TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
00052-2004-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO DEL
Don Juan Carlos del Águila Cárdenas, en su calidad de Alcalde de la Municipalidad Provincial de Maynas (demandante), c. Congreso de la República (demandado)
Asunto:
Magistrados
presentes:
LANDA ARROYO
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
EXP. N.° 00052-2004-PI/TC
LIMA
JUAN CARLOS DEL ÁGUILA CÁRDENAS
ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL DE MAYNAS
En Lima, a los 28 días del mes de marzo de 2007, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Presidente; Gonzales Ojeda, Vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, García Toma y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia
Proceso de
inconstitucionalidad interpuesto por don Juan Carlos del
Águila Cárdenas, en su calidad de Alcalde de la Municipalidad Provincial de
Maynas, contra el artículo 2.1° de la Ley N.° 27045, por considerar que
contraviene el artículo 62° de la Constitución Política del Perú, que consagra
como garantía que los términos contractuales no pueden ser modificados por
leyes u otras disposiciones de cualquier clase.
Demandante : Juan Carlos del Águila Cárdenas, Alcalde de la Municipalidad Provincial de Maynas.
Norma sometida a control :
Artículo 2.1° de la Ley N.° 27045.
Bienes
demandados :
Artículo 62° de la Constitución referido a la libertad de contratar (garantía
constitucional de que los términos contractuales no pueden ser modificados por
leyes u otras disposiciones de cualquier clase).
Petitorio :
Se declare la inconstitucionalidad del artículo 2.1° de la Ley N.° 27045.
I. NORMA CUESTIONADA
Artículo 2.1 de la Ley N.° 27045, Ley de extinción de las deudas de saneamiento de los usuarios y de regularización de las deudas de las entidades prestadoras de servicios de saneamiento al Fondo Nacional de Vivienda –FONAVI–, cuyo texto es el siguiente :
En virtud de la extinción
establecida en el Artículo 1° de la presente Ley, transfiérase a favor del
Estado el derecho de las personas naturales beneficiarias de préstamos del
Fondo Nacional de Vivienda – FONAVI, y facúltese al Ministerio de Economía y
Finanzas a ejercer en representación del Estado, todos los derechos y acciones
que correspondan a dichas personas ante las Entidades Prestadoras de Servicios
de Saneamiento, para el cobro de contribuciones reembolsables a que se refiere
el inciso f) del Artículo 23°, el artículo 25° y la Segunda Disposición
Complementaria, Transitoria y Final de
la Ley N.° 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento.
II. ANTECEDENTES
1. Argumentos de la demanda
Con fecha 15 de diciembre del 2004, don Juan Carlos del Águila Cárdenas, en su calidad de Alcalde de la
Municipalidad Provincial de Maynas, interpone demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 2.1° de la Ley N.° 27045, Ley de extinción de las deudas de
saneamiento de los usuarios y de regularización de las deudas de la Entidades
Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPSS) al Fondo Nacional de Vivienda
(FONAVI), alegando que dicha norma contraviene el artículo 62° de la
Constitución, que establece que los términos contractuales no pueden ser
modificados por ley u otras disposiciones de cualquier clase. Manifiesta que
entre los años 1993 a 1999, el entonces UTE-FONAVI suscribió diversos convenios
de ejecución de obras con representantes de diversos pueblos del país a fin de
proveer de la infraestructura necesaria para otorgar el servicio de agua
potable y alcantarillado, configurándose una relación jurídica bilateral entre
ambas; y que, sin embargo, dichos convenios no fueron suscritos en ningún caso
por las Empresas Prestadoras de Servicios (EPS) del país, por lo que no forman
parte de dicha relación convencional.
Manifiesta que el 5 de
enero de 1999 se publico la Ley N.° 27045, que en su artículo 2.1° sustituye la
condición de los deudores-obligados de dichos convenios a las EPS´s, las que se
ven súbitamente obligadas al pago de una deuda producto de una relación en la
que no es parte deudora, ejecutora, aval o garante de los usuarios; y que dicha
situación incrementa inconstitucionalmente los pasivos de las EPS´s sin que
éstas hayan requerido los préstamos, los hayan administrado o hayan ejecutado
la obra.
Asimismo, señala que
mediante la STC N.° 0001-99-AI/TC, el Tribunal Constitucional declaró
inconstitucional el artículo 2° de la Ley N.° 27045 sólo respecto al monto de
las contribuciones reembolsables, mas no en lo que incunbe a la obligación de
pago de las mismas, por lo que dicho pronunciamiento no alcanza lo dispuesto en
la ley respecto a que el Estado tiene el derecho de sustituirse en la posición
de los usuarios para el cobro de las contribuciones reembolsables,
manteniéndose vigente el deber de las EPS´s de cancelar al Estado el monto
adeudado por dicho concepto. De otro lado, sostiene que mediante la STC N.°
004-2001-AI/TC no hubo pronunciamiento sobre la constitucionalidad del numeral
2.1° de la Ley N.° 27045, pues únicamente se consideró que resultaba
inconstitucional la interpretación de la norma referente a que el Estado se
encontraba habilitado para apropiarse de ingresos superiores al monto prestado
con fondos de FONAVI; y que, mediante la STC N.° 001-2001-AI/TC, se declaró
inconstitucional el artículo 3° del Decreto de Urgencia N.° 075-2000 porque
contravenía el artículo 62° de la Constitución, al permitir que FONAVI desconozca
los términos contractuales referidos a la relación entre las EPS´s y los
usuarios.
Por lo demás aduce que,
al sustituirse el Estado como acreedor en reemplazo de los usuarios, y
pretender cobrar las deudas de aportes reembolsables, pone en grave riesgo a
las EPS´s existentes en nuestro país que hayan recibido dichos aportes; y que,
en consecuencia, el Estado pretendería el cobro de 35 millones de soles de la
EPS SEDALORETO, lo que supondría un grave riesgo para dicha empresa, razón por
la que, al ser la Municipalidad Provincial de Maynas la mayor accionista y
representante de la citada empresa, ´le corresponde defender y cautelar los
derechos e intereses de la comuna y de los vecinos.
2. Argumentos de la
contestación de la demanda
El apoderado del
Congreso de la República contesta la demanda manifestando que lo que el
demandante pretende en el fondo es que se declare la inconstitucionalidad de la
ley por transgresión del artículo 62° de la Constitución; y que, sin embargo,
debe tenerse en cuenta que el artículo 3° de la Ley N.º 26338, General de
Servicios de Saneamiento, los ha declarado como de necesidad y utilidad pública
y de preferente interés nacional, por lo que los contratos que se celebran al
amparo de esta ley son de naturaleza pública, lo que implica una relativización
de la autonomía de la libertad contractual consagrada en el invocado artículo
62° de la Constitucón Política del Perú.
Al respecto, expresa
que en la STC N.° 0048-2004-PI/TC, sobre regalías mineras, el Tribunal
Constitucional ha establecido que “(...) ni la propiedad ni la autonomía de la
propiedad son irrestrictas per se en
el constitucionalismo contemporáneo. Lo importante es que dichos derechos se
interpreten a la luz de la claúsulas del Estado Social y Democrático de Derecho,
de lo contrario otros bienes constitucionales igualmente valiosos tendrían el
riesgo de diferirse. Sólo de este modo puede considerarse superado el viejo y
equivocado postulado del mercado per se
virtuoso y el Estado per se mínimo,
para ser reemplazado por un nuevo paradigma cuyo enunciado es “tanto mercado
como sea posible y tanto Estado como sea necesario”[1].
Añade que, por
consiguiente, los contratos suscritos entre los representantes de las
poblaciones y las EPS's, no son de naturaleza privada, por lo que no es posible
amparar la inconstitucionalidad de la ley sustentada en el artículo 62°, más
aún cuando el Tribunal Constitucional ha señalado que el Estado puede compensar
su acreencia por los préstamos que hizo con los montos que pueda recuperar como
resultado de la sustitución (...)”.[2]
1.
El
demandante solicita se declare la inconstitucionalidad del artículo 2.1° de la Ley N.° 27045, pues considera que
dicha norma contraviene el artículo 62° de la Constitución Política vigente,
que dispone que los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes
u otras disposiciones de cualquier clase.
2.
La controversia de la presente demanda se
centra en el hecho de que mediante una norma legal, el Estado ha dispuesto
subrogarse en el lugar de aquellas personas que resultaron beneficiadas con
préstamos del FONAVI, y que utilizaron dichos fondos para formalizar relaciones
jurídicas con Entidades Prestadoras de Servicios (EPS's) del país para acceder
a servicios de agua potable y saneamiento. Por ello, este Colegiado estima que,
corresponde esclarecer si el mandato contenido en la disposición cuestionada
modifica dichos convenios suscritos, y si dicha modificación afecta algún
derecho, bien o fin constitucionalmente protegido.
3.
En principio, debe precisarse que el Tribunal
Constitucional ha establecido que si bien el artículo 62° de la Constitución
establece que la libertad de contratar garantiza que las partes puedan pactar
según las normas vigentes al momento del contrato y que los términos
contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de
cualquier clase, dicha disposición necesariamente debe interpretarse en
concordancia con su artículo 2° inciso 14), que reconoce el derecho a la
contratación con fines lícitos siempre que no se contravenga leyes de orden
público[3].
4.
Así, conviene reiterar que la cuestionada
disposición establece que “En virtud de la extinción establecida en el Artículo 1° de la presente
Ley, transfiérase a favor del Estado el derecho de las personas naturales
beneficiarias de préstamos del Fondo Nacional de Vivienda – FONAVI, y facúltese
al Ministerio de Economía y Finanzas a ejercer en representación del Estado,
todos los derechos y acciones que correspondan a dichas personas ante Entidades
Prestadoras de Servicios de Saneamiento, para el cobro de contribuciones
reembolsables a que se refiere el inciso f) del Artículo 23°, el artículo 25° y
la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N.° 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento”.
5.
Como es de verse, dicha norma permite que, en
virtud de la extinción de las deudas de diversas personas favorecidas con
préstamos de FONAVI –dispuesta por el artículo 1° de la misma ley–, el Estado
se subrogue en las relaciones jurídicas formuladas por estas mismas personas
con EPS´s destinadas a procurar el acceso de servicios de agua potable y
saneamiento, otorgándole la capacidad de exigir los derechos y acciones
emergentes de dichas relaciones contractuales. Sobre el particular, este Tribunal
considera que si bien lo dispuesto en la norma cuestionada supone una
modificación de las partes originariamente participantes, no implica una
modificación de las cláusulas estipuladas por éstas a través de los convenios
suscritos, por lo que el contenido de estos se mantiene vigente en sus propios
términos.
6.
En tal sentido, debe entenderse que el Estado
ha establecido –mediante decisión legislativa– subrogarse en los derechos y
acciones que les correspondía a los deudores del FONAVI. Quiere ello decir que,
legislativamente, se ha optado por efectuar una subrogación de carácter legal
en las relaciones jurídicas destinadas específicamente a regular la ejecución
de obras de saneamiento, aplicando la figura legal regulada en el artículo
1260° del Código Civil. En tal sentido, la norma legal cuestionada no afecta
derecho, libertad o bien constitucionalmente protegido, toda vez que la
ejecución de dicha disposición debe efectuarse en observancia de la reglas que
el Código Civil ha dispuesto para la subrogación legal.
7.
Por lo demás, el Tribunal Constitucional estima
oportuno señalar que, mediante el artículo 1° de la Ley N.° 28870, “Ley para
Optimizar la Gestión de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento”,
publicada el 12 de agosto de 2006, se ha dispuesto la consolidación,
reestructuración, refinanciamiento, fraccionamiento y capitalización de las
deudas de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento con el FONAVI,
y de aquellas deudas originadas por las contribuciones reembolsables derivadas de la ejecución de obras de infraestructura
de saneamiento a favor de los usuarios con recursos de FONAVI. En ese sentido,
queda claro que el Estado, al margen de haber accedido a derechos y acciones
–mediante una decisión del legislador– ha optado por buscar mecanismos a través
de los cuales las EPS's puedan cumplir con sus obligaciones sin verse
perjudicadas en el desarrollo normal de sus fines y operaciones económicas.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú
Declarar INFUNDADA la demanda
de inconstitucionalidad..
SS.
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI