por el mercado es, entonces, el uso de sus instalaciones para
la realización de actividades comerciales (compra y venta) de productos hidrobiológicos, tanto entre comerciantes mayoristas como
minoristas. En tal contexto, se requiere el empleo de camionetas de carga y, en
general, vehículos de carga –por ejemplo, el caso de los vehículos con cámaras
frigoríficas– para el transporte de los productos adquiridos en el mercado y,
seguro, también para el traslado o ingreso del producto que ha de venderse en
el mercado. En el caso de “chinchorros” se infiere que se trata de vehículos
donde sus propietarios transportan pescado al mercado para su venta, por lo que
su empleo, a efectos de tomar los servicios del mercado, también es
indispensable. En conclusión, el empleo de vehículos de carga destinados al
transporte de los productos hidrobiológicos es
consustancial a las actividades comerciales que se realizan en el mercado y,
por ello, el servicio prestado por el mercado implica necesariamente que sus
clientes puedan emplear vehículos de carga y, en lo aquí es relevante, que los
servicios que presta el Mercado a sus clientes supone que estos puedan
estacionar sus vehículos en el mismo.
14. Conforme se analizó en el fundamento 2, la norma cuestionada puede ser
enunciada así: está prohibido el
estacionamiento de camionetas de carga y chinchorros fuera del Mercado
Mayorista Municipal. Esta prohibición alcanza a los usuarios del mercado de
la recurrente. Dentro de los usuarios se encuentran los propietarios de
“chinchorros” y los usuarios que emplean vehículos de carga. La consecuencia es
que estos no pueden emplear los servicios del mercado de la recurrente a causa
de la prohibición. Correlativamente, el mercado de la recurrente ya no puede
prestar sus servicios a este tipo de usuarios.
15. Según esto, en el caso, la intervención en la igualdad consiste en
el trato diferenciado que, como consecuencia de la norma, recibe el Mercado de
la Municipalidad, que puede prestar sus servicios y efectuar transacciones con los propietarios de “chinchorros” y los usuarios que emplean vehículos
de carga; mientras que
el Mercado de la recurrente no puede efectuarlo. Esto implica una restricción
del acceso al mercado en igualdad de condiciones a que tiene derecho en tanto
proveedor de un servicio.
16. La finalidad de la intervención.
En los considerandos de la Ordenanza impugnada (segundo considerando) se
menciona que “en el Terminal Privado Ecomphisa y el
Mercado Mayorista Municipal en la parte externa existe espacio ocupado por
conductores de vehículos de uso particular y de uso público[,]
tales como camionetas de carga, chinchorros, camionetas rurales, colectivos,
autos, mototaxis que se estacionan en dicho espacio generando desorden vehicular sin
respetar las señales de tránsito (…)” (énfasis agregado). En la misma Ordenanza
se afirma que para resolver tal problema “todos los vehículos de uso público
deben ingresar a dicho mercado [el de la Municipalidad] por existir espacio
suficiente para su zona de parqueo; a excepción de los vehículos menores (mototaxis) y vehículos de uso particular, a quienes se les
asignará sus paraderos respectivos.” (cuarto considerando). Se advierte que la occassio legis es el
problema de un desorden vehicular en la parte externa aledaña al mercado de la
recurrente y al mercado de la Municipalidad. En este contexto, el propósito de
la norma impugnada es la ordenación vehicular en los alrededores de los
mercados de la recurrente y de la Municipalidad.
17. A este respecto, la demandada ha afirmado en su contestación que el
propósito de la ordenanza ha sido “ordenar el flujo
vehicular en la ciudad y el comercio ambulatorio (…) que se despliega en los
alrededores de los mercados mayoristas existentes, en que más de las veces atenta
contra la seguridad, higiene y salud de la población” (f. 23 del cuaderno
principal).
18. Lo anterior permite concluir que el objetivo de la norma sería la ordenación
del flujo vehicular en los alrededores de los
mercados de la recurrente y de la Municipalidad. Aunque no se halla
identificado, el fin de la intervención residiría en el principio de orden
público en el sentido clásico de orden de las calles. La ordenación vehicular
conforma el orden público de las ciudades en cuanto principio. Desde tal perspectiva,
el objetivo pretendido por la
Ordenanza impugnada se justifica en la prosecución de un fin: el principio de orden público.
19. Análisis de idoneidad. La medida introducida –estacionamiento de los vehículos de
transporte dentro del mercado de la Municipalidad- es adecuada para la
ordenación vehicular. Es decir, el estacionamiento obligatorio de camionetas de
carga y chinchorros en el interior del mercado de la Municipalidad es
conducente a la ordenación vehicular en la zona antes mencionada.
20. Análisis de necesidad. Aun cuando la medida cuestionada es idónea, ella resulta innecesaria
dado que el objetivo de la Municipalidad –la ordenación vehicular- podía
alcanzarse a través de medidas que no afectaran la igualdad de posibilidades de
acceder al mercado; es decir, podía lograrse la ordenación vehicular sin que
para ello sea necesaria la prohibición cuestionada. Una ordenación de tal
naturaleza se puede conseguir, por ejemplo, con una regulación que establezca
límites y condiciones estrictamente indispensables para mantener un orden
vehicular en las áreas contiguas al mercado y con el control correspondiente de
la Policía Municipal; piénsese, por ejemplo, en restricciones de número de
vehículos, restricciones de estacionamiento en horas de congestionamiento. De
esta forma, se logra una concordancia práctica entre la igualdad de acceso al
mercado exigida por la libertad de trabajo y el principio de orden público
inherente a las funciones de la Municipalidad.
21. En consecuencia, en tanto la norma cuestionada no supera el test de
necesidad, se concluye que ella lesiona al recurrente en su libertad de trabajo
al afectar el acceso al mercado en condiciones de igualdad. La restricción del
acceso al mercado aquí analizada resulta discriminatoria con respecto a la empresa
demandante debido a que infringe el imperativo de igualdad de acceso que debe existir entre ésta y el mercado de la
Municipalidad.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA
RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda
de amparo.
2. Declarar inaplicable el artículo 5.º de la
Ordenanza Municipal N.º 002-004-A/GDSR, en cuanto se refiere a “camionetas de
carga y chinchorros”.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
LANDA ARROYO