EXP. N.° 0016-2007-PI/TC
UCAYALI
COLEGIO DE
ECONOMISTAS
DE UCAYALI
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 1 de junio de 2007
VISTA
La demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Economistas de Ucayali
contra los Decretos Legislativos N.os 977 y 978, publicados en el
diario oficial El Peruano, el 15 de
marzo de 2007; y,
ATENDIENDO A
1. Que los Colegios
Profesionales se encuentran facultados para interponer demanda de
inconstitucionalidad en materias de su especialidad, conforme lo dispone el
artículo 203, inciso 7, de la
Constitución, en concordancia con el artículo 99 del Código
Procesal Constitucional.
2.
Que en el caso concreto los
decretos legislativos cuya constitucionalidad se cuestiona versan sobre materia
tributaria, por lo que puede afirmarse que dichas normas regulan una materia
que está vinculada a la especialidad del Colegio de Economistas de Ucayali.
3.
Que la demanda ha sido
interpuesta dentro del plazo previsto en el artículo 100 del Código Procesal
Constitucional.
4.
Que asimismo la demanda
cumple los requisitos y recaudos establecidos en los artículos 101 y 102 del
Código Procesal Constitucional.
Por estas consideraciones, el Tribunal
Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política
del Perú y el Código Procesal Constitucional, y con el voto singular del
magistrado Vergara Gotelli
RESUELVE
ADMITIR a trámite la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Economistas de Ucayali, y de
conformidad con el artículo 107, inciso 2, del Código Procesal Constitucional,
correr traslado de la misma al Poder Ejecutivo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
GARCÍA TOMA
MESÍA RAMÍREZ
EXP. N.° 0016-2007-PI/TC
UCAYALI
COLEGIO DE
ECONOMISTAS
DE UCAYALI
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO VERGARA
GOTELLI
Emito el presente voto por los fundamentos siguientes:
1.
Corresponde al Tribunal Constitucional conocer en instancia única la
demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Economistas de
Ucayali contra el Decreto Legislativo 977, que establece la ley marco para la
dación de exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios, y el Decreto
Legislativo 978 que establece la entrega a los gobiernos regionales o locales
de la región selva y de la amazonía, para inversión y gasto social, del íntegro
de los recursos tributarios cuya actual exoneración no ha beneficiado a la población.
2.
Es preciso analizar la especialidad requerida en
el numeral 7 del artículo 203 de la vigente Constitución Política del Perú para
poder apreciar que estamos en un caso de legitimidad para obrar activa
extraordinariamente contemplada por la citada norma constitucional, pudiéndose
por ello distinguir en el proceso ordinario existencia de dos clases de
legitimidad para obrar activa: La ordinaria, otorgada en general a todo
justiciable y la extraordinaria otorgada por la ley a personas expresamente determinadas
por ésta; en cambio tratándose del proceso constitucional, la legitimidad para
obrar activa a que se refiere el referido artículo 203 de la Constitución es, no
cabe duda, la legitimidad extraordinaria a que hacemos referencia y por tanto
quienes la ejercitan con la correspondiente demanda tienen que ser sólo y
necesariamente las personas que el texto de la ley señala a exclusividad. En
este caso debemos subrayar que estamos reafirmando que dicha extraordinaria
legitimidad del citado artículo constitucional
nace, mas allá que de la ley, de la propia Constitución Política del
Estado. Y si esto es así significa entonces que si la demanda constituye el
ejercicio del derecho de acción para requerirle al propio Estado la expulsión
de una norma con categoría de ley, solo puede hacerlo quien o quienes
específica y expresamente están autorizados por la norma, lo que entraña la
imposibilidad de llegar a una sentencia de mérito si la demanda ha sido
interpuesta por persona no autorizada, aun cuando dicha demanda por error haya
sido admitida a trámite. Decía Chiovenda que no puede dictarse una sentencia
sobre el tema de fondo propuesto cuando ésta llevaría a una imposible
ejecución; en el presente caso creo yo que la falta de legitimidad activa
entraña la ausencia de interés en el demandante para exigir lo que la ley le
tiene reservado a otras personas con exclusividad. Si por el “nemo judex sine
actore” exigimos la formulación necesaria de una demanda para que pueda existir
proceso, el “sine actione agere”, vale decir la falta de acción en el
demandante, o la ausencia de titularidad en cuanto a la pretensión constituye
un condicionamiento para que solo el señalado extraordinariamente con dicha
titularidad por la ley sea quien puede presentar la demanda y ninguna otra
persona. Omar Cairo Roldán en su obra
“Justicia Constitucional y Proceso de Amparo” señala en la página 65, en
lo referente a la legitimidad para obrar activa extraordinaria lo siguiente “...El derecho de acción es la atribución de
todo sujeto de derecho para pedir al Estado que resuelva un conflicto de
intereses o una incertidumbre ambas con relevancia jurídica. El Estado, en
consecuencia, tiene el deber de brindar tutela jurisdiccional a todo sujeto que
ejerza el derecho de acción mediante el acto procesal llamado demanda. Sin
embargo, esta tutela solo podrá consistir en un fallo válido sobre el fondo
cuando en la demanda esté presente, además de otros elementos, la legitimidad
para obrar...”.
3. En este tema de la
legitimidad para obrar extraordinaria en razones de especialidad, señala
Osvaldo Alfredo Gozaíni en cuanto al necesario interés de los Colegios
Profesionales para poderse considerar titulares de la legitimidad
extraordinaria activa, a fojas 135 – 136 de su obra “Los problemas de Legitimación
en los Procesos Constitucionales”, que “...Una
modalidad de ellos aunque con matices que lo singularizan son los intereses de
categoría (también llamados profesionales) que se encuentran y determinan
fácilmente por la actividad común que desempeñan quienes invisten la
representación (por ejemplo, Médicos, Abogados, Escribanos, Ingenieros,
Arquitectos, etc.). Almagro los analiza como intereses sociales (variante de
los difusos), con la peculiaridad que cuando actúan, la tutela individual
parece heroica ante el poderío del problema que enfrenta, siendo preferible
esta acción del grupo para fortalecer la consecución de los fines de interés
sectorial...”.
4. De lo que acabamos de
exponer queda claro que la legitimidad procesal o para obrar es la
identificación que exige que quienes están en el proceso y actúan en él como
parte tienen que ser las personas que conformaron la relación sustantiva o
material subyacente, todo esto visto desde luego desde un orden que podríamos
calificar de normal, lo que significa también que extraordinariamente la ley
pueda otorgarle legitimidad para obrar activa a personas distintas a las que
formaron parte de esta relación sustantiva. Significa entonces que la
legitimidad procesal activa extraordinaria necesariamente nace la ley y aleja
la posibilidad de llevar al proceso a las personas que ordinariamente pueden
hacer actividad procesal satisfaciendo las exigencias de la legitimidad
procesal ordinaria, es decir cualquier justiciable que considera la necesidad
de recurrir al órgano jurisdiccional en requerimiento de tutela jurídica,
persona que por tanto como lo señalara Peyrano le permite a cualquiera demandar
a cualquiera, por cualquier cosa y con cualquier grado de razón, incluso hasta
sin ella extremadamente, lo que significaría y significa que hay demandas que
inician un proceso pero que en la sentencia tendrán que ser rechazadas por
infundadas. Pero recalcamos que cuando la legitimidad para obrar activa es
extraordinaria, necesariamente nace de la ley y por tanto solo pueden ejercitar
el derecho de acción quienes están llamados como demandantes por la propia
disposición de la ley. Esta exclusividad que encierra la aludida legitimidad
extraordinaria nace de la propia Constitución Política en el caso de autos.
Hemos dicho concretamente por tanto que cuando la legitimación extraordinaria
la ejercitan personas no llamadas para este encargo, el Juez que admite la
demanda se descalifica para una decisión de fondo al momento de sentenciar.
5. El artículo 203 de la Constitución Política
del Perú establece que:
“...están facultados para
interponer la acción de inconstitucionalidad:
1. El Presidente de la República;
2. El Fiscal de la Nación;
3. El Defensor del Pueblo;
4. El veinticinco por ciento
del número legal de congresistas;
5.Cinco mil
ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la
norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por
ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este
porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado;
6. Los
presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o los
alcaldes provinciales con acuerdo de su Consejo, en materias de su competencia.
7. Los colegios profesionales, en materias de su especialidad...”
Es evidente que la Constitución ha
establecido quiénes tienen la legitimidad para obrar activa extraordinaria como
condición de la acción de inconstitucionalidad, siendo el artículo citado
excluyente y específico. El inciso 7) del artículo 203º de la carta magna
agrega, como novedad frente a las Constituciones ya derogadas, la legitimidad a
los Colegios de Profesionales, estableciendo, como límite, que éstos están
legitimados para demandar sólo y exclusivamente en lo que concierne a su especialidad.
¿Y cuál es la especialidad de los Colegios Profesionales?. Específicamente
tenemos que precisar cual es la especialidad de los Colegios de Economistas
como instituciones en atención a sus fines e intereses corporativos, distintos
de los intereses que puedan abrigar los Economistas que conforman la
institución por tratarse de personas naturales distintas a la persona jurídica
que los integra.
6. Los Colegios Profesionales,
de acuerdo con nuestra Constitución, se definen como instituciones autónomas de
Derecho Público Interno, lo que quiere decir que su creación, a diferencia de
las asociaciones y sindicatos, está sujeta a la decisión del legislador a
través de una ley. La obligatoriedad de la colegiación está ineludiblemente
vinculada con el ejercicio de una profesión determinada; esta imbricación
justifica su previsión constitucional. La Constitución, además
de definir la naturaleza jurídica de estas instituciones corporativas también
les reconoce un aspecto importante como es el de su autonomía. No obstante, la
autonomía reconocida a estas instituciones no puede significar ni puede derivar
en una autarquía; de ahí que sea importante poner en relieve que la legitimidad
de los Colegios Profesionales será posible solo y en la medida que su actuación
se realice dentro del marco establecido por nuestro ordenamiento
constitucional. En dicho sentido la especialidad está referida al ámbito en que
se desarrolla cada Colegio Profesional, así como a sus aspectos gremial,
administrativo, ejercicio profesional de los agremiados, etc., lo que quiere
decir que cuando dicho artículo los legitima para interponer una demanda de
inconstitucionalidad lo hace en razón de que la ley que se cuestiona puede
afectar el ámbito en el que se desarrolla como ente social, debiendo
especificar con claridad en cada caso el grado de afectación que le causa la
vigencia de determinada ley. Un ejemplo de ello es la demanda de
inconstitucionalidad recaída en el expediente 0027 – 2005 – AI, interpuesta por
el Colegio de Periodistas del Perú contra la Ley Nº 26937, expedida por el Congreso de la República, que establece
la no obligatoriedad de la colegiación para el ejercicio profesional del
periodismo. En este caso se evidencia que la norma impugnada está directamente
vinculada con la agremiación de los profesionales especializados en periodismo
(legitimidad activa extraordinaria). En casos contrarios el Tribunal
Constitucional declaró improcedente demandas de inconstitucionalidad por falta
de legitimidad para obrar extraordinaria activa del Colegio demandante. Así por
excepción tenemos la decisión recaída en el Exp. N.° 0005-2005-AI/TC, en el que
el Colegio de Abogados de Ica demandó la inconstitucionalidad de la Ley N.º 28427, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2005, resolución en la que
sostuvo que:“...debe descartarse el
sentido interpretativo según el cual estos colegios podrían interponer acciones
de inconstitucionalidad contra toda ley o disposición con rango de ley. En
efecto, si bien los Colegios de Abogados agremian a profesionales en Derecho,
estos no tienen legitimidad para cuestionar todas las leyes o disposiciones con
rango de ley que se encuentren vigentes en nuestro ordenamiento jurídico...”.
Ese mismo criterio sirvió de fundamento para rechazar las demandas de
inconstitucionalidad recaídas en los expedientes: 006-2005-AI, 011-2005-AI,
018-2005-AI, 009-2006-AI/TC, entre otras.
7. Para entender cual es la especialidad de los Colegios de Economistas
primero debemos tener en cuenta cual es la definición de economista, de
Economía y cuáles los fines que persigue el referido Colegio. Es fácil definir
al Economista como la persona dedicada profesionalmente a la Economía. La palabra
economía también es fácil de definir y para ello basta remitirse al Diccionario
de la Real Academia
Española, pero el problema surge al definirla desde un punto de vista
científico; basta mencionar que si entre los propios especialistas no existe
acuerdo, tampoco lo hay entre cada escuela científica económica.
Tradicionalmente ha sido definida como la ciencia que estudia las leyes que rigen la
producción, la distribución, la circulación y el consumo de los bienes
materiales que satisfacen necesidades humanas
(Definición objetiva o marxista), o como la ciencia que se encarga del estudio de la
satisfacción de las necesidades humanas mediante bienes que, siendo escasos,
tienen usos alternativos entre los cuales hay que optar (Definición subjetiva o
marginalista). La definición mas aceptada es la de Lionel Robbins quien afirmó
que “la economía es la ciencia que
estudia la conducta humana como una relación entre fines y medios escasos que
tienen usos alternativos” (CLARK, John Maurice e ROBBINS, Lionel C. THE
JOHN M. CLARK-LIONEL ROBBINS CORRESPONDENCE.
Rev.econ.inst., dez. 2005, vol.7, no.13, p.267-277. ISSN 0124-5996) pero se
refería solo al aspecto microeconómico. La Escuela Económica
conocida como Economía del Bienestar afirmó que economía es el estudio de las
condiciones bajo las cuales se puede maximizar el bienestar de una comunidad, y
la elección de las acciones necesarias para llevarlos a cabo, este concepto que
va mas allá de lo microeconómico estudia aspectos de la realidad social,
comportamientos e implicancias a nivel agregado o macroeconómico, es decir
tiene un carácter globalizado y moderno. De las definiciones expresadas
extraemos que es indudable que los Economistas no solo manejan los aspectos
financieros de las Empresas Particulares (microeconomía), sino que planifican
los modelos económicos y financieros de cualquier Estado, planifican la
inversión pública, promueven la forma de obtener mas bienes para el Estado y
precisamente una forma de obtenerlos es mediante los impuestos, entre otras
actividades mas(macroeconomía). El Estatuto del Colegio de Economistas del Perú
señala en el numeral 3 del literal A) de su artículo 4º que “...son fines del Colegio de Economistas del
Perú: Estudiar científicamente el origen y tendencias de los principales
problemas económicos y financieros del país y proponer soluciones para
resolverlos...” en tanto que el numeral 4 señala “...emitir opinión técnica sobre problemas económicos y financieros de
actualidad y que sean de interés nacional...”. Esto
explica que el numeral 7º del citado artículo 203° de nuestra Constitución,
tratándose de los Colegios Profesionales de Economistas que existen en todo el
territorio nacional en número aproximado de 13 (según su página web oficial),
se refiere a la legitimación activa a solo en razón de la "materia de su especialidad", lo
que nos obliga al rechazo – que puede ser liminar - cuando la ley acusada de
inconstitucionalidad por el Colegio de Economistas demandante no constituye
tema de su especialidad. Si bien los Colegios de Economistas
agremian profesionales en Economía, estos no tienen legitimidad para cuestionar
todas las leyes o disposiciones con rango de ley que se encuentran vigentes en
nuestro ordenamiento jurídico, sino solamente aquellas que regulen materias
propias de cada una de estas agrupaciones de profesionales, es decir cuando
entra el juego de interés colectivo a que se refiere el profesor Gozaíni.
8. Aparte de la consideración
de la especialidad de los Colegios Profesionales es de rigor precisar que la Constitución quiere,
y no podría ser de otra manera, con la literatura utilizada, señalar a los Colegios
por cada una de las profesiones existentes, es decir, un Colegio de Economistas
con alcance nacional, igualmente un Colegio de Ingenieros, un Colegio de
Arquitectos, un Colegio Médico, un Colegio de Enfermeros, etc. y no como en el
caso de los Economistas los 13 Colegios sectoriales (Departamentales) que
existen en la República
puesto que ello significaría en abstracto que el Tribunal Constitucional se
podría ver actualmente en la necesidad de conocer 13 demandas, una por cada
Colegio de Economistas en relación a una misma ley y que si los Colegios
de Economistas en todo el territorio de la República no fueran 13
sino 500 o 1,000, por decir alguna cifra expansiva, también el Tribunal tendría
que ver en repetición un número igual de demandas sobre la misma ley. Es
evidente pues que cuando el referido inciso 7º del artículo 203 de la Constitución le da
extraordinariamente la legitimidad para obrar activa a los Colegios
Profesionales según su especialidad, se está refiriendo a las agrupaciones
profesionales que representan un interés común con alcance nacional. La
especialidad se encuentra entonces en lo que le corresponde a cada Colegio
Nacional Profesional y no a la dispersión de Colegios que puedan existir y
existen dentro de la
República tratándose de los Colegios de Economistas. Lo
contrario significaría la recusación de la legitimación extraordinaria
expresamente contemplada por la norma constitucional citada.
9.
También hay que tener en
cuenta que la disposición Constitucional no le ha otorgado legitimidad a los
Colegios Departamentales que tienen alcance sectorial sino al Colegio de
Economistas como una unidad de ámbito nacional. Por ello es preciso analizar
las normas vigentes al respecto; así tenemos que la Ley 15488, “Disponiendo se rija por la presente ley, la
profesión de Economista”, que entró en vigencia el 14 de abril de 1965,
dispuso en su artículo 8º la obligatoriedad de la inscripción en un Colegio
para el ejercicio profesional de la profesión de economista cuando señaló que “...los Economistas en actual ejercicio
deberán inscribirse en el respectivo colegio...”. La ley 24531 (“Modifican varios artículos de la ley 15488”), que entró en
vigencia el 14 de junio de 1986, modificó el artículo 2º de la ley 15488 y
desde entonces rige el siguiente tenor “Artículo
2.- Sólo podrán ejercer la profesión de Economistas: inciso c) Los que ejercen
la profesión de acuerdo a la Ley
N° 15488. Será obligatoria la colegiación de los Economistas
para el ejercicio legal de la profesión, en concordancia con el Artículo 33 de la Constitución de la República del Perú”.
La aludida ley 24531 incluyó y precisó en su artículo 7º que “...Los colegios representativos de la
profesión de economistas son: uno a
nivel nacional y tantos como Departamentos tienen la República...”. Significa
ello que existen colegios departamentales de economistas que, repito, tienen
alcance sectorial pero que solo uno tiene el alcance nacional que dice de la
legitimidad para demandar la inconstitucionalidad de una norma en materia de su
especialidad.
10.
Otras normas que deben
tenerse en consideración respecto a la representación a nivel nacional y tienen
concordancia con las leyes a que hago referencia en el fundamento precedente
son:
El Decreto Ley 25892 que establece:
Artículo
1:
A partir de la vigencia del presente Decreto Ley, los Colegios Profesionales que no sean de ámbito nacional tendrán una
Junta de Decanos.
Artículo 2:
Son atribuciones de las Juntas de Decanos las
siguientes:
inciso 1: Coordinar
la labor institucional y dirimir los conflictos que pudieran surgir entre
los respectivos Colegios;
inciso 2: Promover
y proteger, a nivel nacional, el libre ejercicio de la profesión
correspondiente
inciso 3: Fomentar estudios de especialización en las
respectivas disciplinas y organizar certámenes académicos; y,
inciso 4: Ejercer
las demás atribuciones que señale la ley y los estatutos pertinentes.
Artículo 4:
Las Juntas de Decanos que se constituyan conforme a lo dispuesto en el
presente Decreto ley, aprobarán sus
respectivos estatutos...
El Decreto Supremo N.º
008-93-JUS, que dispone que los Colegios Profesionales que no sean de ámbito
nacional tengan una Junta de Decanos, y es muy preciso en su artículo 2º cuando
señala:
a) Representar
a la profesión correspondiente ante los organismos nacionales e internacionales.
Por su parte el Estatuto del
Colegio de Economistas del Perú, en su artículo 1º, señala que:
Artículo 1:
El Colegio de Economistas
del Perú es una persona jurídica de
Derecho público que de conformidad con las leyes 15,488, 24,531, D.S.
041-87-EF, y demás dispositivos aplicables representa
en el Perú y en el extranejero la profesión de economistas.
Artículo 2º:
El Colegio de Economistas
del Perú es una institución nacional
que está integrada por todos los
colegios de economistas existentes en el país, legalmente constituidos, a
los que se denomina colegios de economistas de base, y que forman parte de su
estructura orgánica.
Artículo 4:
Son fines del Colegio de
Economistas del Perú:
1. Representar
a la profesión de economista en el país y en el extranjero, defendiendo y
cautelando sus derechos.
Para este caso sui generis
de dispersión de Colegios de Economistas son pues de aplicación la Ley 15488 y su modificatoria
ley 24531, el Decreto Ley 25892, el Decreto Supremo N.º
008-93-JUS y el Estatuto del Colegio de Economistas a que me he referido precedentemente. De
ellos extraemos en conclusión que es la Junta de Decanos representada por su Presidente
la que tiene representación frente a organismos nacionales o internacionales,
vale decir entonces, que la facultad de demandar ante el Tribunal
Constitucional la inconstitucionalidad de alguna ley, que como tal tiene
alcance nacional, recae precisamente sobre el que Preside la corporación
nacional cuando se trata de la especialidad referida. Es decir, el inciso 7º
del artículo 203 de la
Constitución Política del Perú exige un representante
nacional por cada profesión puesto que, sin ninguna distinción, la legitimidad
extraordinaria para demandar la inconstitucionalidad sin especialidad la tiene
el Presidente de la
República, el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo.
Por todo ello mi voto es porque se rechace por IMPROCEDENTE la demanda.
S.
VERGARA
GOTELLI