TACNA
RAFAEL HUAMAN
BERNARDO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En
Lima a los 08 días del mes de marzo de 2007, la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, integrada por los señores magistrados Landa Arroyo, Gonzales
Ojeda y Bardelli Lartirigoyen, con el voto en discordia del magistrado Gonzales
Ojeda y el voto dirimente del magistrado Mesía Ramírez, pronuncia la siguiente
sentencia
Recurso extraordinario interpuesto por Rafael
Huamán Bernardo contra la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Tacna y Moquegua, de fojas 120, su fecha 19 de noviembre del 2004,
que declaró improcedente la acción de amparo de autos.
Con fecha 25 de febrero del 2004, la recurrente presenta acción de cumplimiento contra la Intendencia de Aduanas de Tacna, a fin de que en cumplimiento de los artículos 47 y 52 del Decreto Legislativo 809, Ley General de Aduanas, proceda a numerar y despachar la declaración única de importación definitiva de las mercaderías amparadas en la factura de exportación N° 000046 y demás documentación aduanera donde aparezca como proveedor la empresa Coya Sur y Cía Ltda. Indica que no debe serle aplicable lo dispuesto por el inconstitucional Decreto de Urgencia 140-2001 -que prohibe la importación de la mercadería consignada en la factura N° 000046 -, pues se trata de una norma inconstitucional contraria a lo dispuesto en la Ley General de Aduanas. En consecuencia, sostienen que se afecta sus derechos constitucionales a la libertad de contratación, libertad de empresa, libre competencia, e irretroactividad legal de las normas.
La Superintendencia Nacional
de Administración Tributaria, contesta la demanda contradiciéndola en todos sus
extremos y solicita sea declarada improcedente, señalando que la mercadería que
la recurrente pretende ingresar, tiene la condición de mercadería prohibida
según lo dispuesto por el Decreto de Urgencia N° 140-2001, el cual suspende la
importación de vehículos automotores usados, así como, la de motores, partes,
piezas y repuestos usados para uso automotor, debiendo ceñirse al procedimiento
de importación definitiva regulado por la Resolución Nº 524-2003 INTA-PG.01 y la Circular INTA-CR 46-2002.
Asimismo, advierte que la STC 008-2003-AI/TC, invocada por la recurrente,
únicamente declaró la inconstitucionalidad del artículo 4 del Decreto de
Urgencia 140-2001, referente a la fijación de tarifas mínimas, por lo que, no
es aplicable al caso materia de autos, el cual se encuentra dentro de los
alcances del artículo 1 de la citada norma legal.
El Juez del Primer Juzgado
Civil de Tacna, con fecha 05 de abril de 2005, declaró improcedente la demanda
por considerar que la demandada ha actuado dentro del marco de sus
atribuciones, en cumplimiento del Decreto de Urgencia 140-2001, del cuál,
únicamente fue declarado inconstitucional el artículo 4; por lo que, no se
evidencia violación de derecho constitucional alguno.
La recurrida confirmando la
apelada, declaró improcedente la demanda de cumplimiento, por cuanto la
declaración de inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia 140-2001, estuvo
referida únicamente al artículo 4, sobre la fijación de tarifas mínimas para la
prestación de servicios de transporte nacional e internacional de pasajeros y
de carga, lo cual es totalmente distinto a los hechos materia de la
controversia.
§ Petitorio
1.
El
objeto de la demanda es que mediante el presente proceso de cumplimiento se
ordene a la demandada, numerar la declaración única de importación definitiva
de las mercancías adquiridas, según la factura de exportación N° 00046 y demás
documentación aduanera, en cumplimiento del mandato dispuesto en los artículos
47° y 52° del Decreto Legislativo 809, Ley General de Aduanas, debiendo de este
modo, inaplicar a su caso, el Decreto de Urgencia 140-2001, que prohibe la
importación de vehículos y autopartes usados.
§ Objeto del
proceso de cumplimiento
2. En la STC 0168-2005-PC/TC, de conformidad a los artículos 3, 43 y 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoció la configuración del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y los actos administrativos a través del proceso constitucional de cumplimiento.Del mismo modo, en la referida sentencia, se establecieron los requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo para que sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, señalando que además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe
inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a
interpretaciones dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional.
3.
De
la lectura de los artículos 47 y 52 de la Ley General de Aduanas, - que el
recurrente invoca como mandamus del
cual deriva la obligación de numerar su mercadería- no se evidencia un mandato
cierto y claro que obligue a la administración a numerar la declaración
única de importación, pues dichas normas son sólo descriptivas de generalidades
en el tráfico de mercancías y régimen de importación, por lo que, la demanda
en principio no podría ser evaluada en
este proceso constitucional; no obstante, este Colegiado estima que lo que el recurrente
pretende no es tanto demandar el cumplimiento de los artículos antes
mencionados, sino más bien cuestionar un comportamiento lesivo de derechos
constitucionales, a consecuencia de la aplicación del Decreto de Urgencia
140-2001; para lo cual, la vía idónea no es el proceso de cumplimiento, sino el
amparo.
§ Adecuación
del petitorio y el principio iura novit
curia
4.
Mediante
la STC 008-2003-AI/TC, publicada el 11 de noviembre del 2003 y la STC
017-2004-AI/TC, publicada el 13 de julio del 2005, este Colegiado declaró
inconstitucionales los artículos 4º y 1º del Decreto de Urgencia 140-2001, que
fijaba tarifas mínimas para la prestación del servicio de transporte terrestre
nacional e internacional de pasajeros y carga; y, suspendía la importación de
vehículos automotores usados de peso bruto mayor a 3,000 kilogramos, así como
la importación de motores, partes, piezas y repuestos usados para uso
automotor, respectivamente.
5.
De
este modo, es evidente que el acto lesivo que el recurrente cuestiona – esto es
el impedimento de ingresar vehículos automotores usados, así como, motores,
partes, piezas y repuestos usados para uso automotor-, presenta en este
momento, una solución predecible a su favor, a la luz de lo dispuesto en la STC
017-2004-AI/TC. En consecuencia, pese al error en la tramitación de la demanda,
este Colegiado no considera correcto que en este caso, debido a la
predictibilidad del fallo, se desestime la demanda y ordene su tramitación en
el proceso constitucional de amparo. Tal decisión, no sólo sería contraria con
los fines esenciales de los procesos constitucionales, cuales son garantizar la
primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales, sino que terminaría dando prevalencia a las cuestiones formales sobre la
oportuna protección de derechos, contrariando de este modo, el contenido del
principio pro actione. Más aún, cuando hoy en día, a la luz de los
principios procesales, establecidos en el art. 3 del TP del CPConst, resulta un
deber del juez constitucional “adecuar las formalidades
previstas en este Código al logro de los fines de los procesos
constitucionales”.
6.
Justamente
bajo este mismo razonamiento, en la STC 4080-2004-AC/TC, este Colegiado
resolvió por la adecuación del proceso antes que por su conclusión. En efecto,
en tal oportunidad se desarrolló el criterio argumentativo vinculante al
presente caso, según el cual: “en
aplicación del principio iura novit curia enunciado en el artículo VIII del
Código Procesal Constitucional, este Colegiado entiende que en el presente
caso, en correspondencia con los principios del proceso constitucional
recogidos en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional (principios de dirección judicial del proceso u economía
procesal), así como de suplencia de queja deficiente recogida en nuestra propia
jurisprudencia (Exp. Nº 0569-2003-AC/TC), resulta necesario adecuar el presente
proceso a las reglas del proceso de amparo y resolverlo con arreglo a ellas”
7.
De
este modo, conforme se ha establecido en jurisprudencia vinculante, “(...) a diferencia
de los jueces ordinarios, quienes en la mayoría de los casos mantienen una
vinculación rígida con la ley, el deber de suplir los actos defectuosos es
exigible ineludiblemente en el caso del juez constitucional, debido al deber
especial de protección de los derechos fundamentales que informa los procesos
constitucionales”. (Exp. N.° 0569-2003-AC/TC, FJ.3). Consecuentemente,
corresponde emitir pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
§ Los alcances de la Sentencia recaida en el Exp. N° 0017-2004-AI/TC en relación con el artículo 1 del Decreto de Urgencia N° 140-2001.
8.
Este
Colegiado recuerda que con motivo de la Sentencia recaída en el Expediente N°
0017-2005-AI/TC, se evaluó los alcances precisamente del artículo 1 del Decreto
de Urgencia N° 140-2001, cuya ratio
decidendi es aplicable para resolver la presente controversia.
9.
En
la referida sentencia, este Colegiado declaró la inconstitucionalidad del
artículo 1 del Decreto de Urgencia N° 140-2001, por aspectos de
inconstitucionalidad formal y material. En el primer caso, al igual que en la
STC 0008-2003-AI/TC, se interpretó que de conformidad con el inciso 19) del
artículo 118 de la Constitución y el inciso c) del artículo 91 del Reglamento
del Congreso, todo Decreto de Urgencia debe responder a criterios de
excepcionalidad, necesidad, transitoriedad, generalidad y conexidad; en tal
sentido, conforme a la aplicación de estos criterios, el Decreto de Urgencia N.° 140-2001, resultó inconstitucional por los siguientes
motivos:
a)
Aun cuando este Colegiado reconozca que la
situación del transporte público nacional requiere de medidas orientadas a su
formalización y a la mejora de la calidad y la seguridad del servicio brindado
al usuario, ella, en el particular caso que nos ocupa, dista mucho de ser una
que ostente las características de excepcionalidad, imprevisibilidad y urgencia
a las que se ha hecho referencia.
b)
Ello, a su vez, supone la irrazonabilidad de
afirmar que, en este caso, constituía un eventual peligro esperar la aplicación
del procedimiento parlamentario para regular las medidas idóneas orientadas a
revertir la situación.
§ El test de proporcionalidad en el análisis del Decreto
de Urgencia N° 140-2001.
10. Para la evaluación de la inconstitucionalidad material, el Tribunal
Constitucional partió de la siguiente premisa: ”sí los fines de la norma cuestionada son, como aparece de sus propios
considerandos, la implementación de medidas orientadas al mejoramiento y
desarrollo del transporte terrestre por carretera, la corrección de las distorsiones
que afectan la competencia del mercado formal por la presencia masiva de
empresas informales y la preservación de la salud y la seguridad de los
usuarios de los servicios de transporte de pasajeros, procede preguntarse si
dichos objetivos, sustentados en indiscutibles premisas constitucionales (El
primero, referido a una competencia que al Estado corresponde verificar a
través del sector correspondiente y los segundos, relativos a principios
explícitos reconocidos en la llamada Constitución Económica), justificaban sin
embargo y de alguna forma, la adopción de medidas como las contenidas en el
Decreto de Urgencia N° 140-2001, particularmente la concerniente con su
artículo 1°, referido a la suspensión de la importación de vehículos
automotores usados de peso bruto, mayor a 3000 kilogramos, así como la
importación de motores, partes piezas y repuestos usados para uso automotor.
“
11. A fin de responder tal interrogante, el Tribunal Constitucional evaluó
la intervención normativa del Ejecutivo conforme a la técnica del test de proporcionalidad, el cual,
conforme se desarrolló en las STC 0045-2004-AI, y, STC 0004-2006-AI/TC,
involucra la evaluación de la intervención normativa en base a los tres sub
principios que lo conforman; esto es, a) idoneidad, b) necesidad, y c)
proporcionalidad en sentido estricto; cuyo contenido es el siguiente:
a)
Examen
de idoneidad: La idoneidad consiste en la relación de
causalidad, de medio a fin entre la medida adoptada y el fin propuesto.
b)
Examen
de necesidad: Se evalúa si existen medios alternativos al
optado, que no sean gravosos o, al menos que lo sean en menor intensidad.
c)
Proporcionalidad
en sentido estricto: La proporcionalidad en
sentido estricto implica la ponderación, esto es, que el grado de realización
de la finalidad legítima de tal intromisión deba ser, por lo menos, equivalente
al grado de afectación del derecho fundamental.
Estos sub principios han de aplicarse de manera sucesiva, siendo que, al
no superarse alguno de ellos, implicaría la inmediata inconstitucionalidad de
la norma sin necesidad de continuar con la evaluación en los siguientes niveles.
12. Así las cosas, este Colegiado arribó a la conclusión de que el artículo
1 del Decreto de Urgencia 140-2001 era inconstitucional, luego de que no
sobrepasara el sub examen de necesidad, conforme
a los siguientes argumentos: “ (...) este Colegiado considera que sin necesidad
de adoptar una decisión como la contenida en el artículo 1° de la norma
impugnada, bien pudo el Estado llegar a los mismos objetivos sobre la base de
otro tipo de alternativas, por principio, menos gravosas. Tal aseveración resulta plenamente constatable por diversos
motivos entre los que se puede detallar los siguientes: a) La congestión generada por vehículos de transporte como aquellos
cuya restricción de importación se ha dispuesto, es resultado, o de la excesiva
libertad de acceso al mercado de transporte, o de la falta de control de las
reglas que restringen el acceso de vehículos orientados a la finalidad
descrita. Se trata, en otros términos, de verificar que las reglas de libre
competencia, entendida como libertad de acceso y de participación en el
mercado, no están siendo correctamente observadas, pese a existir elementos que
permitirían corregir los eventuales excesos; b) Por otra parte, el mismo fenómeno de congestión y de la
correlativa contaminación que éste genera es producto del aumento desmedido de
vehículos promovida por la existencia de incentivos de mercado, que de alguna
forma, exigen un control equilibrado que actualmente no se ha venido dando. No
es pues que no se pueda participar en la actividad de transporte, sino que la
regulación aplicable al ejercicio de la misma, no termina siendo, la más
efectiva en dirección a la cantidad y calidad de los vehículos utilizados y a
la protección del medio ambiente y la salud de los usuarios; c) Otro de los de los aspectos que se
intenta mejorar es el concerniente a la informalidad, sin embargo éste último
requiere de efectivas tareas de fiscalización y sanción por parte de las
autoridades competentes, las mismas que, por lo menos durante la época en que
se promovió la norma impugnada, no se vinieron realizando en forma efectiva.
Más que atacar el problema del tráfico
no permitido sobre la base de restricciones en la adquisición de vehículos, era
pues pertinente reforzar las tareas de fiscalización sobre quienes por tener un
vehículo de transporte pretendían ejercer dicha actividad; d) Lo mismo puede decirse de la seguridad de los peatones y demás
vehículos que circulan por las vías del país así como de la calidad del
servicio que se ha venido prestando y que requiere inevitablemente del
establecimiento de reglamentos y normas técnicas así como del cumplimiento de
requisitos o exigencias mínimas en la capacitación o formación del personal
encargado de brindar el servicio de transporte; e) Finalmente, la supuesta existencia de precios predatorios
(perjudiciales) justifica de alguna forma y acorde con los principios de
protección al consumidor y el usuario, un cierto control sobre el mercado. Esta
tarea por otra parte, correspondía ser realizada por el Indecopi a través de su
Comisión de Libre Competencia, sin embargo y
para la época en que fue emitida la norma cuestionada, dicha alternativa
tampoco fue tomada en cuenta.
En suma, queda claro que cuando se señala que existe la necesidad de
implementar medidas orientadas al mejoramiento y desarrollo del transporte
terrestre por carretera, la corrección de las distorsiones que afectan la
competencia del mercado formal por la presencia masiva de empresas informales y
la preservación de la salud y la seguridad de los usuarios de los servicios de
transporte de pasajeros, es perfectamente viable llegar a los mismos objetivos
utilizando fórmulas distintas y menos gravosas a la cuestionada, incorporando
para ello adecuadas técnicas de control y fiscalización por parte de los
organismos directamente involucrados. (...)”
13. Consecuentemente en la medida que el artículo 1 del Decreto de Urgencia
N° 140-2001, fuera declarado inconstitucional por la STC 0017-2004-AI, su
aplicación al caso concreto, impidiendo la importación de la mercancía del
recurrente –conforme consta de la contestación de demanda a fojas 52 y sgts.-;
resulta evidentemente lesivo a los derechos fundamentales del demandante,
particularmente los relativos con la libertad de contratación y la libre
iniciativa privada.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú
Declarar FUNDADA la demanda interpuesta, la que debe entenderse como acción de
amparo; e inaplicable, al presente caso, el artículo 1º del Decreto de Urgencia
Nº 140-2001.
SS.
EXP.
Nº 0249-2005-PC/TC
TACNA
RAFAEL
HUAMÁN
BERNARDO
VOTO EN DISCORDIA DEL MAGISTRADO GONZALES OJEDA
Con el debido respeto a las opiniones de mis
colegas, debo precisar mi discrepancia con el fallo o parte dispositiva de la
Sentencia en el presente caso, por cuanto para llegar a ella, se ha optado por
adecuar el petitorio de la demanda, correspondiente a una proceso de
cumplimiento para transformarlo a uno de amparo, donde con un objetivo
sustancialmente distinto, se evalúa la
vulneración de derechos fundamentales.
En efecto, lo que el recurrente solicita en su
pretensión, es el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 47 y 52 de la
Ley General de Aduanas, lo que a su juicio, determinaría la obligación de la
Administración Tributaria, para que proceda a la numeración y despacho de la
declaración única de importación definitiva de las mercaderías amparadas en la
factura Nº 000046 y demás documentación
aduanera donde aparezca como proveedor la empresa Coya Sur y Cía Ltda.
En la STC 0168-2005-PC/TC, (publicada en el diario
oficial el Peruano el 07.10.05) y en aplicación del artículo VII del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional
estableció como precedente vinculante,
los criterios de procedencia aplicables a las demandas de cumplimiento que sean
presentadas o que se encuentre en trámite a la fecha de publicación de referida
la sentencia. En ese sentido, de acuerdo a los fds. 14, 15 y 16 de la referida
sentencia, este Colegiado dispuso que para que el cumplimiento de la norma
legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una
resolución o reglamento sea exigible a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o
autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los
siguientes requisitos mínimos:
a)
Ser
un mandato vigente.
b)
Ser
un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la
norma legal o del acto administrativo.
c)
No
estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d)
Ser
de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e)
Ser
incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
De la evaluación del contenido de las disposiciones
que el recurrente solicita en cumplimiento, no se advierte un mandato cierto,
claro, y de ineludible cumplimiento por parte de la Administración Tributaria,
referido a la obligación de disponer la importación definitiva de su mercadería,
conforme se advierte a continuación:
Texto Único Ordenado de la Ley General de Aduanas
Generalidades:
Artículo 47.- El tráfico de mercancías por las Aduanas de la República será objeto
de los regímenes, operaciones y destinos aduaneros especiales o de excepción
señalados en este Título. Las mercancías sujetas a Convenios y Tratados
Internacionales se rigen por lo dispuesto en ellos.
De la
Importación:
Artículo 52.- Es el régimen aduanero que permite el ingreso legal de mercancías
provenientes del exterior, para ser destinadas al consumo.(...).Las mercancías
extranjeras se considerarán nacionalizadas cuando haya sido concedido el
levante, momento en que culmina el despacho de importación.(...) El despacho
urgente de los envíos de socorro y urgencia se efectuará limitando el control
de la autoridad aduanera al mínimo necesario, de acuerdo a las condiciones,
límites, entre otros aspectos que establezca el Reglamento.
Conforme se aprecia de la lectura de ambos
artículos, se trata de disposiciones de carácter general y de orden
descriptivo, con lo cual, por si mismas no pueden generar un mandato
obligatorio de la Administración con relación al recurrente, respecto a
tramites que están sujetos a verificaciones y requisitos adicionales.
Adicionalmente, debo indicar que a mi juicio, los
principios establecidos en el art. 3 del Titulo Preliminar del CPConst.,
invocados por mis Colegas al resolver la presente controversia, no constituyen
argumentos suficientes y sólidos para que el juez constitucional determine el
tipo de proceso más ventajoso para el recurrente y adecúe el petitorio al
mismo.
Por los argumentos expuestos, mi voto es porque la
demanda de cumplimiento sea declarada improcedente.
SR.