TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
00004-2007-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO
JURISDICCIONAL
DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
de 22 de junio de 2007
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por la
Defensoría del Pueblo contra el artículo 2 del Decreto de
Urgencia N.º 005-2007.
Magistrados firmantes:
LANDA ARROYO
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
00004-2007-PI/TC
LIMA
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 22 días del
mes de junio de 2007, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Landa Arroyo,
Presidente; Gonzales Ojeda, Vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli
Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Mesía Ramírez, pronuncia la siguiente
sentencia.
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por la
Defensoría del Pueblo contra el artículo 2 del Decreto de
Urgencia N.º 005-2007.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso :
Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandante :
Defensoría del Pueblo.
Norma sometida
a control :
Decreto de Urgencia N.º 005-2007.
Bienes demandados :
Competencia del Poder Ejecutivo para dictar decretos de urgencia, competencia
presupuestaria y autonomía de la
Defensoría del Pueblo.
Petitorio
: Se declare la inconstitucionalidad del artículo 2
del Decreto de Urgencia N.º 005-2007, en el extremo en que suspende la
aplicación de la Décimo
Novena Disposición Final de la Ley N.º 28979.
III. NORMA IMPUGNADA
Decreto de Urgencia N.º 005-2007
Artículo 2: “En tanto se
implemente lo dispuesto en el artículo 1º del presente Decreto de Urgencia,
suspéndase la aplicación de las Disposiciones Finales Décimo Primera y Décimo
Novena de la Ley N.º
28979”
IV. ANTECEDENTES
4.1. Demanda de inconstitucionalidad
Con fecha 21 de febrero de 2007 la Defensoría del Pueblo
interpone demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º del Decreto de
Urgencia N.º 005-2007, en el extremo que suspende la aplicación de la Décimo Novena
Disposición Final de la Ley
N.º 28979. Sustenta su demanda, básicamente, en dos aspectos:
i) el artículo 2 del Decreto de Urgencia no respeta los criterios establecidos
por la Constitución
y el Tribunal Constitucional para la expedición de decretos de urgencia; y, ii)
el referido artículo 2º del Decreto de Urgencia impugnado, en el extremo en que
suspende los efectos de la
Décimo Novena Disposición Final de la Ley 28979, vulnera la
autonomía constitucional de la
Defensoría del Pueblo.
Respecto al primer
cuestionamiento, señala que la norma en referencia incumple con los criterios
de excepcionalidad, necesidad, transitoriedad y generalidad; y que no se
satisface el criterio de excepcionalidad, pues la utilización eficiente de los recursos
relativos a la contratación de personal “(…) constituye una labor permanente que debe ser
cumplida por todas las entidades estatales, claramente ordinaria y, bajo
ninguna circunstancia, imprevisible”. Respecto al criterio de necesidad,
sostiene que las normas legales que el decreto impugnado suspendió fueron
debatidas en el Congreso, previa intervención del Ejecutivo, y éste expidió el
dispositivo cuestionado precisamente el mismo día que se aprobó la Ley 28979, por lo que no puede
aducirse la imposibilidad de recurrir al procedimiento legislativo ordinario; y
que el criterio de transitoriedad es incongruente con las características
propias de la política presupuestaria y, por lo demás, la norma impugnada no
establece un plazo determinado o probable de duración. Finalmente, respecto al
criterio de generalidad, sostiene que la no contratación de diez personas no
puede constituir un beneficio que alcance a toda la comunidad y, por el
contrario, significa un retroceso en la protección de derechos fundamentales.
En relación al segundo
cuestionamiento, alega que la norma cuestionada viola el sentido de la
autonomía reconocida a su institución en el artículo 161 de la Constitución; que se
estaría violando específicamente su autonomía con relación a la administración
de sus recursos humanos y también el principio de separación de poderes, al
exceder sus atribuciones en materia presupuestaria; y que la finalidad última
del Ejecutivo sería “reasignar” personal de otras instituciones del Estado a la Defensoría, lo que
usurpa su competencia de designar personal en la institución.
4.2. Contestación de la demanda
Con fecha 4 de junio de 2007,
contesta la demanda el Procurador Público de la Presidencia del
Consejo de Ministros solicitando se declare infundada la demanda,
esencialmente, porque: a) Respecto al primer cuestionamiento, el Decreto de
Urgencia cuestionado sí cumple los criterios de excepcionalidad, necesidad,
transitoriedad, generalidad (y conexidad), por cuanto las normas contenidas en la Décimo Primera y
Décimo Novena Disposiciones Finales no se encontraban en el proyecto de ley que
presentó el Ejecutivo al Congreso a efectos de que se otorgue un crédito
suplementario (destinado a viabilizar el schock
de inversiones, el Fondo para la
Igualdad, compras corporativas, el Fenómeno del Niño, etc.),
por lo que su posterior aprobación por parte del Congreso habría sido una
extralimitación “imprevisible” en las facultades de éste, que habría tardado
mucho en ser solucionado por los conductos regulares, tornándose en “necesaria”
la aprobación de dicho decreto. b) Respecto al segundo cuestionamiento, no se
ha violado la autonomía de la
Defensoría, puesto que ésta no cuenta con autonomía
presupuestaria de acuerdo a la
Constitución.
V. FUNDAMENTOS
1. El objeto de la demanda es que
se declare la inconstitucionalidad del artículo 2º del Decreto de Urgencia N.º
005-2007, en el extremo que suspende la aplicación de la Décimo Novena
Disposición Final de la Ley
N.º 28979.
§1. Cuestiones de forma
2. Con fecha 21 de junio de 2007
el Procurador Público de la
Presidencia del Consejo de Ministros presentó un escrito ante
el Tribunal solicitando la conclusión del proceso por haberse producido la
sustracción de la materia. Alega que el artículo 4 de la Ley N.º 29035 y su Disposición
Derogatoria única han derogado el artículo 2 del Decreto de Urgencia N.º
005-2007 en el extremo que suspende la Décimo Novena Disposición Final de la Ley N.º 28979, por lo que
carecería de objeto un pronunciamiento por parte del Tribunal respecto a su
inconstitucionalidad.
3. El artículo 2 del Decreto de
Urgencia N.º 005-2007 establece:
“En tanto se implemente lo dispuesto en el artículo
1º del presente Decreto de Urgencia, suspéndase la aplicación de las
Disposiciones Finales Décimo Primera y Décimo Novena de la Ley N.º 28979”
La Primera Disposición
Final de la Ley N.º
28979 a
la que allí se hace referencia, por su parte, establecía:
“Autorízase a la Superintendencia Nacional
de los Registros Públicos - SUNARP, a realizar en el presente año fiscal la
contratación, con sus Recursos Directamente Recaudados, de ciento treinta (130)
plazas para personal registral y de apoyo, mediante concurso público y en
plazas financiadas, para lo cual queda exceptuada de las restricciones legales
vigentes en materia de modificaciones presupuestarias e ingreso de personal.
La contratación del personal
por parte de la SUNARP,
será con cargo a su presupuesto y no generará mayores gastos al Tesoro
Público”.
En tanto que la Décimo Novena
Disposición Final de la misma Ley N.º 28979, preveía:
“Exceptúase, con cargo a su
presupuesto institucional sin que comprometa recursos adicionales del Tesoro
Público, a la Defensoría
del Pueblo, del numeral 2 del Artículo 4
de la Ley N.º
28927, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007, para la
contratación de diez (10) comisionados”.
En suma, el Tribunal observa que
la disposición impugnada suspendió la autorización concedida a la SUNARP y a la Defensoría del Pueblo
para contratar personal dispuesta en la
Ley del Presupuesto para el año 2007.
4. Posteriormente, el Congreso de
la República
expidió la Ley N.º
29035. En el ordinal “e” de su artículo 4.1 tal ley establece que:
“4.1 Exceptúase de la
prohibición de ingreso de personal en la condición de nombrado o contratado,
según corresponda, dispuesta en el artículo 4 numeral 2 de la Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2007, Ley N.º 28927, a los pliegos
presupuestarios siguientes:
(...)
e) Defensoría del Pueblo,
para la contratación de diez (10) comisionados para las oficinas defensoriales
de las regiones, previo concurso público”.
Por su parte, la Única
Disposición Derogatoria de la misma Ley N.º 29035, prescribe que:
“Deróganse o déjanse en suspenso, en su caso, las
disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo establecido por la
presente Ley o limiten su aplicación”.
5. El Tribunal observa que existe una antinomia parcial
entre el artículo 2 del Decreto de Urgencia N.º 005-2007 y el ordinal “e” del
artículo 4.1 de la Ley N.º
29035. Dicha incompatibilidad parcial entre lo dispuesto por ambas
disposiciones versa sobre la suspensión de los efectos de la Décimo Novena
Disposición Final de la Ley
N.º 28979 dispuesta por el artículo 2 del Decreto de Urgencia
N.º 005-2007. Y no comprende a la suspensión de los efectos de la Décimo Primera
Disposición Final de la misma Ley N.º 28979, que se mantiene subsistente por
efectos del citado artículo 2 del Decreto de Urgencia N.º 005-2007.
En lo que se refiere a la antinomia parcial entre el artículo
2 del Decreto de Urgencia N.º 005-2007 y el ordinal “e” del artículo 4.1 de la Ley N.º 29035, el Tribunal
considera que ésta debe ser resuelta conforme al criterio cronológico, según el
cual lex posterior derogat lex priori.
En consecuencia, debe entenderse que el artículo 2 del Decreto de Urgencia N.º
005-2007, que establece la suspensión de la aplicación de la Décimo Novena
Disposición Final de la Ley
N.º 28979,
ha quedado abrogado.
6. La cuestión de si la
abrogación parcial del artículo 2 del Decreto de Urgencia N.º 005-2007 impide
que este Tribunal efectúe su control de constitucionalidad ha de ser absuelta
en los términos como se ha afrontado el problema en su jurisprudencia. Según
ésta, la derogación [y ahora, la abrogación] de una disposición legal no
necesariamente implica la pérdida de competencia de este Tribunal para expedir
un pronunciamiento sobre el fondo [STC 00004-2004-AI/TC y STC 00019-2005-PI].
7. La derogación de una norma
sólo tiene la propiedad de cancelar su vigencia y aplicabilidad para los hechos
y situaciones jurídicas que acaezcan con posterioridad a la
derogación/abrogación, pero no la regulación de aquellos hechos y situaciones
jurídicas que hubieron acaecido durante el lapso en que la disposición legal
estuvo vigente, en los que es posible una aplicación ultraactiva de la norma.
En ese contexto, la aplicación ultraactiva que pueda tener una ley derogada no
difiere en lo absoluto del presupuesto para la aplicación de las leyes
vigentes: ésta debe ser conforme con la Ley Fundamental,
como exigencia que dimana del principio jerárquico [artículo 51 de la Constitución].
8. En el proceso de
inconstitucionalidad el Tribunal juzga la validez
constitucional de las leyes y las normas con rango de ley. En la STC 00004-2004-AI/TC, este
Tribunal recordó que “La
validez en materia de justicia constitucional (...) es una categoría
relacionada con el principio de jerarquía normativa, conforme al cual la norma
inferior (v.g. una norma con rango de ley) será válida sólo en la medida en que
sea compatible formal y materialmente con la norma superior (v.g. la Constitución).
Constatada la invalidez de la ley, por su incompatibilidad con la Carta Fundamental,
corresponderá declarar su inconstitucionalidad, cesando sus efectos a partir
del día siguiente a la fecha de la publicación de la sentencia de este Tribunal
que así lo declarase (artículo 204° de la Constitución),
quedando impedida su aplicación a los hechos iniciados mientras tuvo efecto,
siempre que estos no hubiesen concluido, y, en su caso, podrá permitirse la
revisión de procesos fenecidos en los que fue aplicada la norma, si es que ésta
versaba sobre materia penal o tributaria (artículos 36° y 40° de la Ley N.° 26435 —Orgánica
del Tribunal Constitucional)” [fundamento 2].
9. Por esa razón, en la STC 00019-2005-PI/TC el
Tribunal precisó que “(...) la derogación de la ley no es impedimento
para que este Tribunal pueda evaluar su constitucionalidad, pues la derogación
es una categoría del Derecho sustancialmente distinta a la inconstitucionalidad.
Mientras que la primera no necesariamente elimina los efectos (capacidad
reguladora) de la ley derogada (así, por ejemplo, los casos de leyes que, a
pesar de encontrarse derogadas, surten efectos ultraactivos), la declaración de
inconstitucionalidad “aniquila” todo efecto que la norma pueda cumplir; incluso
los que pueda haber cumplido en el pasado, en caso de que haya versado sobre
materia penal o tributaria (artículo 83º del Código Procesal Constitucional)” [fundamento 5].
Asimismo, agregó que en la medida en “(...) que
no toda norma vigente es una norma válida, y que no toda norma derogada se
encuentra impedida de ser sometida a un juicio de validez”, en la STC 0004-2004-AI/TC se
condicionó la capacidad de este Colegiado para realizar un juicio de
constitucionalidad sobre la legislación derogada a la concurrencia alternativa
de dos supuestos: “a)
cuando la norma continúe desplegando sus efectos, y, b) cuando, a pesar de no
continuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede alcanzar
a los efectos que la norma cumplió en el pasado, esto es, si hubiese versado
sobre materia penal o tributaria” [fundamento 2].
10. En lo que al caso incumbe, el
Tribunal observa que la abrogación parcial del artículo 2 del Decreto de
Urgencia N.º 005-2007 no se encuentra bajo ninguno de los supuestos enunciados
en el fundamento anterior. En efecto, lo allí regulado no versa sobre materia
penal o tributaria, ni tampoco la regulación de la materia abrogada tiene la
propiedad de continuar desplegando sus efectos. Por tanto, el Tribunal
considera que debe desestimarse la pretensión.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de inconstitucionalidad presentada.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ