EXP. N.°4810-2004-AA/TC
PUNO
MARTÍN TITI HANCCO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 26 días del mes de mayo de 2006, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados García Toma, Gonzales Ojeda y Landa Arroyo, con el voto singular del Magistrado Gonzales Ojeda y el voto dirimente y fundamentos de voto del magistrado Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario
interpuesto por don Martín Titi Hancco
contra la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Puno,
de fojas 149, su fecha 16 de noviembre de 2004, que declara improcedente la
acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 18 de mayo de 2004, el
recurrente interpone acción de amparo contra la Municipalidad Provincial de
Azángaro a fin de que se declare inaplicable la Resolución de Alcaldía N.°
430-2003/A-MPA/A, de fecha 11 de noviembre de 2003, mediante la cual se le
impone sanción de destitución ordenando su inhabilitación por 5 años para
desempeñarse en la administración pública bajo cualquier modalidad; asimismo,
solicita que se aplique a los responsables de las agresiones el artículo 11° de
la Ley N.° 23506.
Manifiesta que es servidor
público de la Municipalidad demandada, en calidad de nombrado, mediante
Resolución de Alcaldía N.° 045-2000-MPA, en el cargo de Chofer II con nivel
remunerativo STD; y que mediante un proceso administrativo disciplinario se le
impuso una sanción de destitución sin haberse acreditado fehacientemente los
hechos que se alegan.
El Procurador Público de la
Municipalidad demandada manifiesta que la instauración del proceso administrativo
disciplinario en contra del demandante, responde a las recomendaciones de la
Contraloría General de la República contenidas en el informe N.°
162-2002-CG/ORAR, emitido en el examen especial de la Municipalidad Provincial
de Azángaro, en el que se estableció que
dicha municipalidad ha efectuado nombramientos sin observar las normas de
austeridad y los requisitos de ley. Agrega que, la sanción impuesta al
demandante se sustenta en pruebas contundentes y categóricas.
El Juzgado Mixto de Azángaro,
con fecha 18 de junio de 2004, declara fundada en parte la demanda, por estimar
que en el proceso administrativo el actor acreditó que su inasistencia fue
debidamente justificada y concedida y que, habiéndose tenido en cuenta esta
circunstancia cuando se aplicó la sanción disciplinaria, se ha vulnerado sus
derechos constitucionales; e infundada en el extremo que solicita aplicar el
artículo 11° de la Ley N.° 23506 a los responsables de las agresiones.
La recurrida revocó la apelada y
declaró improcedente la demanda, por considerar que la resolución cuestionada
ha sido emitida por recomendación de la Comisión Permanente de Procesos
Administrativos de la Municipalidad demandada, con arreglo al artículo 170° del
Decreto Supremo N.° 005-90-PCM, después de un proceso disciplinario, y que esta
no es la vía legal correspondiente para dilucidar la controversia.
FUNDAMENTOS
Petitorio
1. El objeto de la demanda es que se declare inaplicable
la Resolución de Alcaldía N.° 430-2003/A-MPA/A, de fecha 11 de noviembre de
2003, obrante a fojas 4 de autos, que resolvió imponer al demandante la sanción
de destitución, presuntamente por haberse acreditado que faltó
injustificadamente a su centro de labores los días 1, 2, 9 de octubre y 13,
26, 27 y 28, de diciembre del mismo año.
2. En la presente acción de garantía, corresponde
analizar si el proceso administrativo disciplinario cuestionado se ha realizado
respetando los derechos de naturaleza procesal con rango constitucional; esto
es, si se ha observado el procedimiento establecido en la ley de la materia y
si se han ejecutado todos los actos administrativos que permitan el ejercicio
del derecho de defensa de los demandantes bajo la tutela del debido proceso,
previsto en el artículo 139°, inciso 3) de la Constitución Política del Estado.
3. El inciso 3) artículo 139°, de la Constitución
Política establece, como principio de la función jurisdiccional, la observancia
del debido proceso y la tutela jurisdiccional, la cual no solo se limita a las
formalidades propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a
procedimientos administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso
está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas
de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los
procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén
en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del
Estado que pueda afectarlos.
4. Como ya se ha precisado, este Colegiado ha señalado
que el derecho al debido proceso comprende, a su vez, un haz de derechos que
forman parte de su estándar mínimo: el derecho al juez natural –jurisdicción
predeterminada por la ley-, de defensa, a la pluralidad de instancias, a los
medios de prueba y a un proceso sin dilaciones.
5. De la propia resolución citada, que impone la máxima
sanción posible en la vía administrativa, es decir, la destitución del
recurrente, se aprecia que ésta tiene como respaldo legal el artículo 28°,
incisos a), d) y k) del Decreto Legislativo N.° 276, que establece que son
faltas de carácter disciplinarias que, según su gravedad, pueden ser
sancionadas con cese temporal o con destitución, previo proceso administrativo,
entre otras: a) el incumplimiento de las normas establecidas en la presente ley
y su reglamento; d) la negligencia en el desempeño de sus funciones; y k) las
ausencias injustificadas por más de 3 días consecutivos o por más de 5 días no
consecutivos en un período de 30 días calendario o más de 15 días no
consecutivos en un período de 180 días calendario.
6. En la Sentencia recaída en el Expediente N.°
2192-2004-AA/TC, este Tribunal, ha establecido, sobre la base del artículo 2°
inciso 24° literal d) de la Constitución, que el principio de legalidad
exige no sólo que por ley se establezcan los delitos, sino también que
las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose
tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas
generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones.
7. Así, este Colegiado consideró que las dos primeras
disposiciones invocadas en la resolución cuestionada, y señaladas en el
fundamento 2, son cláusulas de remisión que requieren, de parte de la
administración municipal, la aplicación de reglamentos normativos que permitan
delimitar la actuación de la potestad sancionadora; en el presente caso, la
emplazada aplicó el artículo 26° del Reglamento de Control de Asistencia y Permanencia
de Personal, que establece que la tarjeta y/o registro constituye la única
prueba de la asistencia y puntualidad, norma concordante con el inciso 3.3.4
del Manual Normativo de Personal N.° 001-92-DNP, que señala que constituye
inasistencia la omisión del marcado de tarjeta de control al ingreso y salida
sin justificación y el ingreso excediendo el término de tolerancia.
8. De ello se advierte que, si bien es cierto que el
demandante tenía 6 días de inasistencia en su trabajo (1 de octubre), también
lo es que la emplazada consideró como inasistencias los días 2, 9, 13, 26, 27 y
28 de diciembre de 2002, en el que el demandante supuestamente hizo abandono
del trabajo; en consecuencia, no podía sancionársele aplicándole alguna de las
faltas graves señaladas en el fundamento 2, pues, como se ha visto, de los 6
días de inasistencia en el mes de octubre y diciembre, el demandante ha
desvirtuado con prueba fehaciente cada uno, argumentando y justificando el
motivo por el cual no concurrió a su centro de trabajo.
9. Del análisis de la resolución cuestionada se
desprende que se trata de un acto arbitrario, atentatorio de los derechos
constitucionales al trabajo y al debido proceso por las siguientes
consideraciones: a) de autos se advierte que el demandante presentó solicitud
de licencia por fallecimiento de su padre ( los días 28, 29, 30 y 31 de
octubre) obrante a fojas 10 de autos; b) licencia por motivos particulares (día
13 de diciembre); c) autorización de viaje (día 26 de diciembre) firmado por el
Alcalde y el Jefe de Personal (fojas 11); d) autorización de viaje (día 5 de
octubre) a Juliaca para compra de accesorios para Volquete (fojas 13); e)
autorización de papeleta (día 9 de octubre) por enfermedad, firmada por el Jefe
de Personal (9); asimismo, se señala que el día 1 de octubre no laboró, pero en
su tarjeta de control de asistencia aparece que laboró el 31 de setiembre; sin
embargo, teniéndose en cuenta que el mes de setiembre sólo tiene 30 días, debe
corresponder, por tanto, 1 de octubre, de modo que por error se consignó como
fecha el 31 de setiembre.
10. Además, debió observarse que el propio Decreto
Legislativo N.° 276, en su artículo 27°, establece que: “(...) los grados de
sanción que corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor
gravedad (...) debiendo contemplarse en cada caso, no sólo la naturaleza de la
infracción sino también los antecedentes del servidor (...)”. Esto implica un
claro mandato a la administración municipal para que, en el momento de
establecer una sanción administrativa, no se limite a realizar un razonamiento
mecánico de aplicación de normas, sino que, además, efectúe una apreciación
ponderable de razonabilidad y proporcionalidad de los hechos en relación con
quien los hubiese cometido; es decir, que no se trata sólo de contemplar los
hechos en abstracto, sino “en cada caso” y tomando en cuenta “los antecedentes
del servidor”, lo cual no ha ocurrido, pues, en la resolución cuestionada no se
advierte que el demandante hubiese incurrido en falta grave alguna durante el tiempo
que laboraba para la emplazada.
11. En este sentido, resulta cuestionable que en un
proceso administrativo que tenga como consecuencia la sanción máxima de
destitución, se omita la valoración de toda prueba o elemento que coadyuve a la
determinación certera de la responsabilidad del demandante, cuando ésta
representa la única garantía de justicia y proporcionalidad entre la supuesta
falta cometida y la sanción a imponerse; más aún cuando el demandante ha
desvirtuado con prueba fehaciente y ha justificado las inasistencias.
12. En cuanto al artículo 8° del Código Procesal
Constitucional, señala que cuando exista causa probable de la comisión de un
delito, el Juez, en la sentencia que declara fundada la demanda en los procesos
tratados en el presente título, dispondrá la remisión de los actuados al Fiscal
Penal que corresponda para los fines pertinentes. En la presente causa no
aprecia indicios de la comisión de delito por parte de la emplazada, por lo que
no resulta aplicable la mencionada norma legal.
13. Consecuentemente, la resolución cuestionada ha
vulnerado el derecho al trabajo del demandante.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
1. Declarar FUNDADA
la demanda.
2. Declara inaplicable la Resolución de Alcaldía N.°
430-03-/A-MPA/P y, en consecuencia,
ordena la reincorporación del demandante a su puesto de trabajo.
3. Declarar improcedente el extremo de la demanda
referido a la aplicación del artículo 8° del Código Procesal Constitucional.
Publíquese y notifíquese
SS.
GARCÍA
TOMA
VERGARA
GOTELLI
EXP.
N.º 04810-2004-AA/TC
PUNO
MARTÍN
TITI HANCCO
FUNDAMENTOS DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA
GOTELLI
Emito el presente voto
compartiendo los fundamentos de la sentencia y el fallo, pero considerando
también que debe agregarse como fundamentos adicionales los siguientes:
1. Si bien en los procesos de amparo no existe etapa
probatoria ello no constituye una limitación para que el juzgador
constitucional valore los medios de prueba
que han sido adjuntados por las partes al proceso, sobre todo en el caso
presente que trata de pruebas de actuación inmediata constituidas por los
documentos anexos a la demanda.
2. En
efecto, el artículo 9° del Código Procesal Constitucional, no implica, en modo
alguno, que este Colegiado no pueda valorar y merituar,
debidamente, las pruebas de actuación inmediata aportadas por las partes y más
aún si se trata de una pretensión como la planteada en autos, en la que se
denuncia una arbitrariedad, en clara vulneración de derechos constitucionales,
que se comprueba suficientemente con la documental en referencia.
3. Sobre
esta cuestión, el Tribunal
Constitucional ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en las STC N.°
0976-2001-AA/TC y N.° 1797-2002-HD/TC, en las cuales sostuvo que la
inexistencia de una estación de pruebas se debe a que en estos procesos no
se dilucida la titularidad de un derecho, sino sólo se restablece su ejercicio,
por lo que el juez solo tiene que juzgar, en esencia, sobre la legitimidad
o ilegitimidad constitucional que resulta de la instrumental aneja, agregando que si bien es correcto afirmar que
en el amparo no existe estación probatoria, con ello, en realidad, no se está
haciendo otra cosa que invocar el artículo 13.° de la Ley N.° 25398 (hoy,
artículo 9° del Código Procesal Constitucional). Desde luego el problema de
autos es determinar si la inexistencia de la susodicha estación probatoria
impide que el juez constitucional expida una sentencia sobre el fondo del
asunto. Por tanto, este Tribunal reitera que existiendo documentos válidametne aportados al proceso y no tachados por la parte
interesada puede evaluar el fondo de la controversia.
4. En
cuanto al punto sétimo del escrito presentado por la emplazada con fecha 2 de
mayo de 2006, ante esta sede Constitucional, en el que se argumenta la
improcedencia de la demanda por existir una vía igualmente satisfactoria, en
aplicación del inciso 2 del artículo 5.º del Código Procesal Constitucional, debe tenerse presente que la demanda se
interpuso durante la vigencia de la Ley N.º 23506 que contemplaba la
alternatividad y no la residualidad del proceso de amparo por lo que no se pueden
imponer restricciones al derecho de tutela del recurrente que no estuvieron
vigentes en la fecha de interposición de la demanda, pues de hacerlo se estaría
aplicando la ley procesal constitucional de forma retroactiva a un acto
procesal (calificación de la demanda), que ya se realizó vulnerándose además el
derecho del recurrente al procedimiento predeterminado, derechos garantizados
por la Constitución.
5. Asimismo
se afirma, en el mismo punto, que el recurrente ha acudido a la sede ordinaria
con igual pretensión, conforme se acredita con la documentación que se adjunta
al escrito de fecha 2 de mayo de 2006. Al respecto cabe advertir que tampoco
podría aplicarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 5.º inc. 3 del Código Procesal
Constitucional, que prevé el rechazo de la demanda cuando el agraviado haya
recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir tutela respecto de su
derecho constitucional, por cuanto en la referida norma procesal se establece claramente que se configura
dicha causal cuando “previamente” se ha acudido a otro proceso judicial en
busca de tutela lo que no ha ocurrido en el presente caso toda vez que conforme
se advierte de los propios documentos adjuntados, la demanda contencioso
administrativa tiene por fecha el 10 de enero de 2005 (admitida a trámite el 5
de julio de 2005), y habiéndose presentado la demanda que motiva el presente
proceso de amparo con fecha 18 de mayo de 2004, queda claro que el recurrente
no acudió a la sede ordinaria previamente sino todo lo contrario lo hizo
posteriormente, cuando el expediente ya se encontraba pendiente de ser resuelto
por este Supremo Tribunal.
Con las precedentes consideraciones adicionales mi voto concluye por asumir los fundamentos y el fallo de la sentencia que declara fundada en parte la demanda.
Sr.
VERGARA
GOTELLI
MARTÍN TITI HANCCO
Sin perjuicio del respeto que merece la opinión de mis colegas, no compartiendo el pronunciamiento de la resolución emitida, por mayoría, por la Sala Segunda de este Tribunal Constitucional, y por ende, de lo resuelto en ella, formulo este voto discrepante, cuyos fundamentos principales expongo a continuación :
1.
El recurrente interpone
demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Azángaro
a fin de que se declare inaplicable la Resolución de Alcaldía N.°
430-2003/A-MPA/A, del 11 de noviembre de 2003. Manifiesta ser servidor público
de la Municipalidad demandada, haber sido nombrado mediante Resolución de
Alcaldía N.° 045-2000-MPA, en el cargo de Chofer II con nivel remunerativo STD,
y que mediante un proceso administrativo disciplinario se le impuso una sanción
de destitución sin haberse acreditado fehacientemente los hechos que se alegan.
2.
Por su parte, el Procurador
Público de la Municipalidad demandada manifiesta que la instauración del
proceso administrativo disciplinario en contra del demandante, responde a las
recomendaciones de la Contraloría General de la República contenidas en el
Informe N.° 162-2002-CG/ORAR, en el que se estableció que se habían efectuado
nombramientos, entre ellos, el del actor, sin observar las normas de austeridad
y los requisitos de ley. Agrega que, la sanción impuesta al demandante se
sustenta en pruebas contundentes y categóricas, y que las presentadas por el
actor han sido emitidas en forma irregular y “de favor”.
3.
En principio, estimo
oportuno señalar, que mediante el proceso de amparo no corresponde determinar
si durante el proceso administrativo disciplinario se han acreditado o
desvirtuado las imputaciones hechas al procesado, sino verificar que en el
desarrollo del mismo se respetaron los derechos a un debido proceso y de
defensa.
4.
En tal sentido, de los
documentos que corren a fojas 62 a 88 de autos, se aprecia que el proceso
disciplinario instaurado al recurrente se desarrolló en estricta observancia de
las disposiciones correspondientes al proceso administrativo, pues se le
notificó la apertura del mismo, los cargos imputados, se le concedió –a su
solicitud– una ampliación del plazo para defenderse, efectuó sus descargos y
ofreció pruebas, razón por la que no veo razón alguna para estimar la demanda.
5.
De otro lado, considero pertinente señalar, además,
que las pruebas aportadas por el actor a éste proceso, y que restarían
credibilidad a los cargos imputados, han sido contradichas por la comuna
emplazada –según fluye a fojas 92 de autos–. Dicha situación implica,
necesariamente, que la pretensión de autos debe ser dilucidada en la vía ordinaria, en un proceso que cuente con la estación de pruebas de la
que carece el proceso incoado.
6.
Por lo demás, también debe
tenerse en cuenta, que la demanda de autos se encuentra íntimamente ligada al
proceso de amparo que el actor manifiesta –a fojas 26– ha promovido contra la
comuna emplazada, en el que cuestiona la decisión de la administración de
declarar la nulidad de su nombramiento, y que se sustenta en las
recomendaciones formuladas por la Contraloría General de la República mediante
el Informe N.° 162-2002-CG/ORAR, que corre a fojas 54 y siguientes de autos.
7.
Tal circunstancia constituye
un pronunciamiento pendiente de resolver, por lo que considero que de emitirse
una sentencia estimatoria, podría existir contradicción con la decisión que se
expida en dicho proceso de amparo.
Por estos fundamentos, mi voto es porque se declare
IMPROCEDENTE la demanda de autos.
SR.