EXP. 00011-2007-PI/TC
LIMA
COLEGIO DE ABOGADOS
DEL CUSCO
La demanda de inconstitucionalidad presentada por el Colegio de Abogados del Cusco contra la Séptima Disposición Final Complementaria de la Ley N.° 28426, publicada el 21 de diciembre de 2004 en el diario oficial “El Peruano” ; y,
1. Que el objeto de la demanda es que se declare la inconstitucionalidad de la Séptima Disposición Final Complementaria de la Ley N.° 28426 de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público, que fija el Presupuesto del Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero –FONDEPES–, del Instituto Mar del Perú –IMARPE–, y el presupuesto y funcionamiento sobre las bases de sus filiales y/o subsedes académicas de la Universidad Nacional José María Arguedas, alegándose que se atenta contra sus derechos de propiedad y a la autonomía universitaria.
2. Que el Tribunal Constitucional considera que no cabe admitir la demanda interpuesta, toda vez que la materia que regula la cuestionada ley no se encuentra directamente relacionada con la especialidad del colegio demandante, tal como lo exige el artículo 203.7 de la Constitución. En efecto, como ya se ha señalado con anterioridad en la sentencia recaída en el Exp. 00005-2005-AI/TC “(...) debe descartarse el sentido interpretativo según el cual estos colegios podrían interponer acciones de inconstitucionalidad contra toda ley o disposición con rango de ley. En efecto, si bien los colegios de abogados agremian a profesionales en Derecho, estos no tienen legitimidad para cuestionar todas las leyes o disposiciones con rango de ley que se encuentren vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, sino sólo aquellas que regulen una materia propia de esta profesión”. Siendo así, el colegio profesional demandante en este caso, no cuenta con legitimidad para interponer demanda de inconstitucionalidad.
Por estas
consideraciones, el Tribunal Constitucional, en uso de la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de inconstitucionalidad presentada.
Publíquese y notifíquese.
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
EXP. 00011-2007-PI/TC
LIMA
COLEGIO DE ABOGADOS
DEL CUSCO
Emito el
presente fundamento de voto por los fundamentos siguientes:
1. El proyecto puesto a mi
vista declara improcedente la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por
el Colegio de Abogados del Cuzco que impugna la séptima disposición final
complementaria de la ley 28426, “Ley de
Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
2005”, dicha disposición regula el Presupuesto del Fondo Nacional de
Desarrollo Pesquero (FONDEPES) y el Presupuesto del Instituto del Mar del Perú
(IMARPE). La resolución de rechazo de la demanda fundamenta que la ley
cuestionada no se encuentra directamente relacionada con la especialidad del
Colegio demandante consecuentemente la declara improcedente por falta de
legitimidad para obrar activa.
2. Es
preciso analizar la especialidad requerida en el numeral 7 del artículo 203 de
la vigente Constitución Política del Perú para poder apreciar que estamos en un
caso de legitimidad para obrar activa extraordinariamente contemplada por la
citada norma constitucional, pudiéndose por ello distinguir en el proceso
ordinario existencia de dos clases de legitimidad para obrar activa: La ordinaria,
otorgada en general a todo justiciable y la extraordinaria otorgada por la ley
a personas expresamente determinadas por ésta; en cambio tratándose del proceso
constitucional, la legitimidad para obrar activa a que se refiere el referido
artículo 203 de la Constitución es, no cabe duda, la legitimidad extraordinaria
a que hacemos referencia y por tanto quienes la ejercitan con la
correspondiente demanda tienen que ser sólo y necesariamente las personas que
el texto de la ley señala a exclusividad. En este caso debemos subrayar que
estamos reafirmando que dicha extraordinaria legitimidad del citado artículo
constitucional nace, mas allá que de la
ley, de la propia Constitución Política del Estado. Y si esto es así significa
entonces que si la demanda constituye el ejercicio del derecho de acción para
requerirle al propio Estado la expulsión de una norma con categoría de ley,
solo puede hacerlo quien o quienes específica y expresamente están autorizados
por la norma, lo que entraña la imposibilidad de llegar a una sentencia de
mérito si la demanda ha sido interpuesta por persona no autorizada, aun cuando
dicha demanda por error haya sido admitida a trámite. Decía Chiovenda que no
puede dictarse una sentencia sobre el tema de fondo propuesto cuando ésta llevaría
a una imposible ejecución; en el presente caso creo yo que la falta de
legitimidad activa entraña la ausencia de interés en el demandante para exigir
lo que la ley le tiene reservado a otras personas con exclusividad. Si por el
“nemo judex sine actore” exigimos la formulación necesaria de una demanda para
que pueda existir proceso, el “sine actione agere”, vale decir la falta de
acción en el demandante, o la ausencia de titularidad en cuanto a la pretensión
constituye un condicionamiento para que solo el señalado extraordinariamente
con dicha titularidad por la ley sea quien puede presentar la demanda y ninguna
otra persona. Omar Cairo Roldán en su obra
“Justicia Constitucional y Proceso de Amparo” señala en la página 65, en
lo referente a la legitimidad para obrar activa extraordinaria lo siguiente “...El derecho de acción es la atribución de
todo sujeto de derecho para pedir al Estado que resuelva un conflicto de
intereses o una incertidumbre ambas con relevancia jurídica. El Estado, en
consecuencia, tiene el deber de brindar tutela jurisdiccional a todo sujeto que
ejerza el derecho de acción mediante el acto procesal llamado demanda. Sin
embargo, esta tutela solo podrá consistir en un fallo válido sobre el fondo
cuando en la demanda esté presente, además de otros elementos, la legitimidad
para obrar...”.
3.
En
este tema de la legitimidad para obrar extraordinaria en razones de
especialidad, señala Osvaldo Alfredo Gozaíni en cuanto al necesario interés de
los Colegios Profesionales para poderse considerar titulares de la legitimidad
extraordinaria activa, a fojas 135 – 136 de su obra “Los problemas de
Legitimación en los Procesos Constitucionales”, que “...Una modalidad de ellos aunque con matices que lo singularizan son
los intereses de categoría (también llamados profesionales) que se encuentran y
determinan fácilmente por la actividad común que desempeñan quienes invisten la
representación (por ejemplo, Médicos, Abogados, Escribanos, Ingenieros,
Arquitectos, etc.). Almagro los analiza como intereses sociales (variante de
los difusos), con la peculiaridad que cuando actúan, la tutela individual
parece heroica ante el poderío del problema que enfrenta, siendo preferible
esta acción del grupo para fortalecer la consecución de los fines de interés
sectorial...”.
4.
De
lo que acabamos de exponer queda claro que la legitimidad procesal o para obrar
es la identificación que exige que quienes están en el proceso y actúan en él
como parte tienen que ser las personas que conformaron la relación sustantiva o
material subyacente, todo esto visto desde luego desde un orden que podríamos
calificar de normal, lo que significa también que extraordinariamente la ley
pueda otorgarle legitimidad para obrar activa a personas distintas a las que
formaron parte de esta relación sustantiva. Significa entonces que la
legitimidad procesal activa extraordinaria necesariamente nace la ley y aleja
la posibilidad de llevar al proceso a las personas que ordinariamente pueden
hacer actividad procesal satisfaciendo las exigencias de la legitimidad
procesal ordinaria, es decir cualquier justiciable que considera la necesidad
de recurrir al órgano jurisdiccional en requerimiento de tutela jurídica,
persona que por tanto como lo señalara Peyrano le permite a cualquiera demandar
a cualquiera, por cualquier cosa y con cualquier grado de razón, incluso hasta
sin ella extremadamente, lo que significaría y significa que hay demandas que
inician un proceso pero que en la sentencia tendrán que ser rechazadas por
infundadas. Pero recalcamos que cuando la legitimidad para obrar activa es
extraordinaria, necesariamente nace de la ley y por tanto solo pueden ejercitar
el derecho de acción quienes están llamados como demandantes por la propia
disposición de la ley. Esta exclusividad que encierra la aludida legitimidad
extraordinaria nace de la propia Constitución Política en el caso de autos.
Hemos dicho concretamente por tanto que cuando la legitimación extraordinaria
la ejercitan personas no llamadas para este encargo, el Juez que admite la
demanda se descalifica para una decisión de fondo al momento de sentenciar.
5.
El
artículo 203 de la Constitución Política del Perú establece que:
“...están facultados para
interponer la acción de inconstitucionalidad:
1. El Presidente de la
República;
2. El Fiscal de la Nación;
3. El Defensor del Pueblo;
4. El veinticinco por ciento
del número legal de congresistas;
5.Cinco mil
ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la
norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por
ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este
porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado;
6. Los
presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o los
alcaldes provinciales con acuerdo de su Consejo, en materias de su competencia.
7.
Los colegios profesionales, en materias de su especialidad...”
Es evidente que la
Constitución ha establecido quiénes tienen la legitimidad para obrar activa
extraordinaria como condición de la acción de inconstitucionalidad, siendo el
artículo citado excluyente y específico. El inciso 7) del artículo 203º de la
carta magna agrega, como novedad frente a las Constituciones ya derogadas, la
legitimidad a los Colegios de Profesionales, estableciendo, como límite, que
éstos están legitimados para demandar sólo y exclusivamente en lo que concierne
a su especialidad. ¿Y cuál es la especialidad de los Colegios Profesionales?.
Específicamente tenemos que precisar cual es la especialidad de los Colegios de
Abogados como instituciones en atención a sus fines e intereses corporativos,
distintos de los intereses que puedan abrigar los Abogados que conforman la
institución por tratarse de personas naturales distintas a la persona jurídica
que los integra.
6.
Los
Colegios Profesionales, de acuerdo con nuestra Constitución, se definen como
instituciones autónomas de Derecho Público Interno, lo que quiere decir que su
creación, a diferencia de las asociaciones y sindicatos, está sujeta a la
decisión del legislador a través de una ley. La obligatoriedad de la
colegiación está ineludiblemente vinculada con el ejercicio de una profesión
determinada; esta imbricación justifica su previsión constitucional. La
Constitución, además de definir la naturaleza jurídica de estas instituciones
corporativas también les reconoce un aspecto importante como es el de su
autonomía. No obstante, la autonomía reconocida a estas instituciones no puede
significar ni puede derivar en una autarquía; de ahí que sea importante poner
en relieve que la legitimidad de los Colegios Profesionales será posible solo y
en la medida que su actuación se realice dentro del marco establecido por
nuestro ordenamiento constitucional. En dicho sentido la especialidad está
referida al ámbito en que se desarrolla cada Colegio Profesional, así como a
sus aspectos gremial, administrativo, ejercicio profesional de los agremiados,
etc., lo que quiere decir que cuando dicho artículo los legitima para
interponer una demanda de inconstitucionalidad lo hace en razón de que la ley
que se cuestiona puede afectar el ámbito en el que se desarrolla como ente
social, debiendo especificar con claridad en cada caso el grado de afectación
que le causa la vigencia de determinada ley. Un ejemplo de ello es la demanda
de inconstitucionalidad recaída en el expediente 0027 – 2005 – AI, interpuesta
por el Colegio de Periodistas del Perú contra la Ley Nº 26937, expedida por el
Congreso de la República, que establece la no obligatoriedad de la colegiación
para el ejercicio profesional del periodismo. En este caso se evidencia que la
norma impugnada está directamente vinculada con la agremiación de los
profesionales especializados en periodismo (legitimidad activa extraordinaria).
En casos contrarios el Tribunal Constitucional declaró improcedente demandas de
inconstitucionalidad por falta de legitimidad para obrar extraordinaria activa
del Colegio demandante. Así por excepción tenemos la decisión recaída en el
Exp. N.° 0005-2005-AI/TC, en el que el Colegio de Abogados de Ica demandó la
inconstitucionalidad de la Ley N.º 28427, Ley de Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2005, resolución en la que sostuvo que:“...debe descartarse el sentido interpretativo según el cual estos
colegios podrían interponer acciones de inconstitucionalidad contra toda ley o
disposición con rango de ley. En efecto, si bien los Colegios de Abogados
agremian a profesionales en Derecho, estos no tienen legitimidad para
cuestionar todas las leyes o disposiciones con rango de ley que se encuentren
vigentes en nuestro ordenamiento jurídico...”. Ese mismo criterio sirvió de
fundamento para rechazar las demandas de inconstitucionalidad recaídas en los
expedientes: 006-2005-AI, 011-2005-AI, 018-2005-AI, 009-2006-AI/TC, entre
otras.
7.
Para el caso de los Colegios de Abogados
debemos tener en cuenta que la Real Academia Española ha definido al Abogado
como el licenciado o doctor en derecho que ejerce profesionalmente la dirección
y defensa de las partes en todo proceso judicial como labor mayormente
recurrida, siendo el Colegio de Abogados la institución de derecho público
interno con autonomía suficiente que reúne a estos profesionales para la
defensa del gremio en todos los temas referidos al libre ejercicio de la
abogacía, correspondiéndole institucionalmente no sólo la defensa gremial sino
el control que la sociedad le encomienda de la conducta de los colegiados para
lo que al crearse se fijan estatutariamente facultades de gobierno y de
legislación interna como administrativa, verbigracia de disciplina, con lo que
se quiere decir que el referido Colegio no es especialista en leyes.
Consecuentemente al no tener dicha especialidad específica no puede
indiscriminadamente cuestionar todas o cualquiera ley que da el Congreso de la
República. Entonces los Colegios de Abogados
carecen de legitimidad para demandar indiscriminadamente la
inconstitucionalidad de cualquier ley, como en algunos casos suelen pretender.
Esto explica que el numeral 7º del citado artículo 203° de nuestra
Constitución, tratándose de los Colegios Profesionales de Abogados, que existen
en todo el territorio nacional, en número aproximado de 28, la legitimación
activa a solo en razón de la "materia
de su especialidad", lo que nos obliga al rechazo – que puede ser
liminar - cuando la ley acusada de inconstitucionalidad por el Colegio de
Abogados demandante no constituye tema de su especialidad. Si bien los Colegios de Abogados agremian profesionales en
derecho, estos no tienen legitimidad para cuestionar todas las leyes o
disposiciones con rango de ley que se encuentran vigentes en nuestro
ordenamiento jurídico, sino solamente aquellas que regulen materias propias de
cada una de estas agrupaciones de profesionales; esto quiere decir que si
alguna ley atenta, delimita o contraviene el ejercicio, autonomía, agremiación,
etc. de éstos, podrán cuestionarla puesto que la afectación es directa a
materia de su especialidad, es decir cuando entra el juego de interés colectivo
a que se refiere el profesor Gozaíni.
8.
Aparte
de la consideración de la especialidad de los Colegios Profesionales es de
rigor precisar que la Constitución quiere, y no podría ser de otra manera, con
la literatura utilizada, señalar a los Colegios por cada una de las profesiones
existentes, es decir, un Colegio de Abogados con alcance nacional, igualmente
un Colegio de Ingenieros, un Colegio de Arquitectos, un Colegio Médico, un
Colegio de Enfermeros, etc. y no como en el caso de los Abogados los 28
Colegios sectoriales que existen en la República puesto que ello significaría
en abstracto que el Tribunal Constitucional se podría ver actualmente en la
necesidad de conocer 28 demandas por cada Colegio de Abogados en relación a una
misma ley y que si los Colegios de Abogados en todo el territorio de la
República no fueran 28 sino 500 o 1,000, por decir alguna cifra expansiva,
también el Tribunal tendría que ver en repetición un número igual de demandas
sobre la misma ley. Es evidente pues que cuando el referido inciso 7º del
artículo 203 de la Constitución le da extraordinariamente la legitimidad para
obrar activa a los Colegios Profesionales según su especialidad, se está
refiriendo a las agrupaciones profesionales que representan un interés común
con alcance nacional. La especialidad se encuentra entonces en lo que le
corresponde a cada Colegio Nacional Profesional y no a la dispersión de
Colegios que puedan existir y existen dentro de la República tratándose de los
Colegios de Abogados. Lo contrario significaría la recusación de la
legitimación extraordinaria expresamente contemplada por la norma constitucional
citada.
9.
Pero
lo precedentemente expuesto no es todo en referencia al tema en análisis desde
que en nuestro devenir histórico tenemos expresiones que corroboran la señalada
autoridad de un solo Colegio a nivel nacional. Así el artículo 308 del derogado
Decreto Ley 14605 – Ley Orgánica del Poder Judicial – publicado el 26 de julio
de 1,963, permitió que para cada Distrito Judicial exista un Colegio de
Abogados, llegando a contarse actualmente 28 Colegios de Abogados con alcance
sectorial. Ante la aludida dispersión de Colegios de Abogados la ya inexistente
Federación Nacional de Abogados (que agrupaba a los Colegios de Abogados de la
República) reunida en la Segunda Conferencia Nacional de Decanos de Colegios de
Abogados del Perú (octubre 1,967) solicitó al gobierno de turno su
reconocimiento legal como una entidad única; así es como el derogado Decreto
Ley 18177 – “A petición de los Decanos
creó la Federación de Colegios de Abogados” - 14 de abril de 1970 -, que en
el artículo 1º precisó: “...La Federación
Nacional de Abogados del Perú representa a la profesión de abogados en todo el
país...”. Concordante con ello el artículo 2 del mismo decreto ley señaló
en su inciso 1 que era atribución de la mencionada Federación representar a la
profesión de abogado en todo el país. El artículo 290º de la Ley Orgánica del
Poder Judicial que entró en vigencia el año 1991 también permitió la existencia
de un Colegio de Abogados por cada Distrito Judicial, hecho que se repitió en
el artículo 285º del Texto Unico Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial
aprobado mediante Decreto Supremo Nº
017-93-JUS, publicado el 02 de junio de 1,993. Frente a la publicación
de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial bajo esas mismas condiciones en lo
referido a los Colegios de Abogados se publicó el
Decreto Ley 25892, que derogó el Decreto Ley 18177 (27 de noviembre del año
1,992) y en su segunda disposición transitoria disolvió la Federación Nacional de
Abogados para regular de manera precisa en sus artículos
del 1º al 4º que la Junta de Decanos ostenta la representación a nivel nacional
para la defensa del gremio. La Constitución Política del Perú, vigente desde
1,993, al señalar que los colegios profesionales pueden demandar la
inconstitucionalidad de una norma solo en materia de su especialidad partió a
no dudarlo de los precedentes normativos citados, lo que lleva a considerar que
el texto constitucional en análisis está referido a la titularidad de solo
instituciones profesionales de alcance nacional. En el caso de los Abogados es
incuestionable pues que antes de la entrada en vigencia de la Constitución
actual tuvo ese alcance nacional la Federación Nacional de Abogados del Perú y
que ahora, dentro del vigor de la Constitución de 1,993, la representación
nacional de los abogados no le corresponde a ninguno de los colegios de
abogados sectoriales existentes y dispersos en el territorio de la República,
en número de 28, sino a la Junta Nacional de Decanos de los Colegios de
Abogados del Perú.
10. El Decreto Ley 25892 establece:
Artículo
1:
A partir de la vigencia del presente Decreto Ley, los Colegios Profesionales que no sean de ámbito nacional tendrán una
Junta de Decanos.
Artículo
2:
Son atribuciones de las Juntas de Decanos las
siguientes:
inciso 1: Coordinar
la labor institucional y dirimir los conflictos que pudieran surgir entre
los respectivos Colegios;
inciso 2: Promover
y proteger, a nivel nacional, el libre ejercicio de la profesión
correspondiente
inciso 3: Fomentar estudios de especialización en las respectivas disciplinas y organizar certámenes académicos; y,
inciso 4: Ejercer
las demás atribuciones que señale la ley y los estatutos pertinentes.
Artículo 4:
Las Juntas de Decanos que se constituyan conforme a lo dispuesto en el
presente Decreto ley, aprobarán sus
respectivos estatutos...
Este Decreto fue reglamentado por el Decreto Supremo N.º 008-93-JUS, que dispone que los
Colegios Profesionales que no sean de ámbito nacional tengan una Junta de
Decanos, y es muy preciso en su artículo 2º cuando señala:
a) Representar
a la profesión correspondiente ante los organismos nacionales e internacionales.
Por su parte el Estatuto de
la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú, aprobado en Asamblea
de Instalación de la Junta de Decanos de fecha 25 de junio del 2,003, en su
artículo 1º, señala que toma como base legal para su formación las normas antes
referidas y en su artículo 3 y 5 establece que:
Artículo3:
La Junta de Decanos de los
Colegios de Abogados del Perú es el máximo organismo representativo de la
profesión de Abogado, ante los organismos del
sector público y privado e instituciones profesionales, gremiales y de
cualquier otra índole, dentro del país y en el exterior.
La representación a que se refiere el párrafo anterior es imperativa y no requiere por tanto ratificación de ningún otro
organismo, y es ejercida por el Presidente de la Junta de Decanos, por
sus personeros legales, o por
quienes en cada caso designe el Consejo Directivo.
Título III: De sus atribuciones:
Artículo 5: (...)
d) Promover, proteger y defender a
nivel nacional el libre ejercicio de la profesión de abogado.
Para este caso sui generis
de dispersión de Colegios de Abogados son pues de aplicación el Decreto Ley 25892, el Decreto Supremo N.º 008-93-JUS y el Estatuto de la Junta de Decanos a
que me he referido precedentemente. De ellos extraemos en conclusión que es la
Junta de Decanos representada por su Presidente la que tiene representación
frente a organismos nacionales o internacionales, vale decir entonces, que la facultad
de demandar ante el Tribunal Constitucional la inconstitucionalidad de alguna
ley, que como tal tiene alcance nacional, recae precisamente sobre el que
Preside la corporación nacional cuando se trata de la especialidad referida. Es
decir, el inciso 7º del artículo 203 de la Constitución Política del Perú exige
un representante nacional por cada profesión puesto que, sin ninguna
distinción, la legitimidad extraordinaria para demandar la inconstitucionalidad
sin especialidad la tiene el Presidente de la República, el Fiscal de la Nación
y el Defensor del Pueblo.
Por todo ello mi voto es porque se rechace por IMPROCEDENTE la demanda.
Sr.
JUAN FRANCISCO
VERGARA GOTELLI